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Conflicto de jurisdicción número 18/1998.

El Secretario de Gobierno y del Tribunal de Conflictos de Jurisdicción,

Certifico: Que en el conflicto antes indicado se ha dictado la siguiente sentencia:

En la villa de Madrid, a 25 de junio de 1998.

Visto por el Tribunal de Conflictos de Jurisdicción, compuesto por los excelentísimos señores don Francisco Javier Delgado, Presidente del Tribunal Supremo; don Juan Antonio Xiol Ríos, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, don Antonio Sánchez del Corral y del Río, don Miguel Vizcaíno Márquez y don Antonio Pérez-Tenessa Hernández, el suscitado entre la Generalidad de Cataluña y el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria número 1 de Cataluña, en las diligencias informativas número 1/98, seguidas respecto al penado Francisco Martínez Conde, en la competencia del artículo 76 de la Ley Orgánica General Penitenciaria.

Antecedentes de hecho

Primero.

En 9 de septiembre de 1997, la Dirección General de Servicios Penitenciarios y de Rehabilitación del Departamento de Justicia de la Generalidad de Cataluña dictó una resolución por la que progresaba a segundo grado de tratamiento penitenciario al penado del Centro Quatre Camins de Barcelona, Francisco Martínez Conde, conocido también con la denominación de Francisco Conde Peñuela y se le destinaba al centro penitenciario citado.

Segundo.

Meses después, en 6 de febrero de 1998, el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria número 1 de Cataluña, dictó auto en el que decretaba de oficio aplicar a dicho interno el primer grado de tratamiento penitenciario, por cuanto estimaba que se trataba de persona cuyos antecedentes revelaban falta de idoneidad para serle aplicado el segundo grado y la necesidad de seguirle haciendo objeto del tratamiento individualizado contenido en el primer grado con intervención administrativa intensa más individualizada y cerrada.

Tal situación se exponía detalladamente por el Juez en dos antecedentes de hecho. En el primero, hacía constar que el penado Francisco Martínez Conde se encontraba ejecutoriamente condenado por diez sentencias recaídas entre los años 1989 y 1996 por delitos cometidos contra la salud pública y medio ambiente, robo con violencia e intimidación, atentado, desobediencia y quebrantamiento de condena.

En el segundo, detallaba que, estando ya en prisión, se le habían instruido hasta 22 expedientes disciplinarios entre los años 1996 y enero de 1998 por diversos motivos, entre los que se encontraban el de desobediencia a las órdenes recibidas de los funcionarios de prisiones, intentos de agredir a dichos funcionarios e instigación a otros reclusos a desórdenes, especial negativa a salir de la celda cuando le era ordenado, amenazas graves a la asistencia social y al director con autolesión posterior, amenazas y coacciones a funcionarios, insultos repetidos a las enfermeras que le atendieron en el hospital de Tarrasa donde estuvo ingresado, escupir a un funcionario en la cara al tiempo que le insultaba gravemente, etc. Todo lo cual acreditaba que el acuerdo de pase al segundo grado adoptado por la Administración Penitenciaria era constitutivo de abuso y desviación administrativa en el ejercicio de la competencia que dicha Administración ostentaba en esa materia.

Como fundamentos jurídicos de su decisión razonaba el Juez de Vigilancia Penitenciaria que, no obstante haber sido adoptada sin mediar recurso de parte, le asistía competencia objetiva para ello por haberse ejercitado al amparo del artículo 76.2 de la Ley Orgánica General Penitenciaria 1/1979, de 26 de septiembre, la cual al conferir al Juez de Vigilancia Penitenciaria una pléyade de funciones relativas al genérico mandato contenido en el artículo 117.3 de la Constitución no tiene carácter agotador ni vocación exhaustiva, consecuentemente al modelo de Juez de Vigilancia pergeñado por el legislativo, omnicomprensivo de la ejecución penal y tutor sin excepciones no sólo de los «derechos fundamentales» y «derechos y beneficios penitenciarios» sino de todas y cada una de las resoluciones administrativas expresamente no revisables en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, pues así debía entenderse de la facultad que con carácter general atribuye al Juez el apartado 1 del artículo 76 al conferirle la de «corregir los abusos y desviaciones que en el cumplimiento de los preceptos del régimen penitenciario puedan producirse» con carácter diferenciado de la de «resolver los recursos referentes a las modificaciones que pueda experimentar (la pena impuesta)» de que habla el mismo precepto. Todo ello en armonía con la plena condición pública del Derecho Penitenciario que relativiza de modo notabilísimo la función de las partes procesales, a diferencia del papel que éstas ostentan en el Derecho Privado.

