Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su sesión del día 28 de abril de 2014, a la vista del Informe remitido por ese Alto Tribunal acerca del Informe de fiscalización de la contratación celebrada durante los ejercicios 2006 y 2007 por las Entidades sometidas al Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, acuerda:
1. Asumir el contenido del citado Informe.
Instar al Gobierno a:
2. Que anualmente determine los contratos de la Administración General del Estado y de sus organismos públicos que, obligatoriamente, deberán incluir entre sus condiciones de ejecución medidas tendentes a promover la igualdad efectiva entre hombres y mujeres en el mercado de trabajo en cumplimiento del artículo 34 de la Ley Orgánica 3/2007.
3. Adoptar las medidas necesarias para que todas las entidades públicas remitan al Tribunal de Cuentas las relaciones anuales de contratos celebrados y de expedientes de contratación, así como las incidencias en su ejecución.
Instar a los órganos de contratación a:
4. Que los Pliegos de Cláusulas administrativas particulares distingan claramente los criterios de adjudicación susceptibles de ser valorados mediante la aplicación de fórmulas y los criterios de valoración de ofertas dependientes de un juicio de valor.
5. Mejorar las fases preparatorias de los contratos con la finalidad de evitar las modificaciones, ampliaciones de plazo, retrasos y obras complementarias no suficientemente justificadas.
Instar a los órganos de contratación de la Administración del Estado a:
6. Cumplir la legalidad en la justificación de insuficiencia de medios para realizar la contratación, así como en la justificación de la contratación mediante el procedimiento negociado sin publicidad.
Instar a las entidades de la Administración Pública a:
7. Llevar a cabo un mayor seguimiento de la ejecución de los contratos y del cumplimiento de los plazos, haciendo efectivas las garantías en caso de incumplimiento y, en su caso, la imposición de penalidades.
Dirigirse al Gobierno para instar a las Entidades sometidas al Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público a:
8. Adoptar las medidas precisas para que el envío al Tribunal de Cuentas, tanto de las relaciones anuales de los contratos celebrados como de los expedientes de contratación, se efectúen en los términos y plazos señalados en la normativa reguladora, siguiendo el modelo previsto en la Instrucción General de Contratación del Tribunal de Cuentas.
9. Revisar por los órganos de contratación modelos de pliegos particulares para contratos de naturaleza análoga, en los que se vaya a utilizar el mismo procedimiento de adjudicación, evitando modelos de pliegos particulares excesivamente genéricos, con el fin de incrementar el grado de objetividad, delimitando y ponderando los criterios de valoración, previendo mecanismos que reduzcan la incidencia de la baja de ofertas, y se establezca la manera de acreditar la solvencia de los interesados.
10. Mejorar los estudios previos y elaboración de los proyectos, aportando mayor precisión en la determinación de las necesidades a cubrir, con el fin de evitar las modificaciones, ampliaciones de plazo, retrasos y obras complementarias no justificadas. Asimismo, deberán justificarse adecuadamente las necesidades o las causas imprevistas que originan las modificaciones contractuales.
11. Adoptar las medidas necesarias para el más riguroso cumplimiento de los plazos establecidos para la emisión de certificaciones y la recepción de los contratos, haciendo efectivas las garantías en caso de incumplimiento y, en su caso, la imposición de penalidades.
Instar al Tribunal de Cuentas a:
12. Continuar con la fiscalización de los contratos anuales suscritos por las Entidades estatales, de forma que se pongan de manifiesto los avances o retrocesos observados respecto a los ejercicios precedentes.
Palacio del Congreso de los Diputados, 28 de abril de 2014.–El Presidente de la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, Ricardo Tarno Blanco.–La Secretaria Primera de la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, Celia Alberto Pérez.
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado, en sesión de 24 de marzo de 2011, el Informe de Fiscalización de la contratación celebrada durante los ejercicio 2006 y 2007 por las Entidades sometidas al texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, y ha acordado su elevación a las Cortes Generales, según lo prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de Funcionamiento.
