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La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su sesión del día 25 de junio de 2013, a la vista del Informe remitido por ese Alto Tribunal acerca del Informe da fiscalización del Ayuntamiento de Marbella (Málaga), período de funcionamiento de la Comisión Gestora del 21 de abril de 2006 al 27 de mayo de 2007,

ACUERDA

Instar al Ayuntamiento de Marbella a que cumpla las conclusiones emitidas por el Tribunal de Cuentas sobre el período de funcionamiento de la Comisión Gestora, del 21 de abril de 2006 al 27 de mayo de 2007, con el fin de subsanar las deficiencias puestas de manifiesto en la fiscalización del Ayuntamiento de Marbella para los años sucesivos a los que hace referencia el informe, con especial atención a adoptar las medidas necesarias para la subsanación de las anomalías que se reflejaban en Informes de Fiscalización anteriores.

Palacio del Congreso de los Diputados, 25 de junio de 2013.–El Presidente de la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, Ricardo Tarno Blanco.–La Secretaria Primera de la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, Celia Alberto Pérez.

INFORME DE LA FISCALIZACIÓN DEL AYUNTAMIENTO DE MARBELLA (MÁLAGA)

(PERIODO DE FUNCIONAMIENTO DE LA COMISIÓN GESTORA, DE 21 DE ABRIL DE 2006 A 27 DE MAYO DE 2007)

El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14.1 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado en sesión de .22 de diciembre de 2010, el Informe de Fiscalización del Ayuntamiento de Marbella (Málaga), (periodo de funcionamiento de la Comisión Gestora, de 21 de abril de 2006 a 27 de mayo de 2007). Asimismo, ha acordado su elevación a las Cortes Generales, para su tramitación parlamentaria y al Pleno de la Entidad Local, según lo prevenido en el artículo 28.3 de la Ley de Funcionamiento.

ÍNDICE

1. INTRODUCCIÓN.

1.1 ANTECEDENTES.

1.2 OBJETIVOS y ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN.

1.3 ALEGACIONES.

1.4 ORGANIZACIÓN.

1.4.1 Órganos de la Comisión Gestora.

1.4.2 Entidades dependientes.

1.4.3 Gestión de servicios.

1.5 MARCO LEGAL.

2. SITUACIÓN FINANCIERA.

2.1 MEDIDAS DE SANEAMIENTO ECONÓMICO.

2.2 PRESUPUESTOS.

2.3 CUENTA DE LA ACTIVIDAD DURANTE EL PERIODO DE LA COMISIÓN GESTORA.

2.4 CUENTAS GENERALES.

2.5 REMANENTE DE TESORERÍA.

2.6 COMPROMISOS DE GASTO CON CARGO A EJERCICIOS FUTUROS POR DEUDAS ADQUIRIDAS POR LA DISUELTA CORPORACIÓN111

3. FISCALIZACIÓN DE LAS PRINCIPALES ÁREAS CON INCIDENCIAS EN PERIODOS ANTERIORES.

3.1 CONTROL INTERNO.

3.2 GESTIÓN DE INGRESOS.

3.3 GESTIÓN DE PERSONAL.

3.3.1 Gestión de personal en relación con la situación existente en abril de 2006.

3.3.2 Despidos de personal laboral contratado por gestores de la disuelta Corporación.

3.3.3 Gastos de personal en el periodo de la Comisión Gestora.

3.3.3.1 Retribuciones de los miembros de la Comisión Gestora.

3.3.3.2 Personal del Ayuntamiento.

3.3.3.3 Gastos de personal de los Organismos Autónomos Locales (OAL).

3.3.3.4 Gastos de personal de las Sociedades municipales.

3.4 FONDOS ENTREGADOS A JUSTIFICAR.

3.4.1 Anticipos de caja fija.

3.4.2 Pagos a justificar.

3.4.2.1 Órdenes de pago a justificar pendientes de liquidación a la llegada de la Comisión Gestora.

3.4.2.2 Órdenes de pagos a justificar expedidas en el período de la Comisión Gestora.

3.5 URBANISMO Y PATRIMONIO MUNICIPAL.

4. CONCLUSIONES.

ANEXOS

SIGLAS Y ABREVIATURAS

ACF	Anticipo de Caja Fija.
AEAT	Agencia Estatal de la Administración Tributaria.
BEP	Bases de Ejecución del Presupuesto.
EBEP	Estatuto Básico del Empleado Público.
GCCM	Gerencia de Compras y Contratación Marbella, S. L.
GOSM	Gerencia de Obras y Servicios Marbella, S. L.
IAE	Impuesto sobre Actividades Económicas.
IBI	Impuesto sobre Bienes Inmuebles.
ICAL-n	Modelo normal de la Instrucción de Contabilidad para la Administración Local.
ICIO	Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras.
IIVTNU	Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.
IPC	Índice de Precios de Consumo.
IVTM	Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica.
LBELA	Ley de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía.
LBRL	Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local.
LGEP	Ley General de Estabilidad Presupuestaria.
LGT	Ley General Tributaria.
LHL	Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
LMMGL	Ley de Medidas para la Modernización del Gobierno Local.
LOREG	Ley Orgánica de Régimen Electoral General.
LRJAPyPAC	Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común.
OAL	Organismo Autónomo Local.
PGOU	Plan General de Ordenación Urbana.
PPS	Patrimonio Público del Suelo.
RBEL	Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.
RGLCAP	Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
RGR	Reglamento General de Recaudación.
ROF	Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.
ROFCG	Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Gestora.
SSMM	Sociedades Municipales.
TGSS	Tesorería General de la Seguridad Social.
TRLCAP	Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
TRLHL	Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales.
TRRL	Texto Refundido de las disposiciones vigentes en materia de Régimen Local.

1. INTRODUCCIÓN

1.1 ANTECEDENTES

Los acontecimientos que tuvieron lugar en el municipio de Marbella, especialmente desde las elecciones municipales de 2003, determinaron que el 7 de abril de 2006, por RD 421/2006, el Consejo de Ministros dispusiese la disolución del Ayuntamiento de Marbella. La exposición de motivos señalaba los siguientes hechos que la justificaban:

a) La contravención sistemática de la legalidad por la Corporación en el otorgamiento de licencias en materia de urbanismo, así como su absoluta falta de colaboración con la Junta de Andalucía, al desatender sus numerosas solicitudes y requerimientos referidos a actos viciados de nulidad, paralización de obras ilegales, incoación de expedientes sancionadores y restablecimiento del orden jurídico perturbado.

b) La inactividad del Ayuntamiento ante los distintos requerimientos judiciales para la paralización de obras, así como otras irregularidades, que incluían permutas y enajenaciones de inmuebles contrarias a la legalidad y la concesión directa para uso privativo de bienes de dominio público afectos a equipamientos o constitutivos de zonas verdes.

c) La compleja y delicada situación provocada por la salida del consistorio de los Concejales y Alcaldes que habían tenido que presentar su dimisión tras ser inhabilitados penalmente para el ejercicio de cargos públicos, así como la situación procesal de diversos cargos municipales imputados (Alcaldesa-Presidenta del Ayuntamiento, Primera Teniente de Alcalde, Quinto Teniente de Alcalde, concejales, el ex Gerente de Urbanismo y el Secretario del Ayuntamiento).

Diecinueve de los veinticinco concejales surgidos en las elecciones municipales de 25 de mayo de 2003 habían sido imputados en causas penales, incluidos los Alcaldes que se sucedieron al frente de la Corporación, así como el Secretario municipal⁽¹⁾.

⁽¹⁾ En relación con determinados hechos detallados en los informes de fiscalización precedentes, a noviembre de 2010 se mantienen actuaciones para la depuración de responsabilidades penales y contables, encontrándose abiertos diversos procedimientos en la Audiencia Provincial de Málaga, la Audiencia Nacional, en la Sección de Enjuiciamiento de este Tribunal y en otras sedes judiciales.

La circunstancia excepcional de disolución de los órganos de gobierno municipal, determinó que la gestión ordinaria de los asuntos municipales se encomendase a una Comisión Gestora, por el tiempo restante hasta las siguientes elecciones locales. Esta Comisión tomó posesión el 21 de abril de 2006 y permaneció hasta la fecha de la toma de posesión de los concejales de la Corporación surgida en las elecciones de 27 de mayo de  2007, esto es hasta el 16 de junio.

El Tribunal de Cuentas ha fiscalizado recurrentemente la actividad económico-financiera del Ayuntamiento de Marbella y de sus sociedades mercantiles participadas, desde el ejercicio 1990, cuyos resultados se han expuesto en tres informes diferentes, el primero, referido al período 1990-1999, el segundo a los ejercicios 2000 y 2001 y el tercero al periodo 1 de enero de 2002 a 21 de abril de 2006, fecha de la disolución de la Corporación municipal surgida en la elecciones de mayo de 2003.

A la vista de los resultados de estos Informes, en particular del último, la Comisión Mixta Congreso-Senado para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas de 8 de octubre de 2008 encomendó al Tribunal de Cuentas la «fiscalización de la actividad económico-financiera y de gestión del Ayuntamiento de Marbella del período de funcionamiento de la Comisión Gestora, 21 de abril de 2006 a 27 de mayo de 2007, en especial de las medidas adoptadas por esta Comisión para implementar las recomendaciones pendientes del informe del Tribunal de Cuentas» en la que se prestase especial atención a:

— La práctica denunciada en los informes de fiscalización precedentes consistente en calcular deficientemente los remanentes de Tesorería.

— El plan de saneamiento para afrontar la deuda municipal.

— Los mecanismos de control sobre la gestión de bienes inmuebles, en particular los derivados de la gestión urbanística que repercuten en el patrimonio municipal del suelo, y la revisión de los convenios urbanísticos, concesiones administrativas, licencias otorgadas y enajenaciones de bienes municipales realizados durante la etapa anterior.

1.2 OBJETIVOS y ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN

De conformidad con lo solicitado por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, el Pleno del Tribunal de Cuentas de 26 de noviembre de 2009 aprobó las Directrices Técnicas para esta fiscalización, cuyos objetivos son:

— Analizar si la gestión económico-financiera de la Comisión Gestora se ha realizado de conformidad con la normativa de aplicación y se adecua a los principios de economía, eficiencia y eficacia, en especial en las sociedades mercantiles participadas.

— Verificar los procedimientos internos a fin de analizar los cambios en relación con los existentes en periodos anteriores y si se han ajustado para garantizar una correcta actuación de la actividad económico-financiera.

— Realizar un seguimiento de las recomendaciones del Tribunal de Cuentas en los informes anteriores para verificar el alcance de las medidas adoptadas a fin de solventar las deficiencias e irregularidades observadas durante el periodo de gestión de las anteriores Corporaciones.

1.3 ALEGACIONES

En cumplimiento del artículo 44.1 de la Ley 7 de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, el presente Anteproyecto se remite a la actual Alcaldesa-Presidenta del Ayuntamiento que viene ocupando este cargo desde junio de 2007 y a quien fuera Presidente de la Comisión Gestora para que aleguen y presenten los documentos y justificantes que estimen pertinentes.

Fuera del plazo concedido, el Ayuntamiento de Marbella ha remitido una documentación que, aún no constituyendo alegaciones en el sentido previsto en el citado artículo 44 de la LFTCU, han sido tomadas en consideración.

1.4 ORGANIZACIÓN

El Municipio de Marbella está situado en la provincia de Málaga; ocupa una superficie de 116 km² (el 1,59% de la provincia) siendo su población a 1 de enero de 2006 de 125.519 habitantes, y a 1 de enero de 2007 de 126.422 habitantes⁽²⁾.

⁽²⁾ Fuente: Series anuales de población del Instituto Nacional de Estadística (INE).

La principal actividad económica del municipio es el turismo.

Como se ha señalado anteriormente, mediante el Real Decreto 421/2006, de 7 de abril, se dispuso la disolución del Ayuntamiento de Marbella, por lo que conforme a lo dispuesto en el artículo 183.1 de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General (LOREG) se nombró una Comisión Gestora como órgano provisional de gobierno del municipio hasta la expiración del mandato de la Corporación disuelta, ya que no procedía convocar elecciones parciales para la constitución de una nueva Corporación por resultar el periodo de mandato inferior a un año⁽³⁾. La Comisión Gestora estuvo formada por dieciséis vocales que fueron elegidos a propuesta de los partidos políticos, en función de su representación en la Diputación Provincial de Málaga (seis propuestos por el PSOE, seis por el PP, dos por IU y otros dos por el PA) a la que se encomendó la administración ordinaria del municipio.

⁽³⁾ El artículo 183 de la LOREG establece, como procedimiento ordinario para los casos de disolución de corporaciones locales, la convocatoria de elecciones parciales para la constitución de una nueva corporación dentro del plazo de tres meses, salvo que el mandato (hasta las siguientes elecciones locales generales) resultase ser inferior a un año, en cuyo caso habilita la posibilidad de que por el tiempo restante se nombre una comisión gestora.

Esta «administración ordinaria», conforme señala el artículo 183 de la LOREG, se circunscribió a la adopción de acuerdos e iniciativas necesarios para el impulso, tramitación y resolución de los asuntos que se relacionasen con el desenvolvimiento normal de la gestión municipal, por lo que su actuación no contemplaba la planificación a largo plazo de las necesidades municipales. De hecho, su actividad se centró en dos aspectos:

a) La gestión del día a día de la vida municipal hasta la celebración de las elecciones locales de mayo de 2007.

b) La evaluación de la situación heredada y la búsqueda de soluciones para ajustar la gestión municipal a la normalidad administrativa.

La regulación, naturaleza y estructura de esta Comisión Gestora obligó, en ausencia de referentes normativos y administrativos, a establecer en un breve lapso de tiempo, un diseño estructural y competencial adaptado a las circunstancias excepcionales que originaron su creación y por el período de mandato asignado a su gestión, de apenas catorce meses, el cual se reflejó en el Reglamento de Organización y Funcionamiento que fue aprobado por el Pleno de la Comisión Gestora de 24 de abril de 2006.

1.4.1 Órganos de la Comisión Gestora.

En el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Gestora (ROFCG) se establecieron como órganos necesarios el Pleno, el Presidente, los Vicepresidentes y la Comisión Permanente, y como complementarios, las Comisiones y los Vocales Delegados.