Añadía que tal interpretación de la Ley era suscrita sin fisuras por la inmensa mayoría de los Juzgados de Vigilancia y Audiencias Provinciales de la totalidad del Estado, citando al efecto determinadas resoluciones de otro de los Juzgados Vigilantes de Barcelona. Y concluía afirmando que en ese sentido se orientaba el proyecto de Ley Orgánica Reguladora del Procedimiento ante los Juzgados de Vigilancia Penitenciaria, según resultaba de la cuarta de sus exposiciones de motivos y de su artículo 14, cuyo texto reproducía.

Sentada la competencia jurisprudencial, el Juez de Vigilancia Penitenciaria, con fundamento en el artículo 63 de la Ley Orgánica General Penitenciaria, en relación con el 102 del Reglamento Penitenciario –armónico a su entender con el Derecho comparado vigente en la materia y con los Tratados Internacionales suscritos por España– estimaba que el recluso Francisco Martínez Conde debía seguir sujeto al primer grado de tratamiento penitenciario aplicable a los internos calificados de peligrosidad extrema o inadaptación manifiesta y grave a las normas generales de convivencia ordenada, pues a ello conducía de modo inexorable el examen de su historial penitenciario recogido en los antecedentes de su resolución, en el que se apreciaba la concurrencia de los supuestos d) y e) del artículo 102.5 del Reglamento «participación activa en motines, plantes, agresiones físicas, amenazas o coacciones» y «comisión de infracciones disciplinarias calificadas de muy graves o graves, de manera reiterada y sostenida en el tiempo».

Tercero.

Antes de alcanzar firmeza el referido auto, la Consejera de Justicia de la Generalidad de Cataluña, en 10 de febrero de 1998, requirió de inhibición al Juzgado.

No desconocía el órgano requirente el papel fundamental que nuestro Ordenamiento jurídico ha atribuido a los Juzgados de Vigilancia Penitenciaria pero estimaba que el control jurisdiccional que les corresponde ejercitar en el régimen penitenciario debe realizarse estrictamente dentro del ámbito competencial determinado por la Ley.

Sobre esta base, el Departamento de Justicia de la Generalidad considera que la cuestión se enmarca en la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria, la cual define las respectivas competencias de la Administración Penitenciaria y de los Jueces de Vigilancia Penitenciaria en la ejecución de las penas privativas de libertad, articulando sus respectivas funciones en esta materia.

El artículo 72 de la Ley establece que las penas privativas de libertad se ejecutarán según el sistema de individualización científica en tres grados de clasificación que determinan una limitación mayor o menor de las actividades del penado y su régimen de vida en el centro penitenciario, de manera que se clasifica en primer grado a los internos calificados de peligrosidad extrema o inadaptación manifiesta y grave a las normas generales de convivencia ordenada; se clasifica en segundo grado a aquéllos en que concurren unas circunstancias personales y penitenciarias de convivencia normal, pero sin capacidad de vivir, de momento, en semilibertad, y se aplica la clasificación en tercer grado a los internos que por sus circunstancias personales y penitenciarias están capacitados para llevar a cabo un régimen de vida que les permita cumplir la condena en semilibertad. Clasificación que ha de ser revisada periódicamente, de suerte que, a tenor del artículo 72.4, «en ningún caso se mantendrá a un interno en un grado inferior cuando por la evolución de su tratamiento se haga merecedor de su progresión».

En materia de clasificación, la competencia administrativa se concreta, entre otras, en dictar las resoluciones de clasificación inicial y de progresión o regresión de grado de los penados. Así, en cuanto a la clasificación inicial el procedimiento y los órganos administrativos competentes para pronunciarse en las diferentes fases de este procedimiento están previstos por el artículo 103 del Reglamento Penitenciario que, en coherencia con lo que previenen los artículos 60.1 y 69 de la Ley Orgánica General Penitenciaria, determina que la Junta del tratamiento debe formular una propuesta razonada de clasificación penitenciaria al centro directivo, el cual, en el plazo máximo de dos meses, debe dictar resolución escrita y motivada sobre la propuesta realizada por la Junta.

En los mismos términos se pronuncia el artículo 106 del Reglamento Penitenciario relativo a los procedimientos y órganos administrativos competentes para determinar la progresión o la regresión de grados de tratamiento que en el procedimiento a seguir se remite al artículo 103. Finalmente, en conexión directa con estas previsiones, el artículo 31 del Reglamento Penitenciario insiste en que conforme a lo establecido en el artículo 79 de la Ley, el centro directivo tiene competencia exclusiva para decidir, con carácter ordinario o extraordinario, la clasificación y destino de los reclusos en los distintos establecimientos penitenciarios, sin perjuicio de las atribuciones de los Jueces de Vigilancia en materia de clasificación por vía de recurso.

La previsión del artículo 31 del Reglamento Penitenciario recoge la competencia atribuida al órgano jurisdiccional por el artículo 76.2.f) de la Ley, el cual establece que corresponde al Juez «resolver los recursos referentes a clasificación inicial y progresiones y regresiones de grado». Precepto que no ha conferido al Juez de Vigilancia competencia para resolver sobre las propuestas de la Administración Penitenciaria o de aprobarlas en dicha materia, sino la de resolver los recursos que se promovieren contra los acuerdos recaídos en virtud de tales propuestas. Requiere, pues, el texto legal que se produzca una solicitud de revisión de la resolución dictada por la Administración Penitenciaria, formulada mediante la interposición de los recursos determinados legalmente, y por las partes legitimadas a este efecto, bien por el interno, bien por el Ministerio Fiscal.

De acuerdo con las consideraciones jurídicas expuestas, concluía la Generalidad estimando que la actuación del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria había invadido claramente las competencias de la Administración Penitenciaria y dictado una resolución con total falta de competencia, ya que el Juez de Vigilancia se había atribuido, no correspondiéndole la facultad de dictar una resolución de regresión de grado de tratamiento penitenciario función que el Ordenamiento jurídico no le atribuye y que en modo alguno puede subsimirse en el artículo 76.2 de la Ley Orgánica General Penitenciaria, ya que la única competencia del Juez que se puede proyectar sobre esta materia requiere que la decisión del órgano jurisdiccional esté precedida de un recurso interpuesto por una parte que ostente legitimación a tal efecto.

El Juzgado de Vigilancia Penitenciaria amparaba su actuación en una interpretación errónea del artículo 76.1 de la Ley Orgánica General Penitenciaria, pues este precepto no formula sino una cláusula general que desarrolla después en el número 2, estableciendo las funciones específicas del Juzgado de Vigilancia, el cual sólo podría haberse pronunciado sobre la resolución de la Administración Penitenciaria en el supuesto establecido por la letra g) o, en su caso, en la letra f), es decir, cuando se hubiera sometido a su decisión por petición del mismo interno o mediante recurso del Ministerio Fiscal. Toda resolución dictada contraviniendo estos preceptos incurriría en una de las causas de nulidad que establece el artículo 238 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, concretamente en la señalada con el número 1.º, ya que se habría dictado con una falta de competencia absoluta porque el órgano jurisdiccional se había atribuido una función que no le correspondía.