Pleno de la Comisión Gestora:

Este órgano está formado por todos los Vocales, asignándose a catorce de ellos una de las áreas del gobierno municipal, no recibiendo delegación alguna el Presidente ni el Vicepresidente responsable del núcleo de población de San Pedro de Alcántara.

El artículo 4 del ROFCG estableció, entre otras propias de los Plenos municipales, las siguientes atribuciones para el Pleno de la Comisión Gestora:

— Aprobación y modificación de ordenanzas y reglamentos municipales.

— Determinación de los recursos propios de carácter tributario y concertación de operaciones de crédito.

— Elaboración, aprobación, modificación y liquidación de presupuestos y Cuenta General.

— Adopción de acuerdos relacionados con la prestación de los servicios públicos y la realización de actividades económicas.

— Contrataciones y concesiones; adquisición y enajenación de bienes y derechos.

— Gestión de personal funcionario, eventual y laboral.

— Revisión de oficio de los actos administrativos; ejercicio de acciones judiciales y administrativas y declaración de lesividad.

Presidente:

Fue elegido por mayoría de los miembros, correspondiéndole el ejercicio de atribuciones ordinariamente propias del Alcalde, delegables en los términos previstos por la legislación vigente, y en materia económico-financiera, las siguientes:

— Autorizar y disponer el gasto en las materias de su competencia; ordenar y realizar pagos.

— Suscribir, en nombre de la Comisión Gestora, escrituras, pólizas, contratos, convenios y demás documentos contractuales.

Vicepresidentes:

En número de cuatro, sustituirían, por el orden de su nombramiento, al Presidente en los casos de vacante, ausencia o enfermedad, y a cada uno le correspondió la responsabilidad en los asuntos relacionados con los núcleos de población de San Pedro de Alcántara, Nueva Andalucía, Puerto Banús y Distrito Centro.

Comisión Permanente:

Integrada por el Presidente, los cuatro Vicepresidentes y un Vocal designado por el Pleno. A esta Comisión le correspondió una doble función:

— Como órgano decisorio, en las atribuciones asignadas por el ROFCG -a modo de Junta de Gobierno de Local con menores competencias-, y en las delegadas por el Pleno o por el Presidente.

— Como órgano consultivo, emitiendo dictamen sobre los asuntos que debían ser conocidos por el Pleno y colaborando en la formación del orden del día de las reuniones del Pleno.

Vocales:

El Reglamento señalaba, con carácter general, que a los miembros de la Comisión Gestora les sería aplicable el estatuto establecido por la normativa de régimen local para los Concejales y Alcalde, concediéndoles, entre otros, los siguientes derechos:

— Asistir, con voz y voto, a las sesiones de los órganos colegiados de que formen parte.

— Obtener directamente de los servicios y dependencias municipales la información necesaria para el desempeño de sus tareas.

— Percibir las remuneraciones que el Pleno de la Comisión Gestora establezca en función del régimen de dedicación exclusiva o parcial, conforme a lo establecido en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas y a ser indemnizados por los gastos ocasionados en el ejercicio de su cargo, debidamente justificados.

Cada Vocal, excepto el Presidente y los Vicepresidentes, tuvieron delegadas las competencias de alguna de las áreas de gestión municipal.

1.4.2 Entidades dependientes

En la etapa de la Comisión Gestora no se produjeron cambios en la estructura municipal, habiendo dependido del Ayuntamiento tres organismos autónomos administrativos (el Organismo Autónomo Local de Arte y Cultura, el Organismo Autónomo Local Marbella Solidaria⁽⁴⁾ y el Centro Municipal para la Formación y el Empleo) y una serie de sociedades mercantiles de las cuales únicamente tuvieron actividad real las siguientes:

⁽⁴⁾ Inicialmente se constituyó con la denominación de «Fundación Marbella Solidaria», pero siendo organismo autónomo administrativo y su objeto la gestión del servicio público de prevención y reinserción de toxicómanos, competencia recogida en el artículo 25 de la LBRL, el Pleno de la Comisión Gestora de mayo de 2007 modificó los Estatutos y se sustituyó su anterior denominación por la actual a efectos de evitar confundirlo como una entidad sujeta al régimen propio de las fundaciones.

— Actividades Deportivas 2000 SL.

— Control de Limpieza, Abastecimientos y Suministros 2000 SL.

— Control de Servicios Locales SL.

— Difusión y Comunicación 2000 SL.

— Explotaciones Hoteleras del Club Marítimo de Marbella SL.

— Gerencia de Compras y Contratación Marbella SL.

— Gerencia de Obras y Servicios Marbella SL.

— Transportes Locales 2000 SL.

— Turismo Ayuntamiento de Marbella 2000 SL.

El Ayuntamiento mantenía en abril de 2006 diversas sociedades sin actividad. Un grupo de éstas estaban pendientes de liquidación a pesar de que estaban disueltas desde 2003; y en otras no se habían iniciado actuaciones para su disolución y liquidación⁽⁵⁾.

⁽⁵⁾ La Corporación elegida tras las elecciones municipales de mayo de 2007 reordenó la estructura de sociedades dependientes con criterios de racionalidad administrativa y económica e inició el proceso de liquidación de varias sociedades (Actividades Deportivas 2000 SL; Control de Servicios Locales SL, Eventos 2000 SL; Gerencia de Obras y Servicios Marbella SL y Turismo Ayuntamiento de Marbella 2000, SL).

Gerencia de Compras y Contratación Marbella SL (GCCM) había sido la sociedad principal a través de la cual la disuelta Corporación mantuvo relaciones con contratistas y proveedores; la Comisión Gestora, inmediatamente a su llegada, evitó realizar cualquier tipo de contratación a través de ella, centralizando las adquisiciones de suministros y servicios a través del propio Ayuntamiento. Posteriormente, la nueva Corporación surgida en las elecciones de mayo de 2007 acordó el inicio de actuaciones para su disolución; sin embargo por sentencia judicial se embargó el presupuesto de pagos y la Sociedad solicitó un concurso de acreedores, que se encuentra en la fase común.

1.4.3 Gestión de servicios

El municipio presta todos los servicios enumerados en el artículo 26 de la LBRL; no obstante, al haberse considerado que la disolución de la Corporación en parte se debió a un caso de grave incumplimiento de competencias urbanísticas, el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía de 20 de junio de 2006 retiró a los órganos gestores municipales el ejercicio de la potestad de planeamiento y la atribuyó a la Consejería de Obras Públicas y Transportes, en aplicación del artículo 31.4 de la Ley 7/2002, de Ordenación Urbanística de Andalucía. El Ayuntamiento siguió ejerciendo las funciones de mero trámite, como la concesión de licencias.

La Comisión Gestora decidió que el servicio de recogida de vehículos de la vía pública dejase de prestarse directamente por el Ayuntamiento y pasase a gestionarse en régimen indirecto de concesión administrativa. Las causas determinantes de esta decisión fueron la precariedad de medios con que se realizaban los servicios, unido a la inseguridad jurídica con la que se venía actuando por los anteriores responsables que motivó que la Entidad se viese inmersa en múltiples procesos judiciales.

No se modificó ninguna otra forma de prestación de los servicios, por lo que el saneamiento integral de la costa y el tratamiento de residuos se siguieron prestando a través de la Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol Occidental, a la que pertenece el Ayuntamiento; y los de cementerio, abastecimiento de agua y parcialmente el de transporte colectivo urbano de viajeros, mediante concesión a empresas privadas. En gestión directa a través de Sociedad municipales se prestaron los servicios de recogida de residuos, limpieza viaria y, parcialmente, de transporte colectivo urbano de viajeros.

1.5 MARCO LEGAL

La normativa reguladora de la actividad económico-financiera, presupuestaria y contable del Ayuntamiento vigente en el periodo fiscalizado se contiene fundamentalmente en las siguientes disposiciones:

— Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (LOREG).

— Real Decreto 421/2006, de 7 de abril, por el que se dispone la disolución del Ayuntamiento de Marbella.

— Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL).

— Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL) aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril.

— Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF), aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre.

— Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAPyPAC).

— Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (RBEL), aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio.

— Ley 7/1999, de 29 de septiembre, de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía (LBELA)

— Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales (TRLHL), aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.

— Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla, en materia de presupuestos, el Capítulo primero del Título sexto de la Ley 39/1988, reguladora de las Haciendas Locales.

— Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria (LGEP) y Ley 15/2006, de 26 de mayo, de reforma de la Ley 18/2001.

— Reglamento de desarrollo de la Ley 28/2007 General de Estabilidad Presupuestaria en su aplicación a las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre.

— Instrucción del Modelo Normal de Contabilidad Local, aprobada por Orden EHA/4041/2004 (ICAL-n).

— Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 20 de septiembre de 1989, sobre estructura de los presupuestos de las Entidades Locales.

— Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (TRLCAP), aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio.

— Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RGLCAP), aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre.

— Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

— Reglamento de la Ley General de Subvenciones, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio.

— Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

— Reglamento General de Recaudación, aprobado por Real Decreto 939/2005, de 29 de julio.

— Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos.

— Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas urgentes para la Reforma de la Función Pública y, desde el 14 de mayo de 2007, Ley 7/2007, de 13 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP).

— Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.

2. SITUACIÓN FINANCIERA

2.1 MEDIDAS DE SANEAMIENTO ECONÓMICO

La gestión económica de la Comisión Gestora, desde su toma de posesión, se orientó en un doble sentido. Por una parte, en atender la administración ordinaria de los asuntos municipales, hasta que expirase el mandato de la Corporación disuelta, lo que motivó tener que atender con un marcado carácter de inmediatez determinados compromisos esenciales e ineludibles (nóminas, suministros generales, transferencias a sociedades para atender sus propios gastos de mantenimiento, etc.) actuación que se realizó, dadas las circunstancias, sin ninguna planificación preconcebida, y que estuvo caracterizada por la insuficiencia de los ingresos. La otra actuación que marcó el mandato de la Comisión Gestora fue definir un conjunto de medidas a aplicar con la finalidad de recuperar la normalidad en la administración del municipio.

La Comisión acometió el estudio de la situación existente en el Ayuntamiento como antecedente para diseñar un conjunto de medidas a aplicar con la finalidad de restablecer la legalidad y recuperar la normalidad en la administración del municipio y el equilibrio económico-financiero y patrimonial. Este análisis se extendió prácticamente durante toda la etapa de gestión de la misma y dio como resultado en febrero de 2007 (diez meses después de su creación) un avance de Informe sobre medidas de saneamiento que, tras su correspondiente debate, fue aprobado por el Pleno de la Comisión Gestora el 6 de junio de 2007, es decir, próximo a finalizar su mandato, celebradas las elecciones de mayo y unas semanas antes de la toma de posesión de los nuevos miembros de la Corporación.

Este Informe de saneamiento contenía elementos propios de un plan, tales como la concreción de propuestas de actuación en diferentes áreas de la gestión (ingresos tributarios, recursos patrimoniales, recaudación, contención de gasto corriente y ajuste de los gastos personal, contratación, necesidad de aplazamiento de deudas, determinación de obligaciones efectivas pendientes de pago, etc.) y, símultáneamente constituía una memoria para la futura Corporación, pues detallaba las actuaciones de saneamiento y racionalización de la gestión económica que se habían puesto en marcha anticipadamente a la redacción del informe, pero no se habían podido concluir en los catorce meses de duración de su mandato y que debían continuarse por la siguiente Corporación. En el planteamiento de las medidas, la Comisión Gestora tuvo en consideración las conclusiones y las recomendaciones expuestas en los Informes de fiscalización de este Tribunal de Cuentas.

Los hitos fundamentales de este Plan se analizan en cada uno de los apartados correspondientes del presente Informe y su examen ha motivado que en algunos aspectos, la fiscalización se haya extendido hasta el momento actual con la finalidad de analizar la validez de dicho Plan.

2.2 PRESUPUESTOS

La Comisión Gestora tuvo que continuar aplicando el presupuesto en vigor, que era el prorrogado del 2005, y que no respondía a las necesidades reales de gasto del Ayuntamiento ni contenía previsiones de ingresos debidamente ajustadas, por lo que aunque nominal y aritméticamente aparecían equilibrados, en realidad no se verificaba el necesario equilibrio presupuestario exigido en el artículo 165.4 del TRLHL⁽⁶⁾. En estas circunstancias, la Comisión Gestora aprobó las modificaciones necesarias para adaptarse a las necesidades que tuvo que atender con carácter inmediato, y simultáneamente inició los estudios pertinentes para la redacción de un presupuesto específico para el ejercicio 2007, el cual se aprobó por su Pleno el 29 de enero de 2007. Las previsiones iniciales de estos presupuestos fueron las siguientes:

⁽⁶⁾ En el Informe de fiscalización del periodo 1 de enero de 2002 a 21 de abril de 2006, al respecto se señalaba que los presupuestos se caracterizaron «por no contener todos los gastos obligatorios que se devengarían en el ejercicio [...]; en general no se presupuestaron gastos que el equipo de gobierno municipal no venía atendiendo ordinariamente aunque se realizaban y devengaban. Por la parte de los ingresos, las cuantías presupuestadas por impuestos [...] y enajenaciones de inversiones reales, especialmente en 2005, se cuantificaron en unos importes significativamente superiores a los que en el mejor de los escenarios posibles pudieran considerarse razonables». El expediente presupuestario contenía, además, diversas deficiencias y carencias documentales.

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Como es apreciable en el cuadro anterior, la Comisión Gestora redujo el presupuesto de gastos en términos globales en un 4% respecto al vigente, como consecuencia de una serie de actuaciones de saneamiento que determinaron el aplazamiento de diversas deudas sin tener que atenderlas en 2007; no obstante, procuró consignar de una manera veraz los gastos de personal que se incrementaron en un 14%, así como las transferencias para gastos ordinarios a las sociedades municipales, eliminando las de capital, toda vez que sólo fue competente para la gestión ordinaria municipal. Tal reducción era necesaria porque las previsiones de los impuestos indirectos (ICIO) y las tasas no respondían a la realidad y tuvieron que consignarse por unas cuantías un 76% y un 46% inferiores y ello a pesar de que se adoptaron algunas medidas para mejorar la recaudación como se expone en el apartado 3.2.1.