Finalmente, tampoco podía compartirse la opinión del Juez de Vigilancia Penitenciaria de que la concreción y el detalle del número 2 del artículo 76 de la Ley no disfruta de «carácter agotador ni vocación exhaustiva». Contrariamente, la función del Juez de Vigilancia como tutor como tutor sin excepción de los derechos fundamentales y derechos y beneficios penitenciarios que le otorga el artículo 76.2 de la Ley y que consiste en acordar lo que sea procedente sobre las peticiones y quejas que formulen los internos en relación al régimen y tratamiento penitenciario, cuando afecte a sus derechos fundamentales o a sus derechos y beneficios penitenciarios, requiere que confluyan los elementos que el Tribunal de Conflictos de Jurisdicción ha precisado, como es que es su decisión vaya precedida de peticiones o quejas de los internos, que estas peticiones o quejas correspondan al régimen o tratamiento penitenciario y que las quejas se refieran a los derechos fundamentales o a los derechos y beneficios penitenciarios de los internos (sentencia de 8 de julio de 1991); requisitos que no concurren en el supuesto fáctico que origina este requerimiento.

Recuerda que el Tribunal de Conflictos de Jurisdicción ha señalado que en el artículo 76 de la Ley se definen con trazos vigorosos y notoria intensidad las atribuciones en lo atinente nuclearmente a la privación de libertad y al cumplimiento de los derechos fundamentales de los internos, siendo éstos los en principio legitimados para instar la protección de sus derechos, conculcados o en riesgo potencial de ser violados (entre otras, sentencia del Tribunal de Conflictos de Jurisdicción de fecha 7 de julio de 1995); y resulta claro que del tenor literal del artículo 76 de la Ley se desprende que la competencia del Juzgado de Vigilancia para revisar la clasificación inicial y las progresiones y regresiones de grado requiere de la interposición de un recurso en la persona legitimada para ello.

Cuarto.

El Juzgado de Vigilancia Penitenciaria, en 12 de febrero de 1998, dictó auto manteniendo su jurisdicción, en orden a la corrección de lo que estimaba abuso y desviación administrativa detectados en el proceder de la Administración Penitenciaria al mantener en segundo grado de tratamiento al recluso Francisco Martínez Conde, refiriéndose en todo a la argumentación jurídica expuesta en su anterior auto de 6 de febrero.

En la misma fecha dictó providencia interesando la aplicación del primer grado al citado recluso mientras no se resolviese el conflicto planteado y suspendiendo la tramitación de cualquier recurso que pudiera promoverse contra el auto de 6 de febrero de 1998.

Por su parte, el Director del centro penitenciario Quatre Camins solicitó del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria aclaración de la providencia citada sin que se hubiera producido respuesta judicial a dicho escrito. Siendo esta al situación fáctica en que el supuesto examinado se encuentra en la actualidad.

Parece oportuno hacer constar que figura en la documentación obrante en el presente conflicto el informe que contiene la valoración global del interno Francisco Martínez Conde, suscrito por jurista criminólogo, psicólogo y educador y que sirvió de base al acuerdo de progresión a segundo grado, en el que constan los siguientes datos:

«Interno de veintiocho años de edad... ha cumplido la cuarta parte de la condena. Las tres cuartas partes las cumple en agosto de 1998 y la definitiva en febrero del 2000. Se trata de un hombre con una personalidad muy violenta y totalmente inadaptada al medio penitenciario. Está en régimen cerrado desde el 11 de enero de 1995, primero en artículo 46 RP y desde el 11 de abril de 1995 en primer grado, teniendo multitud de incidentes durante este período de tiempo (varias faltas muy graves por agresiones y amenazas contra funcionarios y otras faltas graves). Desde el último ingreso en el centro penitenciario Quatre Camins (30 de mayo de 1997), el interno mantiene una conducta adaptada al departamento, sobre todo en comparación con la trayectoria seguida hasta ahora... Teniendo en cuenta el largo tiempo en régimen cerrado del interno y la trayectoria positiva en los últimos meses, creemos oportuno proponer por unanimidad la progresión a 2.º grado del interno (efectos 4 de septiembre de 1997), acordada por unanimidad en la Junta del Departamento Especial, sesión extraordinaria de 4 de septiembre de 1997 y continuar su tratamiento individualizado desde el programa de toxicomanías del MR-3.

Quinto.

En 19 de febrero de 1998, el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria número 1 de Cataluña remitió a este Tribunal de Conflictos las diligencias informativas número 1 de 1998 incoadas con motivo del requerimiento de inhibición instado por la Generalidad de Cataluña.

El Tribunal, en 26 de febrero de 1998, formó con ellas el oportuno rollo y designó Ponente para el conocimiento del asunto. En 9 de marzo se reclamaron de la Generalidad las actuaciones administrativas referidas al expresado conflicto, las cuales fueron remitidas el 10 siguiente, acordándose por el Tribunal en providencia de 23 de marzo dar vista al Ministerio Fiscal y a la Administración Interviniente por plazo de diez días.

Sexto.

En 9 de abril de 1998, con entrada el 13 del mismo mes, la Consejera de Justicia de la Generalidad de Cataluña formuló sus alegaciones ante el Tribunal de Conflictos de Jurisdicción, reproduciendo los argumentos esgrimidos en su requerimiento inhibitorio y acompañándolas de un anexo constituido por sendas copias de determinadas resoluciones jurisdiccionales dictadas en relación con asuntos semejantes al planteado.

El Ministerio Fiscal, en escrito de 21 de abril de 1998, evacuando el traslado que le había sido conferido, informó en sentido favorable a la competencia de la Consejería de Justicia de al Generalidad. Añadía que, sin perjuicio de dicha competencia, deberían devolverse las actuaciones a su procedencia, habida cuenta de que carecía el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria de oportunidad procesal para recalificar la situación de progresión o regresión de grado del recluso Francisco Martínez Conde, en la medida en que no se había planteado adecuadamente la cuestión con excitación de parte y no contemplar otra posibilidad de intervención judicial el artículo 76 de la Ley Orgánica General Penitenciaria; todo ello con el fin de que, notificada a las partes la resolución de la Consejería de Justicia, pudiera recurrir el Fiscal, en su caso, y resolver el Juzgado lo que procediera.

Dicho escrito dio lugar a providencia de este Tribunal de 27 de mayo de 1998, dictada en el sentido de no haber lugar a lo solicitado por el Fiscal, por cuanto correspondía al momento de sentencia resolver si el conflicto había sido planteado correctamente a tenor de lo que previene el artículo 17.2 de la Ley Orgánica 2/1987, de 18 de mayo, de Conflictos Jurisdiccionales.

No habiéndose suscitado oposición a la referida providencia quedó señalado el presente conflicto para su vista y resolución en 22 de junio de 1998.

Séptimo.

Visto siendo Ponente el excelentísimo señor don Antonio Sánchez del Corral y del Río.

Fundamentos de Derecho

Primero.

Versa el conflicto de jurisdicción que enfrentan al Juez de Vigilancia penitenciaria de Cataluña y a la Administración Penitenciaria, dependiente e integrada en la estructura orgánica de la Generalidad de Cataluña, sobre sus distintos puntos de vista respecto a la competencia para acordar lo procedente en cuanto a la progresión de grado de un penado. Conviene recordar que el objeto propio de un conflicto de jurisdicción es la delimitación de esferas de competencia, de modo que sólo este objeto (la pretensión dirigida a defender la esfera de su propia competencia) puede plantearse y resolverse por la vía de conflictos jurisdiccionales que tiene su regulación básica en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y su régimen orgánico y procesal en la Ley también Orgánica, de 18 de mayo de 1987. Dentro del ámbito de poderes que corresponden al Tribunal de Conflictos, se comprende también el de verificar si el conflicto ha sido planteado correctamente y a esta facultad de verificar su corrección jurídica, anuda el artículo 17.2 el pronunciamiento a que se refiere este artículo.

Segundo.