La disuelta Corporación había gestionado la actividad municipal sin ajustarse a las limitaciones presupuestarias, lo que determinó la existencia de obligaciones no reconocidas e incluso de pagos no registrados en el presupuesto. El Interventor cuantificó en 23 millones de € los gastos realizados pendientes de aplicar al presupuesto a fin de 2006⁽⁷⁾.

⁽⁷⁾ Estas operaciones se regularizaron mediante expediente 41/2007, formulado por el equipo de Gobierno surgido tras las elecciones de mayo 2007.

La Comisión Gestora ajustó su actuación a las normas presupuestarias a pesar de las dificultades derivadas de un presupuesto desnivelado y las modificaciones al presupuesto de 2006 estuvieron íntimamente relacionadas con la falta de aprobación de un presupuesto específico para el ejercicio, al haber sido necesario incrementar paulatinamente mediante siete expedientes de transferencias los créditos prorrogados de las diferentes partidas propias de mantenimiento de los servicios (por 3,7 millones de € para bienes corrientes y servicios del propio Ayuntamiento y por 10,3 millones de € para transferencias corrientes a la sociedad GCCM) financiadas prácticamente en su totalidad por bajas en transferencias de capital.

En 2007, la obtención de transferencias de la Junta de Andalucía no previstas inicialmente para la ejecución de diferentes programas determinó que se tramitasen sendos expedientes de generación de créditos por ingresos por una cuantía de 6,9 millones de €.

Asimismo en 2007, se aprobó un crédito extraordinario por 6,6 millones de € para la cancelación de un préstamo bancario vencido, exigible y con resolución judicial firme, que se financió con un anticipo extraordinario concedido por la Junta de Andalucía⁽⁸⁾ y se contabilizaron modificaciones de crédito financiadas con remanente de tesorería por 0,2 millones de € sin que se hubieran tramitado los correspondientes expedientes⁽⁹⁾.

⁽⁸⁾ La Junta de Andalucía concedió un anticipo reintegrable extraordinario al Ayuntamiento de Marbella mediante Ley 5/2006, el cual se analiza en el apartado 2.5 de este Informe.

⁽⁹⁾ Párrafo modificado como consecuencia de la documentación recibida del Ayuntamiento finalizado el plazo concedido para alegaciones.

Asimismo, la Comisión Permanente aprobó en 2006 dos expedientes de reconocimiento extrajudicial de crédito por un total de 0,4 millones de € y en 2007 otro por 1,1 millones de €⁽¹⁰⁾.

⁽¹⁰⁾ Aprobados el 28 de julio de 2006, por 100.000 €; el 20 de diciembre de 2006, por 328.124,22 €; y el 7 de marzo de 2007, por 1.084.866,26 €. El primero de ellos no fue comunicado por el Interventor a este Tribunal. El Pleno del Ayuntamiento, posteriormente, también aprobó otros expedientes de reconocimiento extrajudicial de crédito para atender obligaciones generadas por disuelta Corporación por un total de 1,3 millones de €.

2.3 CUENTA DE LA ACTIVIDAD DURANTE EL PERIODO DE LA COMISIÓN GESTORA

La excepcional situación del Ayuntamiento de Marbella, determinó que la Comisión Gestora iniciase su actividad el 21 de abril de 2006, y observó desde un primer instante que los presupuestos vigentes presentaban irregularidades y distorsiones que lo inhabilitaban como instrumento de gestión, ya que no recogía adecuadamente los ingresos reales y, especialmente, todos los gastos necesarios. Su actividad, por la excepcionalidad del periodo de su mandato y de la situación municipal, no puede analizarse en términos estrictamente presupuestarios, sino que ha de observarse preferentemente en términos financieros. El resumen de los fondos utilizados por la gestión de la Comisión Gestora es el siguiente⁽¹¹⁾:

⁽¹¹⁾ Cuenta elaborada por el Tribunal de Cuentas, basada en los datos contables facilitados por el Ayuntamiento a las fechas de constitución y extinción de la Comisión Gestora. El detalle de los cobros y pagos de naturaleza presupuestaria se acompañan en el anexo 1 y los movimientos netos de operaciones no presupuestarias en el anexo 2.

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La Comisión Gestora tomó posesión con un déficit presupuestario nominal de 69,4 millones de € de conformidad con saldos de los registros contables a 21 de abril de 2006. Dicha situación pudo mantenerse como consecuencia de las deudas por operaciones no presupuestarias que, a dicha fecha, presentaban un saldo conjunto de 73 millones de €.

2.4 CUENTAS GENERALES

La disuelta Corporación no presentaba las cuentas generales al Pleno para proceder a su aprobación y posterior rendición, habiendo tenido el Tribunal de Cuentas que requerirlas reiteradamente. La última cuenta general aprobada por la disuelta Corporación era la del ejercicio 2001. Las cuentas de los ejercicios 2002 a 2004 se aprobaron por el Pleno de la Comisión Gestora de 29 de septiembre de 2006 y las de 2005 el 29 de diciembre de 2006 y los resultados de su fiscalización fueron expuestos en el anterior Informe.

Las cuentas generales de 2006 y 2007 (en las que se recogen la actividad de la Comisión Gestora) fueron aprobadas por el Pleno de la siguiente Corporación surgida tras las elecciones locales el 25 de enero de 2008 y el 17 de octubre de 2008, respectivamente, y rendidas posteriormente.

De conformidad con el artículo 209 del TRLHL, las cuentas generales deberían estar integradas por la de la propia entidad, la de los organismos autónomos y las de las sociedades mercantiles de capital íntegramente propiedad de la entidad local; sin embargo, la de 2006, única aprobada por la Comisión Gestora, no incluyó las cuentas anuales de la sociedad Explotaciones Hoteleras del Club Marítimo de Marbella SL que se encontraba intervenida judicialmente al no haber podido la Comisión Gestora levantar la intervención por dificultades financieras ni conocer su verdadera situación financiera⁽¹²⁾.

⁽¹²⁾ En el Informe de fiscalización correspondiente al periodo 2002 a abril de 2006 se exponen los hechos que determinaron la intervención judicial de la sociedad.

La Cuenta General de 2006 incluyó las correspondientes a la del propio Ayuntamiento, las de sus organismos autónomos, las de las sociedades activas y las de las sociedades sin actividad, éstas sin memoria, y abarcó las operaciones del año completo, por lo que recoge tanto la actividad de 2006 realizada por la disuelta Corporación como por la Comisión Gestora. De igual modo, la cuenta general de 2007 recoge las actuaciones de la Comisión Gestora y las de la nueva Corporación surgida tras las elecciones de mayo de ese año⁽¹³⁾.

⁽¹³⁾ Las liquidaciones presupuestarias de los ejercicios 2006 y 2007 se acompañan en los anexos 3 y 4.

El acuerdo de aprobación de la cuenta de 2006 expresamente señala que las diferentes cuentas anuales integradas en la general se han limitado a reflejar el estado de las contabilidades, sin que en ningún caso deba considerarse que con su aprobación se asume algún tipo de responsabilidad sobre su exactitud o sobre los hechos reflejados en ellas, ni que se acepta o se convalida la gestión de la disuelta Corporación.

Las memorias de las cuentas anuales del Ayuntamiento no incluyen toda la información exigible, siendo de especial importancia la ausencia de datos en relación con la gestión del Patrimonio Público del Suelo, los gastos con financiación afectada, las subvenciones recibidas pendientes de justificación y acontecimientos posteriores al cierre.

No se ha formulado ninguna memoria de los costes y rendimientos de los servicios públicos ni la demostrativa del grado en que se han cumplido los objetivos programados conforme exige el artículo 211 del TRLHL para los municipios de más de 50.000 habitantes.

2.5 REMANENTE DE TESORERÍA

En informes anteriores se ha puesto de manifiesto diversas deficiencias en la cuantificación del remanente de tesorería, habiéndose advertido por este Tribunal que en ninguno de los ejercicios analizados desde 1995 el remanente de tesorería real fue positivo sino que, muy al contrario, éste era negativo y en constante incremento.

En los Informes de fiscalización anteriores se recomendó expresamente que la Corporación exigiese la llevanza de la contabilidad conforme a los principios aplicables y la Resolución de la Comisión Mixta que solicitó la presente fiscalización expresamente instó a que se prestase especial atención a la práctica denunciada consistente en calcular deficientemente los remanentes de tesorería.

Al respecto debe indicarse que el estado de remanente de tesorería a partir de 2006, en su nueva definición recogida en la ICAL-n de 2004, se configura como una magnitud de carácter fundamentalmente presupuestario frente a la configuración anterior en la Instrucción de 1990, que se establecía como magnitud de carácter esencialmente financiero. De conformidad con el artículo 191 del TRLHL el saldo de esta magnitud contable se calcula sumando los fondos líquidos y los derechos pendientes de cobro a 31 de diciembre y restando las obligaciones reconocidas y liquidadas no satisfechas el último día del ejercicio, debiendo minorarse con los derechos pendientes de cobro que se consideren de difícil o imposible recaudación y, asimismo, ajustarse con los ingresos realizados afectados a gastos pendientes de ejecución⁽¹⁴⁾.

⁽¹⁴⁾ El artículo 101 del RD 500/1990 establece que las obligaciones pendientes de pago que deben computarse en el cálculo del remanente de tesorería comprenden los saldos de las cuentas de acreedores no presupuestarios. A diferencia de la ICAL de 1990, la ICAL-n de 2004 no incluye expresamente entre estas obligaciones las registradas en la cuenta 413 de Acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto, por gastos realizados o bienes y servicios recibidos, de especial significación en este Ayuntamiento.

Desde este punto de vista, el saldo positivo del remanente de tesorería constituye un recurso para la Entidad, dado que representa el exceso de activos líquidos y realizables sobre los pasivos exigibles a corto plazo, representativo del margen de financiación disponible para acometer en el ejercicio siguiente nuevos o mayores gastos que los presupuestados inicialmente. Por el contrario, si el signo es negativo, la aplicación del principio de equilibrio financiero impone la necesidad de obtener financiación adicional para compensar el exceso de las obligaciones pendientes de pago sobre los derechos y disponibilidades para afrontarlas. En este supuesto, la Entidad está obligada a adoptar alguna de las medidas de saneamiento que están reguladas en el TRLHL.

El único remanente de tesorería que pudo haber aprobado la Comisión Gestora correspondía al del cierre del ejercicio de 2006, cuya liquidación presupuestaria debería haber estado aprobada antes del primero de marzo de 2007, según determina el artículo 191.3 del TRLHL. No obstante, esta liquidación se formuló con retraso y se aprobó el 30 de octubre de 2007 por Decreto de Alcaldía, ya en periodo de la actual Corporación municipal.

El remanente de tesorería a 31 de diciembre de 2006⁽¹⁵⁾, aprobado nominalmente con saldo positivo, fue el siguiente:

⁽¹⁵⁾ La liquidación de los presupuestos de 2007 y su correspondiente estado de remanente de tesorería quedaba fuera del periodo de mandato de la Comisión Gestora.

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La Comisión Gestora, de acuerdo con los antecedentes que disponía –entre ellos los anteriores Informes de fiscalización de este Tribunal-, era consciente de que los estados financieros elaborados por el Servicio de Contabilidad no representaban la imagen fiel de la situación municipal, que era mucho más deficitaria y exigía emprender numerosas actuaciones de saneamiento.

Este remanente de tesorería, al igual que en ejercicios precedentes, no representa la verdadera situación financiera de la Entidad, debido a las siguientes anomalías en su formulación, las cuales ya se habían expuesto en anteriores Informes de fiscalización de este Tribunal:

a) La rúbrica de obligaciones pendientes de pago por operaciones no presupuestarias presenta una diferencia de 0,8 millones de € respecto a la suma de los saldos de las cuentas del balance de situación que deben incluirse en la misma, sin que los servicios de contabilidad hayan aclarado la procedencia de la discrepancia.

b) Existe una indebida clasificación de anticipos de caja fija por 0,1 millones de € en la rúbrica de derechos pendientes de cobro de operaciones no presupuestarias que debieron figurar en la rúbrica de pagos realizados pendientes de aplicación definitiva, conforme con la ICAL-n.

c) El estado de remanente de tesorería excluye indebidamente 0,9 millones de € por los pagos pendientes de aplicación definitiva cuyas obligaciones estaban debidamente reconocidas en el presupuesto.

d) Figuran, al igual que en ejercicios anteriores, derechos presupuestarios de ejercicios cerrados indebidamente reconocidos por 3,1 millones de € por la tasa de abastecimiento de agua potable, saldo que se regularizó en 2007.

e) Continuaban sin anularse presuntos derechos pendientes de cobro a la sociedad concesionaria del servicio de cementerios por 0,2 millones de € por deudas que ya se encontraban liquidadas desde marzo de 2001.

f) En 2006, al igual que en ejercicios anteriores, no se tenía reconocida una deuda a favor de la Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol Occidental por 2,2 millones de € (0,8 millones de € aportaciones al sostenimiento de la entidad y 1,4 millones de € por la cuota del Ayuntamiento de Marbella en el gasto de la concesión del servicio de tratamiento integral de residuos sólidos urbanos). El reconocimiento contable de esta deuda se produjo en 2007, con ocasión de la liquidación presupuestaria de dicho ejercicio.

g) La rúbrica de Obligaciones pendientes de pago de presupuestos cerrados no incluye las siguientes deudas:

— Deuda vencida y exigible a favor de un acreedor (Inusa-Segema), a pesar que el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía había condenado en 1995 al Ayuntamiento y la Comisión de Gobierno de 3 de febrero de 1998 ratificado un acuerdo de ejecución de sentencia. El remanente de tesorería a 31 de diciembre de 2006, al igual que el de ninguno de los ejercicios cerrados por la Corporación disuelta, tampoco incluía la deuda vencida y exigible de 5,6 millones de €⁽¹⁶⁾.

⁽¹⁶⁾ El reconocimiento contable de esta deuda se produjo en 2007, con ocasión de la liquidación presupuestaria de dicho ejercicio.

— Deudas vencidas y exigibles al menos por 29,3 millones de € con el concesionario de suministro de agua potable (Aquagest), causadas por tres motivos distintos:

• 9,3 millones de € por los vencimientos de 2002 a 2005 no atendidos de una deuda anterior renegociada⁽¹⁷⁾.

⁽¹⁷⁾ El Pleno del Ayuntamiento reconoció en 1997 adeudar a la concesionaria 9,7 de millones de €, a satisfacer durante 45 años con un interés anual del 6,30%, lo que determinó unas cuotas anuales de 626.867 €.

• 4,6 millones de € por los intereses vencidos del principal anterior no atendidos hasta el 31 de diciembre de 2005.

• 15,4 millones de € por déficits de gestión generados hasta 2005 por haber mantenido una tarifa de la tasa que no cubría la totalidad de los costes⁽¹⁸⁾.

⁽¹⁸⁾ No se ha dispuesto de información que permita cuantificar o estimar el déficit de gestión que correspondería al ejercicio 2006.

La Comisión Gestora inició estudios para regularizar la deuda, pero fue en 2009 con la actual Corporación cuando se alcanzó un acuerdo entre el Ayuntamiento de Marbella, la empresa concesionaria, la Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol Occidental y su empresa de abastecimiento de agua (Acosol), en cuyo convenio se cuantificó la deuda en 37,8 millones de €, a la vez que se estableció un canon por utilización de infraestructuras municipales por los suministradores, que es el que en mayor medida va a permitir la compensación de la deuda en un plazo de 21 años.

h) El aplazamiento el 21 de julio de 2006 de la deuda acumulada del Ayuntamiento con la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) fue debidamente reconocida en la contabilidad y permitió reclasificar a largo plazo lo que hasta ese momento eran 90,8 millones de € de deudas vencidas y exigibles a corto plazo y, en consecuencia, dejó de tener efectos sobre el remanente de tesorería⁽¹⁹⁾. Sin embargo, el aplazamiento de 2 de agosto de 2006 de la deuda con la AEAT de 31,3 millones de € no ha sido ajustado ni reclasificado a largo plazo.

⁽¹⁹⁾ La deuda consolidada aplazada del Ayuntamiento y demás entidades dependientes ascendía a 163,1 millones de €.

i) La Comisión Gestora entendió que no todas las obligaciones reflejadas en la contabilidad eran representativas de deudas verdaderamente exigibles, al remontarse algunas partidas al ejercicio 1980. El volumen de los saldos acumulados de ejercicios cerrados a 31 de diciembre de 2006 ascendía a 78,9 millones de € y exigían una depuración, no iniciada por el Interventor a quien por Ley le corresponde la llevanza de la contabilidad de manera ordenada. La Comisión Gestora, acordó un proceso de revisión para depurar estos saldos a partir de dos criterios:

— Se iniciaría un expediente de prescripción de obligaciones, en virtud del artículo 25 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, ya que el derecho a exigir el pago de las obligaciones reconocidas o liquidadas, si no fuese reclamado, prescribe a los cuatro años.

— Se realizarían las comprobaciones documentales y técnicas para verificar la realidad de las prestaciones facturadas.

Este acuerdo de la Comisión Gestora debería haberse tenido en cuenta y haberse reclasificado los saldos de obligaciones pendientes anteriores a 2002 por 51,8 millones de € por su condición de no exigible hasta su efectiva depuración, ya que estos saldos no podrían ser pagados por responder a errores, duplicidades u obligaciones prescritas. Sin embargo, tras la formación de un expediente, la Comisión Permanente de 28 de marzo de 2007 anuló únicamente obligaciones por 0,3 millones de €⁽²⁰⁾.

⁽²⁰⁾ Posteriormente, aunque se depuraron diversos errores en los saldos de estas cuentas, la nueva Corporación aprobó otros expedientes de baja por prescripción por 3 millones de €.

j) Las BEP de 2005, aplicables en 2006, y las de 2007 determinaban indebidamente que para el cálculo del remanente de tesorería «se considerarán ingresos de difícil recaudación los de antigüedad superior a 5 años, salvo que las especiales características del derecho, o del deudor, justifiquen otra consideración», sin ajustarse a lo señalado en el artículo 103.2 del RD 500/1990 y sin determinar que tipo de situaciones podían ser consideradas especiales, lo que quedó a la discreción de la Intervención⁽²¹⁾.

⁽²¹⁾ El artículo 103.3 del RD 500/1990 señala que «para determinar los derechos de difícil o imposible recaudación se deberán tener en cuenta la antigüedad de las deudas, el importe de las mismas, la naturaleza de los recursos de que se trate, los porcentajes de recaudación tanto en periodo voluntario como en vía ejecutiva y demás criterios que de forma ponderada se establezcan por la Entidad Local».

El criterio determinado en las BEP, que por sí ya no era suficientemente prudente, no fue aplicado por la Intervención municipal, sino que ésta realizó una estimación por 64,1 millones de € de conformidad al siguiente criterio:

— La totalidad de los recibos datados en la cuenta de recaudación de 2006 presentada por el Patronato Provincial de Recaudación por importe de 22,9 millones de €, con independencia de su antigüedad, ya que resultaron fallidos e incobrables en su totalidad.

— Una estimación arbitraria por antigüedad por 41,2 millones de €, ya que, además de tomar los saldos de derechos de presupuestos cerrados a 31 de diciembre de 2005 en lugar de los correspondientes al cierre de 2006, sin ningún análisis, aplicó:

• La provisión del 100% de los derechos con origen en el ejercicio 1995 o anterior.

• Una cuantía a tanto alzado sin justificar de 8 millones de € para los derechos con origen en 1996 (el 65% del pendiente con origen en este ejercicio).

• Ninguna provisión para los derechos pendientes de cobro con origen entre 1997 y 2001 (0% sobre derechos que ascendían a 63 millones de €).

El Interventor no tuvo en cuenta, además, el resultado del estudio realizado por la Comisión Gestora sobre la cuenta de recaudación de 2005, en la que ya se manejaba la cifra de 96,2 millones de € de derechos pendientes de cobro que serían prácticamente de imposible recaudación, por tratarse en buena medida de recibos prescritos o a falta de declaración de fallido.

No se incluyeron en la estimación de saldos de dudoso cobro los de naturaleza no presupuestaria, si bien conforme con la ICAL-n debería haberse realizado sobre la totalidad de los deudores, tanto de naturaleza presupuestaria como no presupuestaria. Entre estos saldos, al menos 3,8 millones de € no representan ningún derecho a favor del Ayuntamiento.

La provisión por los derechos de naturaleza presupuestaria de difícil cobro, conforme con el criterio de las BEP, debería haber ascendido al menos a 123 millones de €, es decir que se dotó infravalorada en 58,9 millones de €.

De conformidad con el análisis realizado por el Tribunal de Cuentas, el remanente de tesorería a 31 de diciembre de 2006 que figura positivo en 9,5 millones de €, sería negativo al menos en 5,1 millones de €. Si se consideraran también los déficits acumulados de las sociedades mercantiles, el desequilibrio financiero general de la Corporación a 31 de diciembre de 2006 sería, al menos, de 139,4 millones de € que, en términos relativos, representaría el 75% del presupuesto inicial y un déficit de 1.111 € por habitante⁽²²⁾.

⁽²²⁾ El déficit de las sociedades se produce fundamentalmente por las pérdidas de ejercicios anteriores y las deudas ante la TGSS y la AEAT.

La existencia de saldo nominal positivo del remanente de tesorería no siendo efectivo presenta dos consecuencias:

1.ª Elude la adopción de decisiones para financiar el déficit real, mediante la reducción de gastos en el presupuesto vigente, la aprobación del presupuesto inmediato posterior con un superávit equivalente al déficit, o acudir a una operación de crédito a corto plazo (artículo 193 del TRLHL). No obstante, la Comisión Gestora con independencia de la deficiente contabilidad, se encaminó desde el primer momento a conocer la situación real del Ayuntamiento como medio para establecer y diseñar posibles medidas para recuperar la normalidad en la administración del municipio.

2.ª Posibilita incrementos de créditos para gastos por incorporaciones de remanentes de crédito ficticiamente financiados (artículo 104.2 del RD 500/1990). La Comisión Gestora únicamente financió una modificación con remanente de tesorería positivo por una cuantía de 0,2 millones de €⁽²³⁾.

⁽²³⁾ La Corporación posterior utilizó esta vía para generar nuevos créditos en el presupuesto de 2007.

Una parte de las recomendaciones de este Tribunal de Cuentas a la deficiente contabilidad fueron puestas en práctica por el Interventor a partir de la liquidación de las cuentas de 2007, si bien permanecían deficiencias en el cálculo del Remanente de Tesorería que impedían que reflejase la imagen fiel. La liquidación de los presupuestos de 2007 se realizó sin que aún se hubieran realizado las operaciones precisas para que el remanente de tesorería reflejase algunas decisiones de saneamiento adoptadas tanto por la Comisión Gestora como por la actual Corporación y aunque reflejó un superávit de 18,1 millones de €, el saldo efectivo era positivo en 36,2 millones de €⁽²⁴⁾.

⁽²⁴⁾ La diferencia se produce, principalmente, al no ajustarse correctamente los saldos de difícil o imposible recaudación cuyo infravaloración se compensaba con los saldos acreedores con más de cuatro años de antigüedad que siguieron considerándose como exigible.

2.6 COMPROMISOS DE GASTO CON CARGO A EJERCICIOS FUTUROS POR DEUDAS ADQUIRIDAS POR LA DISUELTA CORPORACIÓN

La actuación de la Comisión Gestora permitió, como se ha expuesto al analizar el remanente de tesorería, mejorar la situación financiera del Ayuntamiento a corto plazo, de forma que con los recursos disponibles se pudieran atender los compromisos inmediatos. No obstante, para conseguir este equilibrio a corto plazo se tuvieron que renegociar con diferentes instituciones el aplazamiento de diversos compromisos no atendidos a su vencimiento por la disuelta Corporación y obtener un anticipo de la Junta de Andalucía.

Aplazamientos y fraccionamiento de deudas con la Seguridad Social y la AEAT

En los anteriores Informes de fiscalización de este Tribunal se ha señalado que fue una práctica habitual de la disuelta Corporación no atender las obligaciones ante organismos públicos.

La Corporación en su conjunto (Ayuntamiento, organismos autónomos y sociedades municipales) tenía una deuda consolidada ante la Tesorería General de la Seguridad Social en mayo de 2006 de 163,1 millones de €. La Comisión Gestora obtuvo el aplazamiento y fraccionamiento de la deuda por un plazo de 60 meses con devengo del interés legal del dinero vigente en cada momento. Asimismo, la deuda consolidada y acumulada ante la AEAT en julio de 2006 ascendía a 92,1 millones de € y se obtuvo su aplazamiento hasta finales de 2007. El aplazamiento de la deuda con la AEAT permitió que se desbloqueasen las retenciones que se venían realizando en las transferencias al Ayuntamiento por su participación en los tributos del Estado.

La Comisión Gestora indicó en su Informe sobre medidas de saneamiento que estas facilidades únicamente aliviaban de manera coyuntural las tensiones financieras del Ayuntamiento pero que sería necesario la negociación de unos nuevos convenios antes de su vencimiento una vez se dispusiese de un mayor conocimiento de la situación económica real del Ayuntamiento y su previsible evolución para planificar adecuadamente su amortización.

El equipo de gobierno surgido tras las elecciones de mayo de 2007 solicitó y obtuvo unos nuevos aplazamientos hasta diciembre de 2008, que volvieron a ser renegociados obteniéndose finalmente las siguientes condiciones respecto de la deuda aún pendiente de pago:

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Renegociación de deudas con entidades financieras

El Ayuntamiento mantenía una deuda con una entidad bancaria por diversas operaciones con origen en 1997 que a su vez procedían de una refinanciación de unas operaciones de 1992. Como consecuencia de que a partir de 1998 los gestores de las anteriores Corporaciones empezaron a incumplir los compromisos, la entidad financiera presentó demanda, la cual fue estimada tanto en primera instancia como en apelación. A pesar de ello, el Ayuntamiento no cumplió la sentencia, lo que motivó el embargo de determinados bienes patrimoniales del Ayuntamiento.

A 31 de diciembre de 2006 la deuda acumulada ascendía a 64.457.925,19 €, como consecuencia de la acumulación de intereses, intereses de demora y gastos, de acuerdo al siguiente detalle:

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La Comisión Gestora llegó a un acuerdo con la entidad bancaria de forma que se refinanciaron 51.288.586,54 €, es decir con una reducción del importe devengado hasta la fecha de 13.169.338,65 €, en las siguientes condiciones:

— Un pago inicial de 6.600.156,45 €.

— Aplazamiento de pago del resto, con carencia durante 2007, en cuotas mensuales durante 15 años.

— Interés equivalente al euribor más 0,5 puntos.

— Levantamiento de los embargos pero constitución de garantías hipotecarias por el equivalente al 165% de la deuda aplazada.

Los gestores anteriores también habían suscrito otro préstamo en marzo de 1994 por 6,7 millones de € que dejó de atender en 1996, acumulándose intereses y gastos hasta los 11,1 millones de € reclamados finalmente por la entidad financiera. Este préstamo fue cancelado por 8,4 millones de € en los meses posteriores a la extinción de la Comisión Gestora utilizando fondos del anticipo concedido por la Junta de Andalucía, tras una negociación en la que se obtuvo una reducción de 2,7 millones de € respecto a la cantidad reclamada.

La información contable no refleja correctamente ni los movimientos ni la situación real del endeudamiento financiero, ni en el balance de situación ni en la memoria. No obstante, según la contabilidad, el Ayuntamiento también debía 63.450,74 € de otro préstamo que había sido suscrito por la Corporación anterior en 1999 y 1,8 millones de € por el saldo dispuesto de un crédito, del que no constan movimientos hasta que fue cancelado en 2009.

Renegociación de la deuda con el concesionario de suministro de agua potable

Le deuda no atendida por la anterior Corporación vencida a 31 de diciembre de 2005 con este suministrador era de 29,3 millones de €. La Comisión Gestora inició estudios para buscar soluciones, pero el acuerdo se alcanzó en 2009 entre el Ayuntamiento de Marbella, la empresa concesionaria, la Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol Occidental y su empresa de abastecimiento de agua (Acosol) que formalizaron un convenio por el que se cuantificó la deuda a dicha fecha por todos los conceptos en 37,8 millones de € y se estableció un canon por utilización de infraestructuras municipales por los suministradores, que sería el que en mayor medida permitiría la compensación de la deuda en un plazo de 21 años.