El Ministerio Fiscal, mediante escrito de 21 de abril de 1998, ha planteado, al modo de una cuestión previa, la tesis de que la Consejería de Justicia de la Generalidad incurrió en una omisión en el curso del procedimiento penitenciario, cual es la falta de notificación a dicho Ministerio de la resolución administrativa que está en la base de la controversia planteada. Tal alegato afectaría, en su caso, a la efectividad de la decisión administrativa y a su ejecutividad, si la notificación fuera preceptiva, pero sería irrelevante a los fines que dice el artículo 17.2 de la Ley de Conflictos de Jurisdicción, cuyo objeto, como se ha dicho, es la defensa de la esfera de competencia propia, en los términos que prescriben los artículos 4 y 5 de la citada Ley. Es así clara la irrelevancia del indicado alegato a los fines y efectos del pronunciamiento que prescribe el artículo 17.2 citado. Podrá, si acaso, el Ministerio Fiscal sostener tal pretendida omisión de notificación, y ser ésta relevante a los efectos de la resolución administrativa, en tanto en cuanto no se le notifica, más no la atraería al campo propio del proceso conflictual, a los fines y efectos, en su caso, del pronunciamiento que dice el artículo 17.2 de la Ley de Conflictos de Jurisdicción.

Tercero.

La cuestión propiamente competencial se sitúa normativamente en el artículo 76 de la Ley de Vigilancia Penitenciaria que –como ha dicho este Tribunal, entre otras, en su sentencia de 7 de julio de 1995, recordada por una de las partes contendientes– define con trazos vigorosos y notoria intensidad las atribuciones del Juez de Vigilancia Penitenciaria. Ciertamente, entre estas atribuciones se contiene una sobre la intervención del Juez de Vigilancia en materia de progresión de grado [artículo 76.2.f)], previsión que podrá actualizar el Ministerio Fiscal, mediante el recurso que autoriza este precepto, pero no el Juez mediante un improcedente conflicto de jurisdicción. En materia de clasificación, y en este ámbito, la de acordar las resoluciones procedentes de clasificación inicial y de progresión y regresión de grado de los penados, la competencia es inequívocamente de la Administración Penitenciaria y sólo podrá conocer de ellas el Juez de Vigilancia Penitenciaria, en los casos y términos que prescribe el artículo 76 de la Ley Orgánica Penitenciaria. La utilización del conflicto jurisdiccional, con fundamentaciones y principios que no son propios de tal proceso conflictual, por fuerza ha de tener una respuesta negativa. El proceso conflictual es un proceso marcadamente formal y ceñido a lo que es propio de su finalidad: El definir a quién corresponde la competencia. Proceso que ha de regirse en el presente caso, como se ha dicho, por lo dispuesto en el artículo 76 antes citado. En consecuencia podría el Juez ejercer su competencia una vez que se recurriera la resolución administrativa, en los términos que prescribe el artículo 76.2.f) de la Ley Orgánica General Penitenciaria.

Cuarto.

Esto dicho no cabe otra conclusión, en los términos que dice el artículo 17.1 de la Ley de Conflictos Jurisdiccionales que declarar que

la competencia corresponde a la Administración en los términos que ha defendido la Generalidad de Cataluña y a salvo de la que pudiera corresponder al Juez de Vigilancia, en su caso, si a instancia de quien estuviera legitimado para ello, la cuestión se residenciara ante él, en los términos que prescribe el artículo 76.2.f) de la Ley Orgánica que regula esta materia.

FALLAMOS

Que la competencia controvertida entre el Juzgado de Vigilancia número 1 de Cataluña y la Administración Penitenciaria de la Generalidad de Cataluña corresponde a ésta, debiendo quedar privados de todo efecto el auto y subsiguiente providencia dictados por dicho Juzgado en 6 de febrero de 1998, orígenes del presente conflicto jurisdiccional.

Así, por esta nuestra sentencia, que se comunicará a los órganos contendientes y se publicará en el «Boletín Oficial del Estado», lo pronunciamos, mandamos y firmamos.–Francisco Javier Delgado.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Jorge Rogríguez-Zapata Pérez.–Antonio Sánchez del Corral y del Río.–Miguel Vizcaíno Márquez.–Antonio Pérez-Tenessa Hernández.

Corresponde fielmente con su original. Y para que conste y remitir para su publicación al «Boletín Oficial del Estado», expido y firmo la presente en Madrid a 16 de julio de 1998, certifico.