Anticipo extraordinario de tesorería de la Junta de Andalucía

Mediante Ley 5/2006, de 17 de octubre, el Parlamento de Andalucía aprobó la concesión de un anticipo extraordinario de tesorería, al entender que se necesitaba allegar al Ayuntamiento de Marbella los recursos indispensables para su funcionamiento ordinario. Se autorizó un importe máximo de 100 millones de €, en las siguientes condiciones:

— El desembolso se realizaría en función de las necesidades de liquidez derivadas de los gastos de administración ordinaria durante los ejercicios 2006 y 2007 en los que actuara la Comisión Gestora. No obstante, su utilización se extendió hasta finales de 2007 por la nueva Corporación a fin de cerrar asuntos que dejó en trámite la Comisión Gestora.

— El anticipo devengaba intereses por un importe equivalente al coste financiero que suponía para la Comunidad Autónoma de Andalucía.

— El anticipo se debía reintegrar, junto con los intereses, en el plazo máximo de diez años a contar desde el último desembolso, con la posibilidad de que el Consejo de Gobierno concediera una carencia de hasta tres años.

— Las obligaciones pendientes por falta de ingreso de las devoluciones podrían hacerse efectivas mediante deducciones en las entregas de la participación del municipio en los impuestos del Estado o en cualesquiera otros conceptos reconocidos a su favor por la Comunidad Autónoma.

— La Diputación Provincial de Málaga podría actuar como entidad colaboradora en la entrega y control de los fondos anticipados.

Para el seguimiento de las estipulaciones de esta Ley, las tres Administraciones implicadas formalizaron en noviembre de 2006 un Convenio de Colaboración, por el cual la Diputación Provincial supervisaba los desembolsos en función de las solicitudes debidamente motivadas que realizaba el Ayuntamiento de Marbella, los cuales se controlaban en una Comisión de Seguimiento tripartita constituida al efecto.

En esta Comisión se determinó que el coste financiero que debía asumir el Ayuntamiento de Marbella sería el euribor a tres meses menos 10 puntos básicos, el cual osciló entre el 3,526% y el 4,827% entre 2006 y 2007, sin que se haya justificado si estos tipos de interés fueron los efectivamente soportados por la Junta de Andalucía por este endeudamiento.

Las disposiciones del anticipo fueron utilizadas para atender los siguientes gastos del Ayuntamiento de Marbella, todos ellos autorizados y supervisados por la Comisión de Seguimiento:

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La Junta de Andalucía y el Ayuntamiento de Marbella deberán acordar la forma de devolución de la cantidad dispuesta, junto con los intereses que se devenguen a partir de 2008, dentro de las condiciones establecidas en la Ley 5/2006. No obstante, hasta noviembre de 2010 no consta que se haya alcanzado ningún acuerdo al respecto.

Resumen de los compromisos futuros adquiridos

Como consecuencia de las condiciones vigentes de los aplazamientos de deudas y de los préstamos y anticipo señalados anteriormente, así como el resto del endeudamiento financiero, el Ayuntamiento tiene adquiridos los siguientes compromisos, de principal e intereses⁽²⁵⁾, para los ejercicios siguientes:

⁽²⁵⁾ Los intereses se han calculado al interés legal del dinero del 4% previsto en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para 2009 y 2010.

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Todas las obligaciones proceden de operaciones corrientes no atendidas, excepto 18,9 millones de € de la primera operación del préstamo que se utilizaron en 1992 para financiar inversiones.

A pesar de las mejoras en la recaudación y en la contención de gastos y de que la deuda por el suministro de agua se compensará con un canon impuesto a los proveedores por la utilización de instalaciones municipales, el conjunto de estos compromisos requerirán la obtención de ingresos muy superiores a las posibilidades actuales y, en consecuencia, limitan la obtención de ahorro neto en los ejercicios futuros, especialmente a partir de 2012, lo que repercutirá de forma significativa en la posibilidad de que el Ayuntamiento pueda cumplir el objetivo de estabilidad presupuestaria. El mayor índice de compromiso se observa en el ejercicio 2013, con 86,61 millones de €, lo que representa el 51% del presupuesto de 2007. La Comisión Gestora, en su informe sobre las medidas de saneamiento económico del Ayuntamiento de Marbella, reconoce no haber podido adoptar medidas suficientes para poder alcanzar el total equilibrio de la gestión económica del Ayuntamiento.

3. FISCALIZACIÓN DE LAS PRINCIPALES ÁREAS CON INCIDENCIAS EN PERIODOS ANTERIORES

Se han examinado las áreas con relevancia en la gestión económico-financiera en las que se detectaron mayores incidencias en los Informes de fiscalización anteriores, al objeto de analizar las actuaciones de la Comisión Gestora en orden a la implantación de las recomendaciones de este Tribunal de Cuentas. Estas áreas son las de control interno, ingresos, personal, fondos entregados a justificar y urbanismo.

3.1 CONTROL INTERNO

Entre las causas que llevaron a la disolución del Ayuntamiento, tras dieciséis años de una anómala gestión económica, se incluye la inexistencia de mecanismos de control interno adecuados que hubieran debido impedir una situación financiera en constante y progresivo déficit y las irregularidades y deficiencias que han quedado puestas de manifiesto en los distintos informes de fiscalización realizados por el Tribunal de Cuentas.

Las principales actuaciones de la Comisión Gestora para reforzar el control interno fueron:

a) En relación con la organización general de los servicios municipales:

La Comisión Gestora introdujo cambios sustanciales en los procedimientos de funcionamiento e interrelación de las diferentes Unidades municipales, si bien no dispuso de ningún organigrama que definiese las tareas y responsabilidad de cada unidad administrativa ni una relación de puestos de trabajo que tuviese definidas las funciones y adscripciones de cada pues de trabajo. La configuración de una nueva estructura general municipal y la reordenación de los recursos humanos recomendadas por este Tribunal se llevaron a cabo por los responsables municipales surgidos de las elecciones de mayo de 2007.

b) En relación con la gestión financiera:

b.1) La Comisión Gestora impulsó la formulación de cuentas para su debate y aprobación con todas las garantías de transparencia a través del Pleno. Durante su etapa, se consiguió disponer y aprobar las cuentas atrasadas de la anterior Corporación, pero no se alcanzó a aprobar la liquidación de 2006 en los plazos legales.

b.2) La Comisión Gestora reforzó los Servicios de gestión económica y de Tesorería y sometió a las diferentes Unidades municipales a ajustar su actuación a las normas presupuestarias y demás de orden financiero vigentes, de forma que todas las decisiones con repercusión económica tuviesen que estar debidamente motivadas y ser acordadas por la Comisión Permanente o el Pleno, según le correspondiese en función de las competencias establecidas en el ROFCG. La Comisión Gestora aprobó un presupuesto específico para el ejercicio 2007 ajustado a las especiales circunstancias de la Entidad.

b.3) Desde su llegada estuvo trabajando en orden a reequilibrar la situación de permanente déficit de las finanzas municipales y a regularizar la situación de morosidad en que se encontraba el Ayuntamiento, lo que culminó al final de su mandato con la aprobación por el Pleno de 6 de junio de 2007 del informe de medidas de saneamiento económico, que son objeto de análisis en el presente Informe.

b.4) El anticipo reintegrable extraordinario concedido por la Junta de Andalucía, mediante Ley 5/2006, de 17 de octubre, para cubrir las necesidades financieras inmediatas del Ayuntamiento, impuso a la Comisión Gestora llevar a cabo una gestión del gasto con criterios de racionalización y eficiencia, quedando obligada a destinar el anticipo extraordinario de tesorería a sufragar los gastos de administración ordinaria de los asuntos relacionados con el desenvolvimiento normal de la gestión municipal, así como a facilitar cuanta información relacionada con la situación financiera le fuese requerida por la Consejería de Hacienda o por la Diputación Provincial de Málaga. La utilización de este crédito estuvo supervisada por una Comisión tripartita formada por las tres Administraciones cuyo funcionamiento se reguló mediante un convenio.

c) En relación con la adquisición de bienes y servicios:

c.1) Se centralizó la gestión económica a través de la Delegación de Economía y Hacienda, con un mayor control de los recursos financieros del Ayuntamiento, evitando que las sociedades municipales pudieran comprometer gasto sin el previo conocimiento y autorización de la Comisión Permanente.

c.2) En las obras y suministros del Ayuntamiento, que se venían contratando por GCCM sin sujetarse a la tramitación y procedimientos regulados para la contratación administrativa, se habían originado numerosas irregularidades⁽²⁶⁾. Para corregir esta situación, la Comisión Gestora creó, nada más tomar posesión, dentro de la Delegación de Economía y Hacienda, una Unidad específica de contratación en la que se centralizó todo el procedimiento de contratación de suministro de bienes y servicios, sin entes instrumentales interpuestos. Con efectos inmediatos se normalizó la actuación del Ayuntamiento en este ámbito, llegándose a tramitar hasta 54 expedientes hasta fin de 2006⁽²⁷⁾. Con respecto a las operaciones de menor cuantía (inferiores a 3.000 €), los Servicios municipales dejaron de adquirirlos directamente (sin sujeción a ningún criterio o límite o mediante la percepción de fondos a justificar) y pasaron a presentar una solicitud motivada, tres presupuestos y una propuesta de adjudicación, la cual se autorizaba por órgano competente.

⁽²⁶⁾ En los anteriores Informes de fiscalización se señalaba que no se realizaba la preparación de los contratos; se realizaban obras sin ajustarse a proyectos previos; los contratos se adjudicaban directamente a proveedores concretos sin licitación; las obras no se dirigían ni controlaban por los Servicios municipales; y no eran objeto de control financiero. Todas estas irregularidades permitieron la afloración de facturaciones a precios excesivos, el pago de obras inexistentes v la transmisión de bienes inmuebles municipales a precios indebidos.

⁽²⁷⁾ La excepcional situación de Marbella autorizó a la Comisión Gestora a desarrollar la actividad ordinaria del Ayuntamiento, por lo que no inició ninguna contratación de obras.

Simultáneamente, la Comisión Gestora encargó a los Servicios técnicos municipales el análisis de determinadas obras a fin de que revisara el procedimiento administrativo, la contratación, sus incidencias y sus costes y dejó en suspenso los pagos pendientes a diversos acreedores como consecuencia de las irregularidades y anomalías advertidas, cometido que de ordinario y, en especial desde 2005, debió haber sido desarrollado por la Intervención.

c.3) Se modificaron los sistemas de caja fija y de emisión de órdenes de pago a justificar, de forma que se evitó la desconcentración de fondos y el descontrol de gastos existente.

d) En relación con la intervención de los actos de contenido económico-financiero:

d.1) No se han producido cambios significativos respecto de la situación advertida en anteriores Informes de fiscalización, por lo que en la Intervención han permaneciendo las mismas anomalías que en años anteriores⁽²⁸⁾; sin embargo, la ausencia de una fiscalización más rigurosa no tuvo consecuencias de índole económico-financiero ya que los nuevos Servicios de la Delegación de Economía y Hacienda realizaron debidamente controles previos antes de someter la adopción de acuerdos a los órganos de la Comisión Gestora correspondientes.

⁽²⁸⁾ La actuación del Interventor se limitó a realizar la fiscalización limitada previa (reducida a comprobar la competencia del órgano, la existencia de crédito presupuestario y a la intervención material en el pago), sin que se haya completado con otra plena y posterior realizada con técnicas de auditoría, conforme con el artículo 219.3 del TRLHL. No se modificaron sustancialmente los criterios de contabilidad, permaneciendo ésta sin ofrecer una imagen veraz de la situación patrimonial y financiera del Ayuntamiento.

d.2) En relación con las sociedades municipales, durante el periodo de la Comisión Gestora subsistía un acuerdo del Pleno de 15 de julio de 2005 por el que se atribuyó al Interventor la competencia para el ejercicio del control financiero de las Sociedades mercantiles. Este control no lo ejercitó directamente el Interventor, sino que lo encomendó a la persona que había estado encargada de la contabilidad de las sociedades municipales, por lo que se realizó sin la necesaria independencia y ha resultado inoperante (por limitarse a verificar el cumplimiento de los requisitos de una muestra de facturas, sin incluir la comprobación material de las inversiones y adquisiciones, y no producir ningún informe ni al Pleno de la Comisión Gestora ni al de la Corporación surgida de las elecciones de mayo de 2007). El control más eficaz sobre las sociedades municipales fue realizado por el Servicio de Obras y Urbanismo que verificó la veracidad de diversa facturación indebidamente aceptada por los anteriores gestores.

d.3) La Intervención en el período fiscalizado emitió tres reparos: uno sobre la cesión de parcelas de propiedad municipal integradas en el Patrimonio Público del Suelo; otro referido a un contrato de servicio de transporte para instituciones deportivas; y a la liquidación de la cuenta de recaudación de 2006 presentada por el Patronato Provincial de Recaudación.

e) En relación con la custodia y seguridad de los activos municipales:

e.1) La Comisión Gestora impulsó la elaboración de un inventario consolidado de bienes y derechos, que fue realizado por la Secretaría municipal. El Pleno de la Comisión Gestora de 2 de mayo de 2007 aprobó un avance limitado de este documento. El inventario general se aprobó definitivamente por el Pleno de la actual Corporación en julio de 2009 y está informatizado, posibilitando la consulta desde diferentes Áreas de gestión municipales. Para su elaboración fue necesario reconstruir expedientes a partir de fotocopias, solicitar documentos a particulares, revisar archivos municipales, indagar en Registros de la Propiedad y acudir a otras fuentes.

e.2) A partir de diciembre de 2006, se iniciaron expedientes para obtener la recuperación posesoria de diversos bienes de titularidad municipal que estaban utilizándose por particulares.

3.2 GESTIÓN DE INGRESOS

Durante el período fiscalizado la gestión recaudatoria de los impuestos de exacción por recibo (Impuestos sobre Bienes Inmuebles —IBI—, sobre Vehículos de Tracción Mecánica —IVTM— y sobre Actividades Económicas —IAE—) y de los impuestos y tasas de ingreso directo relacionadas con la actividad urbanística (Impuestos sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana —IIVTNU— sobre Construcciones, Instalaciones y Obras —ICIO—, Tasa por otorgamiento de licencias urbanísticas y otras que se liquidan conjuntamente) ha continuado encomendada al Patronato de Recaudación de la Diputación Provincial de Málaga, tanto en periodo voluntario como en ejecutiva. El Patronato, asimismo, continuó con las funciones de inspección del IIVTNU.

Las principales medidas en materia de gestión tributaria adoptadas por la Comisión Gestora fueron:

a) Una actualización de las tarifas del IAE, IIVTNU y de las diferentes tasas en el 3,7% en función del IPC interanual. Los incrementos del IAE y del IIVTNU no tuvieron ninguna repercusión efectiva en las cuentas municipales. Los derechos liquidados del primero de estos impuestos descendieron en un 6% por la baja del número de sujetos pasivos, y los del segundo en un 18,6% como consecuencia de la menor actividad urbanística y el menor número de operaciones de compra-venta de inmuebles registrados en 2007 respecto de 2006.

En relación con las tasas, las Corporaciones anteriores no habían modificado las tarifas desde la aprobación inicial de la respectiva ordenanza (todas entre 1990 y 1999, salvo una en 2005). Durante el periodo de la Comisión Gestora no se evaluó el coste real de los servicios financiados con las tasas, salvo el de guardería, en cuyo estudio económico se constató la insuficiencia de la tasa que sólo financiaba el 10% de los gastos, y la Comisión Gestora acordó un incremento del 50%, si bien con escasa relevancia proporcional en relación con los ingresos totales (con una repercusión estimada de 45.000 € para el ejercicio 2007). Los derechos liquidados de las tasas tuvieron un aumento medio superior al 10% (se pasó de 7,1 millones de € en 2006 a liquidar 7,8 millones de €).

b) Se aumentó el tipo de gravamen del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) en un 5,7% (el 2% por coeficiente establecido en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2006 y la actualización del 3,7% adicional por la variación del IPC interanual), con lo que el tipo de gravamen se elevó al 0,964%, estimando una repercusión de 5,6 millones de € para 2007. En Marbella, existe un desfase en los valores catastrales de los inmuebles respecto de los valores de mercado, ya que la última revisión data de 1988. La base imponible del IBI durante estos años sólo se actualizaba conforme con el coeficiente establecido en las respectivas Leyes de Presupuestos, muy por debajo de los incrementos de los valores e mercado. La falta de revisión del PGOU limitaba, asimismo, la adecuada revisión catastral. La Comisión Gestora advirtió que, una vez aprobado el nuevo PGOU, sería necesario proceder a la revisión catastral ya que había estimado que la recaudación por este impuesto podría llegar a duplicarse, en comparación con los valores medios de los municipios colindantes. En 2007, el aumento real fue superior al estimado por la Comisión Gestora (de un 12,5% de los derechos liquidados respecto de 2006, 8,4 millones de € en términos absolutos) como consecuencia conjunta del incremento de tipos y el aumento del número de contribuyentes.

c) Se suprimieron dos tasas, por obsolescencia de los hechos imponibles que las justificaban.

d) Se modificó la ordenanza reguladora del IVTM, aplicando una progresividad que tuvo en cuenta la capacidad económica y regulando las bonificaciones de forma coherente a las necesidades reales. La Comisión Gestora estimó que la medida repercutiría en 3,2 millones de € para 2007 y los derechos liquidados efectivos se incrementaron en 3 millones de €, lo que supuso un aumento del 54,7% respecto de los de 2006.

No se pudo actualizar el tipo aplicable al Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras porque ya se estaba aplicando el máximo legalmente admitido (4% sobre la base imponible).

En materia de recaudación, la Comisión Gestora inició las siguientes actuaciones, continuadas por la Corporación posterior:

a) La notificación desde el Servicio de Urbanismo al Negociado de Rentas y Exacciones la concesión de licencias de primera ocupación, a fin de que verificara las bases imponibles del ICIO y tasas urbanísticas, al objeto de que, en su caso, se practicaran liquidaciones complementarias si los costes reales presentaban diferencias respecto de los presupuestos de los proyectos. No obstante, no se han obtenido datos que permitan cuantificar el efecto de esta actuación. La recaudación por este impuesto se ha venido reduciendo a razón de un 30% anual desde 2005 como consecuencia de la menor actividad urbanística registrada.

b) Delegar en el Patronato Provincial de Recaudación determinadas actuaciones en materia de sanciones de tráfico, al objeto de facilitar el pago a los infractores y evitar la acumulación de las funciones sancionadora y recaudatoria que repetidamente venía advirtiéndose por el Tesorero municipal⁽²⁹⁾. Los derechos reconocidos por multas de tráfico se multiplicaron por nueve, pasando de 0,4 millones de € a 3,9 millones de € de 2006 a 2007.

⁽²⁹⁾ En anteriores Informes de fiscalización se señalaba la necesidad de modificar el procedimiento, ya que las multas de tráfico se recaudaban directamente por la Policía Local y los ingresos que se realizaban a cuentas municipales controladas por la Tesorería se justificaban mediante una relación sin correspondencia con las denuncias interpuestas.

c) La implantación de un programa de Gestión Tributaria y Recaudatoria para los recursos gestionados por el propio Ayuntamiento en periodo voluntario que facilita la información necesaria a la Tesorería y a Contabilidad y, a la vez, permite la comunicación automática con el Patronato Provincial de Recaudación, que tiene delegada la gestión de cobro en vía ejecutiva.

d) Estudios para implantar el sistema de cobro mediante los Cuadernos del Consejo Superior Bancario, al objeto de eliminar los cobros en efectivo a través de las cajas que permanecían en la sede central del Ayuntamiento y en las de diversas Tenencias de Alcaldía, y cumplir con ello una de las recomendaciones puestas de manifiesto en Informes anteriores de este Tribunal de Cuentas.

e) Impulso de las relaciones con el Patronato Provincial de Recaudación, al objeto de depurar los saldos pendientes y mejorar los índices de recaudación, ya que los recibos en vía ejecutiva a 31 de diciembre de 2005 ascendían a 96,2 millones de €. Los importes de las bajas practicadas por el Patronato a las cuentas de 2006 y 2007 ascendieron a un total de 29,5 millones de €, en su mayor parte por IBI, IAE y tasa de recogida de basuras. Estas bajas, aprobadas por los órganos de gobierno municipales, no tuvieron reflejo en contabilidad hasta el año 2008, debido a que el Interventor manifestó su disconformidad a las mismas al entender que existía una falta de justificación de las causas o motivos que originaban las anulaciones y exigió la presentación de una memoria que proporcionase mayor fundamentación.

El efecto de las diferentes medidas adoptadas por la Comisión Gestora, en términos de recaudación, se puede observar en el siguiente cuadro comparativo de los dos últimos periodos de la disuelta Corporación con los dos ejercicios posteriores:

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Al respecto debe señalarse:

a) La recaudación total en periodo corriente se incrementó en un 52% en 2006 respecto de 2005, a pesar de que la de los ingresos urbanísticos descendió en un 25%. Estos ingresos se han visto afectados como consecuencia de la menor actividad y, específicamente, en convenios urbanísticos, al retirarse temporalmente las competencias al Ayuntamiento y dejar de tramitarse modificaciones puntuales.

b) La recaudación en periodo corriente de los impuestos no urbanísticos aumento un 11% de 2006 a 2007, incluso en el IAE a pesar de que se liquidaron en el ejercicio menos derechos que en el año anterior.

En el anexo 6 se acompaña anexo con la recaudación por conceptos durante el periodo de la Comisión Gestora.

Asimismo, la Comisión Gestora agilizó el cobro de tributos fuera del periodo voluntario, ya que se pasó recaudar unos 18,5 millones de € por año a 26,2 millones de €, lo que significó un aumento del 39%, como se observa en el siguiente detalle:

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3.3 GESTIÓN DE PERSONAL

3.3.1 Gestión de personal en relación con la situación existente en abril de 2006

En los Informes de fiscalización precedentes de este Tribunal de Cuentas se puso de manifiesto que los equipos de gobierno de las anteriores Corporaciones realizaron contrataciones laborales a través de sociedades municipales, sin la previa existencia de estudios que valorasen la dimensión que debería tener la plantilla municipal; sin una selección precedida de los criterios de mérito, capacidad o publicidad; y excluyendo la incorporación de funcionarios para el desempeño de las funciones propias de los servicios municipales⁽³⁰⁾. Los salarios y demás condiciones del personal se establecieron mediante diferentes negociaciones colectivas, las cuales se realizaron sin equilibrio entre las partes, ya que los gestores no velaron por aplicar adecuadamente la legislación ni por defender los intereses generales del municipio, concediendo de forma poco justificada una serie de reivindicaciones laborales que permitieron unas condiciones laborales muy favorables a los intereses de los trabajadores, pero que no se ajustaban ni a las necesidades de los servicios ni a las posibilidades económicas del Ayuntamiento.

⁽³⁰⁾ En los Informes de fiscalización anteriores de este Tribunal de Cuentas se hace un análisis de las plantillas, retribuciones y condiciones laborales de los trabajadores del Ayuntamiento que ponen de manifiesto los excesos cometidos por los equipos de gobierno de las anteriores Corporaciones en esta materia.

La Comisión Gestora se encontró con una plantilla sobredimensionada cuyo coste representaba más del 75% del presupuesto consolidado de gastos, con una organización eminentemente laboral y con muy escaso margen de maniobra.

De conformidad con lo señalado en el Informe de saneamiento económico del Ayuntamiento de Marbella, la Comisión Gestora tenía previsto iniciar diversas acciones, que tuvieron resultados desiguales tal y como se pone de manifiesto en los siguientes puntos:

a) Acordó el despido de determinado personal de las sociedades municipales que tenían altas retribuciones y ocupaban puestos de responsabilidad a los que accedieron sin haber acreditado ni mérito ni capacidad. En general, muchos de estos despedidos están incursos en procedimientos judiciales derivados de su gestión. Sin embargo, estos trabajadores recurrieron la decisión de la Comisión Gestora y una parte de los despidos fueron declarados nulos o improcedentes; en parte por la prevalencia de los derechos laborales individuales sobre los principios de la contratación pública, y en parte al haberse emprendido los primeros despidos sin una adecuada planificación. Estas decisiones judiciales determinaron que el Ayuntamiento tuviera que asumir un mayor coste indemnizatorio⁽³¹⁾ o readmitir a algunos trabajadores, situación en la que permanecen a la espera de que administrativamente se creen las correspondientes plazas y sean objeto de provisión previa convocatoria pública. Se realizaron un total de 43 despidos, cuyo análisis se realiza en el epígrafe siguiente.

⁽³¹⁾ Los despidos calificados de objetivos tienen un coste de 20 días por año trabajado frente a los calificados de improcedentes cuyo coste es de 45 días por año trabajado.

b) Se liquidaron a su vencimiento los contratos temporales que existían en las sociedades municipales, amortizando automáticamente los puestos de trabajo, y se celebraron nuevos contratos únicamente para situaciones coyunturales o por sustitución de bajas por incapacidad transitoria.

c) En la sociedad Difusión y Comunicación 2000 SL se intentó, en mayo de 2006, una regulación de empleo, que no se pudo llevar a cabo porque parte de la documentación a aportar a la Delegación de Empleo de la Junta de Andalucía eran los balances de las cuentas de los tres años anteriores (2003 a 2005), los cuales no estaban ni formados ni aprobados en esa fecha. Se suprimió el periódico La Tribuna y se realizó una redistribución del personal, de forma que de los 101 trabajadores existentes en abril se pasó a 66 a finales de 2006.

d) En el informe de medidas de saneamiento elaborado por la Comisión Gestora también se señalaban otras posibles actuaciones a fin de reducir la carga salarial del Ayuntamiento, tales como declarar nulos determinados contratos formalizados sin haber tenido en cuenta los principios de igualdad, mérito y capacidad, la integración de las plantillas de las Sociedades en el Ayuntamiento o eliminar algunos complementos o pluses que se estaban devengando pero que no estaban recogidos en los convenios. No obstante, ninguna de estas medidas pudo ser llevada a la práctica.

e) Se acordó la retirada de un seguro médico con una empresa privada que suponía una duplicidad respecto a las prestaciones generales a través de la Seguridad Social. Recurrida esta decisión, fue anulada en primera instancia y el Ayuntamiento presentó un recurso que está pendiente de resolución.

f) La Comisión Gestora se atuvo a la limitación del incremento de las retribuciones del 2% fijado en la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2007 (LPGE07).

Por otra parte, la Comisión Gestora creó cuatro plazas en la plantilla de la Policía Local, dos plazas para vicesecretario y viceinterventor, ocho plazas para asesores en calidad de personal eventual, una para técnico de administración general y otra de agente notificador, con amortización de una plaza de abogado, la de Oficial Mayor y otras 47 plazas más de coordinadores, inspectores, secretarios y otras categorías.

Dichos objetivos no pudieron alcanzarse en su totalidad por la Comisión Gestora, si bien la Corporación posterior continuó con las medidas puestas en práctica por aquélla, aprobando un Plan de Recursos Humanos en 2008 tendente a alcanzar los objetivos anteriormente señalados y dar con ello cumplimiento a las recomendaciones efectuadas en los Informes de fiscalización precedentes emitidos por el Tribunal de Cuentas.

3.3.2 Despidos de personal laboral contratado por gestores de la disuelta Corporación

Parte de la reducción del número de trabajadores se produjo en la sociedad Gerencia de Obras y Servicios SL, sociedad en la que se aglutinó la mayor parte del empleo municipal en la etapa anterior, donde se practicaron 43 despidos. Los trabajadores recurrieron y la jurisdicción laboral rectificó los motivos inicialmente pretendidos por el Ayuntamiento para su despido. El siguiente cuadro resume las diferencias entre lo pretendido inicialmente y el resultado final:

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De los despidos iniciados por la Comisión Gestora, cuatro no fueron efectivos y el Ayuntamiento, como consecuencia de las correspondientes resoluciones judiciales declarando la nulidad, tuvo que readmitirlos.

En tres de los casos recurridos por los trabajadores, el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía confirmó la procedencia del despido objetivo, estando pendientes de resolución los recursos de casación presentados ante el Tribunal Supremo.

El nuevo equipo de gobierno elegido tras las elecciones de mayo de 2007 también acordó el despido de diversos trabajadores de las Sociedades municipales⁽³²⁾. Algunos de estos despidos se produjeron bajo motivos disciplinarios y por razones objetivas, fundamentadas en la grave situación económica de la Corporación, a la vez que se defendía que el personal disfrutaba de unos salarios no acordes a sus tareas y nivel de responsabilidad fijados por los equipos de gobierno de la disuelta Corporación, argumentos que han sido ratificados por las instancias judiciales correspondientes.

⁽³²⁾ Desde la toma de posesión de la nueva Corporación se produjeron otros 30 despidos que supusieron un coste indemnizatorio total de 0,6 millones de €. El ahorro de retribuciones que estos despidos se estimó en 1,2 millones de € en cómputo anual.

En la sociedad GCCM se extinguieron otras 104 relaciones laborales por diversos motivos (jubilación, defunción, incapacidad laboral, excedencias y finalización del contrato), cuyas plazas fueron amortizadas en cumplimiento de los criterios aprobados por la Comisión Gestora.

3.3.3 Gastos de personal en el periodo de la Comisión Gestora

Los gastos de personal de abril de 2006 a junio de 2007 fueron⁽³³⁾:^¡

⁽³³⁾ Se incluyen las retribuciones, gastos sociales y demás gastos de vencimiento mensual diferido correspondientes a abril de 2006 por haber sido abonadas y contabilizadas dentro del periodo de la Comisión Gestora; pero se excluyen las correspondientes a junio de 2007, por haber sido abonados y contabilizados una vez tomó posesión el nuevo equipo de gobierno surgido tras las elecciones de mayo de 2007.

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⁽³⁴⁾ Excluida la nómina de junio que ascendió a 47.784,20 €, que fue contabilizada y abonada con posterioridad a su disolución.

⁽³⁵⁾ Corresponde a devengos anteriores a la disolución de la Corporación, abonados y contabilizados con posterioridad a la misma.

⁽³⁶⁾ El Organismo Autónomo Local para la Formación y el Empleo, constituido en 2005, no tuvo personal durante el período fiscalizado.

⁽³⁷⁾ Excepto los correspondientes a Explotaciones Hoteleras Club Marítimo de Marbella, S.L. cuyas cuentas anuales no se han integrado en las Cuentas Anuales del Ayuntamiento.

El gasto de personal consolidado del Ayuntamiento no se redujo, en parte porque en este periodo se tuvieron que soportar parte de las indemnizaciones por despido.

3.3.3.1 Retribuciones de los miembros de la Comisión Gestora

De acuerdo con el artículo 16.1 del ROFCG, el Pleno fijó las retribuciones de sus miembros, de acuerdo a los siguientes criterios:

a) Las retribuciones básicas y complementarias (comprendiendo los complementos de destino y específico) de un funcionario tipo Jefe de Servicio nivel 28, para todos los vocales, y de nivel 30 para el Presidente.

b) No percibirían retribuciones por productividad, gratificaciones o por la pertenencia a los consejos de administración de las sociedades municipales.

En aplicación de tales criterios se aprobaron unas retribuciones brutas para el primer ejercicio de 4.975 €/mes (69.650 €/año) para los vocales y de 5.975 €/mes (83.650 €/año) para el Presidente, si bien los vocales en régimen de dedicación parcial percibirían el 75% de las retribuciones establecidas cuando la actividad principal fuese la actividad pública; y el 25% cuando la actividad principal fuese la actividad privada percibiendo, además, en concepto de indemnización por asistencia a las sesiones plenarias y de la Comisión Permanente, el importe de 200 € por sesión. Dichas retribuciones sufrieron un incremento del 2% en 2007. La retribución media de cada miembro de la Comisión Gestora fue de 5.526,37 €/mes, siendo el Presidente de la misma el que percibió, como estaba previsto, la mayor cuantía, por un importe global de 97.433,63 € en el total del período de la Comisión, y el que menos un Vocal con dedicación parcial por importe de 20.930,84 €.

El coste de estas retribuciones se situó en niveles similares a los de los miembros de la disuelta Corporación con cargo a los presupuestos del Ayuntamiento, sin contar con las retribuciones adicionales que éstos últimos habían percibido a través de las sociedades municipales, tal y como quedó puesto de manifiesto en los informes de fiscalización precedentes emitidos por el Tribunal de Cuentas.

3.3.3.2 Personal del Ayuntamiento

La evolución de la plantilla de personal en el Ayuntamiento, según los presupuestos, fue la siguiente:

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En términos globales, la plantilla ocupada se redujo en 90 efectivos (88 fijos y 2 interinos), si bien estaban pendientes de cobertura 47 plazas, algunas para dar cobertura a las readmisiones de las sociedades municipales.

Con la llegada de la Comisión Gestora el personal eventual se redujo de 41 a 9 plazas (de las cuales inicialmente 26 eran los puestos de confianza que disminuyeron a 9).

Las convocatorias de empleo para la provisión de diversas plazas durante el período de la Comisión Gestora cumplieron los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad, pero no se realizaron sobre la base de una Oferta de Empleo Público previamente aprobada⁽³⁸⁾.

⁽³⁸⁾ La nueva Corporación surgida tras las elecciones de mayo de 2007, comenzó a publicar las Ofertas de Empleo Público. La primera, aprobada el 30 de julio de 2007, incluyó 460 plazas vacantes (15 de funcionarios y 445 de personal eventual).

La distribución de los gastos del personal derivada de la plantilla ocupada del Ayuntamiento fue:

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La Comisión Gestora atendió las retribuciones del personal de conformidad con la normativa aplicable y las remuneraciones pactadas en los acuerdos y convenios vigentes y contabilizó y reconoció oportunamente todos los gastos devengados, especialmente las cuotas patronales de la Seguridad Social que en anteriores periodos no se reconocían.

Funcionarios de habilitación estatal

Los funcionarios de habilitación estatal destinados en el Ayuntamiento durante el período fiscalizado fueron los siguientes:

— El Secretario, hasta su jubilación el 23 de julio de 2006 fue el mismo que lo había sido en periodos anteriores, fecha en que fue sustituido por el actual, que venía ejerciendo de Oficial Mayor desde el 18 de mayo de 2006.

— El Interventor, el mismo que lo había sido durante etapas anteriores.

— El Tesorero, el titular que estuvo en el periodo de la Comisión Gestora tomó posesión el 20 de mayo de 2006, al haberse jubilado en abril el anterior.

— El Vicesecretario, de nueva creación, desde el 30 de septiembre de 2006.

— El Viceinterventor, también de nueva creación, desde el 12 de marzo de 2007.

Las incorporaciones del nuevo Secretario General y un Vicesecretario permitieron una nueva organización de la Secretaría, servicio al que se incorporaron efectivos procedentes de las sociedades municipales. Asimismo, la Delegación de Hacienda de Comisión Gestora comenzó a realizar cambios en la organización y gestión del servicio de administración económica y en la Tesorería.

Respecto de las retribuciones de estos funcionarios, debe señalarse:

a) En mayo de 2006, la Comisión Gestora retiró la ayuda económica para vivienda que venían percibiendo el Secretario, Interventor y Tesorero, cuya improcedencia se había puesto de manifiesto en anteriores Informes de fiscalización de este Tribunal.

b) Se continúo abonando un complemento de productividad fijo en su cuantía y periódico en su devengo de 2.000 € mensuales.

c) El Secretario y el Interventor siguieron percibiendo unos emolumentos adicionales como titulares de los correspondientes puestos en el Organismo Autónomo Local de Arte y Cultura.

La retribución media bruta percibida por el Secretario y por el Interventor durante este periodo por todos los conceptos varió de 11.545 €/mes a 11.675 €/mes (prorrateadas las pagas extraordinarias).

3.3.3.3 Gastos de personal de los Organismos Autónomos Locales (OAL)

OAL Marbella Solidaria

La plantilla de este Organismo fue de 34 trabajadores en 2006 y 35 en 2007. Este OAL carecía de convenio colectivo propio, por lo que el personal del mismo se rigió directamente por el Estatuto de los Trabajadores. El personal siempre estuvo contratado directamente por el OAL con procesos de selección según la legislación correspondiente.

El sueldo bruto anual de cada año se venía incrementando desde 2002 en un 4% respecto del sueldo bruto del año anterior para ir igualando las retribuciones del OAL con las existentes en el Ayuntamiento. Este aumento en 2007 fue contrario a lo establecido en el artículo 21 de la LPGE07 que establecía que las retribuciones brutas del personal al servicio del sector público no podían experimentar un incremento superior al 2% en términos homogéneos.

Los gastos de personal durante el período fiscalizado han sido los siguientes:

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OAL Arte y Cultura

El número medio de trabajadores que prestó sus servicios en el Organismo en 2006 y 2007 fue de 82 trabajadores. Las relaciones y condiciones de trabajo del personal del Organismo en el período fiscalizado se regulaban por el convenio colectivo aprobado para el período 2002-2005, si bien estuvo vigente hasta que por la siguiente Corporación se negociase y aprobase otro para el periodo 2008-2011.

Los gastos de personal del OAL durante el período fiscalizado fueron los siguientes:

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De conformidad con los Estatutos del OAL, durante el período fiscalizado, al igual que en etapas anteriores, seis funcionarios pertenecientes a la plantilla del Ayuntamiento prestaron servicios en el OAL por los que percibieron, adicionalmente a las retribuciones del Ayuntamiento, las siguientes:

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OAL para la Formación y el Empleo

Aunque estaba contemplada la contratación de dos personas, durante 2006 y 2007 no se realizó, por lo que el citado Organismo no ha incurrido en gastos de personal durante el período fiscalizado, prestando servicios en el mismo únicamente un Agente de Dinamización Laboral adscrito a la Delegación de Servicios Sociales del Ayuntamiento de Marbella.

3.3.3.4 Gastos de personal de las Sociedades municipales

La plantilla efectiva de trabajadores de las sociedades, evolucionó de la siguiente manera:

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Los gastos de personal en las sociedades mercantiles, derivados de la plantilla anterior, fueron los siguientes⁽³⁹⁾:

⁽³⁹⁾ De estos gastos, 148.950,87 € en 2006 y 228.697,50 € en 2007 fueron contabilizados como gastos y pérdidas de ejercicios anteriores, por corresponderse a salarios de tramitación, indemnizaciones y seguros sociales atendidos en ejercicios siguientes al de su devengo.

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Las condiciones de trabajo como las retribuciones económicas de los trabajadores de las sociedades municipales se regulan en los respectivos convenios colectivos, habiendo estado vigentes en el período de la Comisión Gestora los siguientes:

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La Comisión Gestora, durante su mandato, adoptó algunas decisiones sobre las condiciones laborales y retributivas del personal de las sociedades mercantiles:

a) En Difusión y Comunicación 2000 SL, se tramitó un nuevo convenio colectivo⁽⁴⁰⁾, en el que se racionalizaron los diferentes conceptos retributivos preexistentes. A diferencia del anterior convenio, en el nuevo se explicita que el incremento salarial anual durante su vigencia será el que se prevea para las Administraciones Públicas. En el convenio, entre otras ventajas sociales, la sociedad admitió complementar hasta el 100% de la retribución bruta la cuantía a cargo de la Seguridad Social en los casos de incapacidad transitoria durante un periodo máximo de 18 meses.

⁽⁴⁰⁾ Este Convenio fue ratificado por el Pleno del Ayuntamiento de 28 de septiembre de 2007.

b) No se alcanzó ningún acuerdo en Gerencia de Obras y Servicios SL con el Comité de Empresa con el fin de racionalizar los conceptos retributivos. A fin de mejorar los índices de absentismo, la Comisión Gestora aprobó, sobre el artículo 25 del Convenio, el pago de un complemento de 300 € en diciembre de 2006 en concepto asistencia a los trabajadores con contrato indefinido y proporcionalmente al tiempo contratado a los trabajadores eventuales. Asimismo, se concedió a 16 conductores un plus de superior categoría (de 75 a 112,49 €/ mes) hasta tanto se creasen las plazas correspondientes y fuesen cubiertas por concurso o por promoción interna.

3.4 FONDOS ENTREGADOS A JUSTIFICAR

3.4.1 Anticipos de caja fija

A la vista de las recomendaciones del Tribunal de ejercicios anteriores referidas a la necesidad de implantar una mayor racionalización y control de los anticipos de caja fija existentes, la Tesorería Municipal diseñó un procedimiento para la constitución y reposición de estos fondos, y como determinan las reglas 34 y 35 de la ICAL-n, su seguimiento se efectúa desde el sistema contable, constituyendo un sistema de control interno adecuado en esta materia. Para su implantación, por Decreto del Presidente de la Comisión Gestora, se procedió a revocar todos los anticipos de caja fija preexistentes concedidos por la disuelta Corporación y a cancelar las cuentas corrientes vinculadas, exigiendo la justificación pendiente a los perceptores de los fondos. Simultáneamente, se inició el nuevo sistema, reduciendo el número de anticipos a nueve, con los siguientes límites:

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3.4.2 Pagos a justificar

3.4.2.1 Órdenes de pago a justificar pendientes de liquidación a la llegada de la Comisión Gestora.

A la llegada de la Comisión Gestora las órdenes de pago que se encontraban pendientes de finalización del proceso de control, de conformidad con el anterior Informe de fiscalización, ascendían a un total de 0,6 millones de € con el siguiente detalle:

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A noviembre de 2010, la situación de la justificación no presentada en su día, es la siguiente:

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De las cantidades pendientes, se justificaron 13.430,60 € y se reintegraron 18.694,64 €, de los cuales 14.600 € lo fueron mientras se instruían actuaciones en el Tribunal de Cuentas a los efectos de depurar las responsabilidades contables.

En relación con los 160.182,89 € pendientes de reintegro, debe señalarse:

La Comisión Permanente de 27 de septiembre de 2006 inició expediente administrativo de reintegro por diversas órdenes pendientes de justificar, de las que continúan pendientes de justificación o reintegro 150.465,55 €. Estas deudas fueron objeto de providencia de apremio en junio de 2007 y se inició para su recaudación la vía ejecutiva, pero no constan otras actuaciones posteriores.

De las órdenes que estaban expedidas a favor de miembros de la disuelta Corporación estaban sin justificar 141.086,44 € y posteriormente a llegada de la Comisión Gestora, aportaron documentación por 19.373,08 €, pero el Interventor eludió pronunciarse sobre la debida o indebida justificación, ya que:

a) No ha facilitado ningún informe respecto de las órdenes de pago expedidas al Alcalde y a la Concejala de la Mujer.

b) En relación con la orden expedida en 2001 a favor de la Alcaldesa por 3.655,06 €, relaciona la justificación aportada, pero no emitió juicio sobre la conformidad o no de la misma, a pesar de que obra una factura de 1.896,31 € de fecha anterior al libramiento y no constan justificados 1.758,75 € al no cumplir la factura proforma los requisitos exigibles.

c) No se pronunció sobre la conformidad o no de la justificación de la orden de 2003, por importe de 2.671,81 € a favor de la Concejala de Cultura.

A noviembre de 2010, están aún sin justificar o reintegrar un total 121.712,36 €, conforme con el siguiente detalle:

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Las BEP-05 ya determinaban que el Ordenador y el Interventor cuidarían, bajo su responsabilidad, que la justificación definitiva se realizase dentro del plazo correspondiente, y de promover, en su caso, el oportuno expediente de reintegro, sin embargo permanecen sin justificar y no consta el inicio de la vía de apremio en los siguientes expedientes:

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El Tribunal de Cuentas sobreseyó el 17 de septiembre de 2009, un procedimiento de reintegro por alcance por subvenciones pendientes de justificar por una cuantía de 2.584,35 €, al no interponerse demanda ni por el Ayuntamiento ni por el Ministerio Fiscal.

Por otra parte, debe señalarse:

a) De los fondos anticipados por la disuelta Corporación que se estimaron por el Tribunal de Cuentas con justificación deficiente aún permanecen sin justificar adecuadamente 1.587,93 €.

b) No se han producido actos de aprobación formal de las siguientes liquidaciones de fondos:

— Por 44 órdenes de pago por un importe total de 231.306,55 €, pese a que la documentación estaba debidamente presentada y revisada de conformidad por el Interventor.

— Una orden de 9.145,56 € expedida a favor de la Delegación de Turismo cuyos justificantes fueron presentados a la Junta de Gobierno Local de la disuelta Corporación.

c) No se ha informado al Tribunal de Cuentas sobre la justificación y aprobación de unos pagos por un total 74.772,43 € realizados a la Delegación de Limpieza cuya documentación en su día estaba depositada en un Juzgado.

3.4.2.2 Órdenes de pagos a justificar expedidas en el período de la Comisión Gestora

Las BEP-05 vigentes en 2006 establecían criterios más rigurosos que en ejercicios precedentes para la expedición y posterior justificación de órdenes de pagos a justificar, mejorando el control de los fondos mediante la acreditación fehaciente de la necesidad, su disposición a la finalidad prevista, el cumplimiento de los plazos de justificación y aportación de la documentación pertinente y oportuna. En estas bases incluso se determinaba que el perceptor que no reintegrara dentro de los 30 días siguientes al que se le ordenara, satisfaría el interés legal y sería personalmente responsable de las deudas que contrajese por encima del importe librado.

Para el ejercicio 2007, la Comisión Gestora mantuvo los mismos requisitos establecidos en las BEP-05 y, además, añadió las siguientes:

a) Prohibición de efectuar gastos superiores a 6.000 € mediante el sistema de pagos a justificar.

b) Reducción a cuatro del número de cuentas corrientes destinadas a pagos a justificar, prohibiéndose librarlas a particulares, sino exclusivamente a las Delegaciones autorizadas (Deportes, Turismo, Servicios Sociales y Fiestas).

Durante el período de la Comisión Gestora se restringió la utilización del sistema de pagos a justificar, y sólo se emitieron 42 órdenes para las finalidades previstas en las BEP y se libraron exclusivamente a favor de personal municipal autorizado, por un importe total de 301.605,99 €, encontrándose en la siguiente situación⁽⁴¹⁾:

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⁽⁴¹⁾ En el programa de contabilidad no figuran justificadas o reintegradas las siguientes cantidades: 6.726,19 € de la Delegación de Fiestas (ADOP 2006-5623); 139,54 € de la Delegación de Servicios Sociales (ADOP 2006-6837) y 2.383,26 € del Servicio de Extinción de Incendios (ADOP 2006-6543).

No consta en el expediente la anulación de la orden 2006-6543, a pesar de que el Interventor ha informado que está anulada. Respecto de las otras dos, el Interventor señala que se encuentran formalmente justificadas aunque no han sido registradas como tales por el sistema contable.

En general, no se han utilizado para atender gastos de cuantía elevada, pero durante 2006, año en el que las BEP no disponían de ningún límite para la utilización de este sistema, se libraron cuatro órdenes que superaron los 26.000 €. En el año 2007, a pesar de prohibir las BEP el libramiento de órdenes por importes superiores a 6.000 €, la Delegación de Servicios Sociales emitió dos órdenes a justificar por cuantía superior, si bien se correspondían a subvenciones para ayudas económicas familiares o de emergencia social⁽⁴²⁾.

⁽⁴²⁾ Órdenes 2006-6782 (de 11.686 €) y 2007-3830 (de 7.000 €).

A diferencia con la etapa anterior, no se han producido retrasos generalizados e injustificados en la presentación de las cuentas dentro de los tres meses siguientes a la fecha del libramiento. Únicamente en dos ocasiones se tuvo que requerir al perceptor la justificación por encontrarse fuera de plazo, recibiéndose posteriormente y resultando de conformidad por la Intervención.

Se han continuado aceptando facturas de fecha anterior a la de expedición de las órdenes, la mayor parte por gastos en fiestas y verbenas, si bien ha existido mayor rigor que en periodos anteriores⁽⁴³⁾.

⁽⁴³⁾ La nueva Corporación surgida tras las elecciones de mayo de 2007 dejó de utilizar este sistema ante la dificultad de control que conllevaba y las numerosas irregularidades puestas de manifiesto en Informes anteriores.

3.5 URBANISMO Y PATRIMONIO MUNICIPAL

Aunque se retiró al Ayuntamiento de Marbella el ejercicio de la potestad de planeamiento por Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía de 20 de junio de 2006⁽⁴⁴⁾, la Comisión Gestora, a través de la Delegación de Urbanismo, tuvo intención de revisar de oficio los convenios urbanísticos formalizados por la anterior Corporación, a fin de recuperar en la medida de lo posible los daños causados por la disuelta Corporación, aunque entendió que las posibilidades de obtención de resultados era incierta y, además, con carácter previo tuvo que investigar cuántos se habían celebrado ante la falta de control existente en el Ayuntamiento.

⁽⁴⁴⁾ En junio 2007, tras la celebración de las elecciones locales, se devolvieron al Ayuntamiento las competencias en materia urbanística y la revisión del PGOU se aprobó definitivamente en febrero de 2010.

Por la Delegación de Urbanismo se revisaron quince convenios celebrados entre 2004 y 2005, si bien su análisis no produjo consecuencia alguna, y en lo referente a los convenios vinculados a la revisión del PGOU (que eran la modalidad habitual), su eventual revisión o ratificación dependía de la actuación de la Junta de Andalucía que en aquel momento ejercitaba las competencias y había comenzado la revisión del PGOU. Mayor relevancia tuvo la revisión de licencias de obras otorgadas por la anterior Corporación, ya que se paralizaron diversas obras cuyas licencias no estaban amparadas con el vigente ordenamiento urbanístico. Asimismo, se implantó la práctica de que el Servicio de Urbanismo notificara al Negociado de Rentas y Exacciones la concesión de licencias de primera ocupación al objeto de que se revisaran las bases imponibles de los impuestos y tasas liquidados al solicitar la licencia de obras y, en su caso, se practicasen las liquidaciones complementarias que correspondieran.

Por otra parte, en el anterior Informe de fiscalización, este Tribunal advertía que el desconocimiento de los bienes municipales impedía verificar si el Ayuntamiento era titular de patrimonio utilizado u ocupado por terceros sin título legítimo y, en su caso, de forma gratuita. La Comisión Gestora y la Corporación posterior iniciaron de oficio diversos expedientes de recuperación posesoria de bienes municipales, habiendo concluido siete con la recuperación de naves, parcelas, viviendas y locales indebidamente ocupados, en tanto que dos expedientes han sido recurridos y otros catorce continúan tramitándose.

4. CONCLUSIONES

1.ª La administración económico-financiera desarrollada por la Comisión Gestora encargada del gobierno del Ayuntamiento de Marbella tras la disolución de la anterior Corporación se realizó conforme con la normativa de aplicación y fue adecuada a la actividad ordinaria del Ayuntamiento de Marbella, de conformidad con el artículo 183 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, que alcanzó a gestionar los ingresos y los gastos del periodo de su mandato y a atender, en la medida de lo posible, obligaciones comprometidas en la etapa de la disuelta Corporación.

2.ª La Comisión Gestora puso en marcha un conjunto de medidas de saneamiento económico que tuvieron que ser continuadas por la Corporación elegida en las elecciones de 2007, ya que el corto periodo de su mandato impedía que pudieran finalizarse. Estas medidas quedaron recogidas en un informe que se aprobó por el Pleno de la Comisión Gestora al final de su mandato, el 6 de junio de 2007.

3.ª La Comisión Gestora ajustó su actuación a las normas presupuestarias a pesar de las dificultades derivadas de un presupuesto desnivelado y las modificaciones al presupuesto de 2006 estuvieron íntimamente relacionadas con la falta de aprobación de un presupuesto específico para el ejercicio.

4.ª La Comisión Gestora inició, y la Corporación elegida en las elecciones de mayo de 2007 continuó, cambios en la organización y en los procedimientos de gestión económico-financiera y adoptaron medidas conducentes a implementar las recomendaciones de este Tribunal de Cuentas realizadas en Informes de fiscalización anteriores.

5.ª La cuenta general de 2006, única aprobada por la Comisión Gestora, no incluyó las cuentas anuales de la sociedad Explotaciones Hoteleras del Club Marítimo de Marbella SL que se encontraba intervenida judicialmente al no haber podido la Comisión Gestora levantar la intervención.

6.ª La Comisión Gestora mejoró la situación financiera a corto plazo del Ayuntamiento de Marbella generada por las anteriores Corporaciones, aunque se consiguió mediante la traslación a medio y largo del vencimiento de las obligaciones, al contar con un anticipo reintegrable de la Junta de Andalucía y obtener aplazamientos y renegociaciones de diversas deudas. Esta circunstancia determina que la entidad presente dificultades para poder atender los compromisos futuros, especialmente a partir de 2012, y tenga limitadas las posibilidades de obtención de ahorro neto con los actuales ingresos, lo que repercute de forma significativa en la posibilidad de que el Ayuntamiento pueda cumplir con el objetivo de estabilidad presupuestaria.

7.ª Los estados de remanente de tesorería de 2006 y de 2007 no reflejan adecuadamente la verdadera situación financiera, ya que no se contabilizaron diversas medidas de saneamiento adoptadas por la Comisión Gestora ni el Interventor calculó adecuadamente el importe de los derechos de difícil o imposible recaudación. El remanente de tesorería del ayuntamiento a 31 de diciembre de 2006 que figura positivo en 9,5 millones de €, sería negativo al menos en 5,1 millones de €. La liquidación de los presupuestos de 2007 se realizó sin que se hubieran realizado las operaciones precisas para que el remanente de tesorería reflejase todas las decisiones de saneamiento adoptadas tanto por la Comisión Gestora como por la actual Corporación y, aunque reflejó un superávit de 18,1 millones de €, el saldo efectivo era positivo en 36,2 millones de €.

8.ª No se han producido cambios significativos en la situación advertida en anteriores Informes de fiscalización respecto al ejercicio de la funciones de la Intervención de la Entidad, subsistiendo numerosas anomalías que se reflejaban en los Informes de fiscalización anteriores.

9.ª La Comisión Gestora se encontró con una plantilla sobredimensionada cuyo coste representaba más del 75% del presupuesto consolidado de gastos, con una organización eminentemente laboral, fijándose como objetivo fundamental reducir la cuantía absoluta del número de trabajadores y, a la vez, actuar sobre los costes. Para ello, acordó el despido de determinado personal de las Sociedades municipales, no renovó los contratos temporales, eliminó un seguro médico con una empresa privada y no incrementó las retribuciones por encima de los términos fijados por la Ley de los Presupuestos Generales del Estado, a diferencia de lo acontecido en periodos anteriores. Los objetivos fijados por la Comisión Gestora en materia de personal no se completaron durante su mandato, pero se finalizaron por la Corporación surgida tras las elecciones de mayo de 2007.

10.ª Debido a una inadecuada planificación, los primeros despidos fueron declarados improcedentes, con un mayor coste indemnizatorio para el Ayuntamiento.

11.ª Las convocatorias de empleo para la provisión de diversas plazas durante el período de la Comisión Gestora cumplieron los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad, pero no se realizaron sobre la base de una Oferta de Empleo Público previamente aprobada.

12.ª A la vista de las recomendaciones del Tribunal de Cuentas en los informes de fiscalización de ejercicios anteriores referidas a la necesidad de implantar una mayor racionalización y control de los anticipos de caja fija existentes, la Tesorería Municipal diseñó un procedimiento para la constitución y reposición de estos fondos acorde a las necesidades del Ayuntamiento. Asimismo, se establecieron criterios más rigurosos para la expedición de órdenes de pago expedidas a justificar.

13.ª La Comisión Gestora acordó revisar de oficio los convenios urbanísticos formalizados por la anterior Corporación, a fin de recuperar en la medida de lo posible los daños causados por la disuelta Corporación. Por la Delegación de Urbanismo se revisaron quince convenios celebrados entre 2004 y 2005, si bien su análisis no produjo consecuencia alguna. Mayor relevancia tuvo la revisión de licencias de obras, ya que se paralizaron diversas obras cuyas licencias no estaban amparadas en el ordenamiento urbanístico.

Madrid, 22 de diciembre de 2010.—El Presidente, Manuel Núñez Pérez.

ANEXOS

ÍNDICE DE ANEXOS

1	Recaudación y pagos por presupuesto periodo Comisión Gestora.
2	Operaciones no presupuestarias periodo Comisión Gestora.
3	Liquidaciones presupuestarias ejercicio 2006.
4	Liquidaciones presupuestarias ejercicio 2007.
5	Remanentes de tesorería ajustados.
6	Recaudación por conceptos. Presupuesto corriente.

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