ÍNDICE
I. Consideraciones Generales.
II. Información general sobre la remisión de la documentación contractual al Tribunal de Cuentas.
III. Resultados de la fiscalización específica de la contratación.
III.1 Administración General del Estado y sus organismos autónomos.
III.1.1 Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.
III.1.2 Ministerio de Economía y Hacienda.
III.1.3 Ministerio de Fomento.
III.1.4 Ministerio de Industria, Turismo y Comercio.
III.1.5 Ministerio de Medio Ambiente.
III.1.6 Ministerio de Sanidad y Consumo.
III.1.7 Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
III.1.8 Ministerio de Vivienda.
III.1.9 Ministerio para las Administraciones Públicas.
III.1.10 Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.
III.1.11 Ministerio de Defensa.
III.1.12 Ministerio de Educación y Ciencia.
III.1.13 Ministerio de Cultura.
III.1.14 Ministerio del Interior.
III.1.15 Ministerio de Justicia.
III.1.16 Ministerio de la Presidencia.
III.2 Otras entidades públicas estatales a las que es de aplicación el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
III.2.1 SEPES, Entidad Pública Empresarial de Suelo.
III.2.2 Entidad Pública Empresarial Loterías y Apuestas del Estado.
III.2.3 Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima.
III.2.4 Agencia Estatal de Administración Tributaria.
III.2.5 Consejo Económico y Social.
III.2.6 Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones.
III.2.7 Comisión Nacional de la Competencia.
III.2.8 Comisión Nacional de Energía.
III.2.9 Comisión Nacional del Mercado de Valores.
III.2.10 Consejo de Seguridad Nuclear.
III.2.11 Instituto Cervantes.
III.2.12 Museo Nacional del Prado.
III.2.13 Ente Público Radio Televisión Española.
III.2.14 Universidad Nacional de Educación a Distancia.
III.2.15 Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo.
III.2.16 Fundación para la Prevención de Riesgos Laborales.
IV. Conclusiones.
IV.I En relación con el cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
IV.2 En relación con la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
IV.3 En relación con el cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
IV.4 En relación con las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
V. Recomendaciones.
V.I En relación con el cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
V.2 En relación con los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas.
V.3 En relación con el cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
V.4 En relación con las incidencias producidas en la ejecución de los contratos.
Anexos.
SIGLAS Y ABREVIATURAS
AAO Agencia para el Aceite de Oliva.
AEAT Agencia Estatal de Administración Tributaria.
AECID Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo.
AEMPS Agencia Española del Medicamento y Productos Sanitarios.
AESAN Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición.
BOE Boletín Oficial del Estado.
CE Comunidad Europea.
CEDEX Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas.
CEM Centro Español de Metrología.
CES Consejo Económico y Social.
CJE Consejo de la Juventud de España.
CMT Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones.
CMTa Comisionado para el Mercado de Tabaco.
CNC Comisión Nacional de la Competencia.
CNE Comisión Nacional de Energía.
CNIG Centro Nacional de Información Geográfica.
CNMV Comisión Nacional del Mercado de Valores.
CSN Consejo de Seguridad Nuclear.
DOUE Diario Oficial de la Unión Europea.
ENESA Entidad Estatal de Seguros Agrarios.
FEGA Fondo Español de Garantía Agraria.
FOGASA Fondo de Garantía Salarial.
FPRL Fundación para la Prevención de Riesgos Laborales.
FROM Fondo de Regulación y Organización del Mercado de Productos de la Pesca y Cultivos Marinos.
FTFE Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo.
ICAC Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas.
IEF Instituto de Estudios Fiscales.
INC Instituto Nacional de Consumo.
INE Instituto Nacional de Estadística.
INJUVE Instituto de la Juventud.
INMUJER Instituto de la Mujer.
INRECA Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras.
INSHT Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo.
IPC Índice de Precios al Consumo.
ISFAS Instituto Social de las Fuerzas Armadas.
IVA Impuesto sobre el Valor Añadido.
LAE Entidad Pública Empresarial Loterías y Apuestas del Estado.
LFTCu Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
LGP Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
LOFAGE Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.
LOTCu Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas.
LPAP Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.
MAPA Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.
MCT Mancomunidad de los Canales del Taibilla.
MNP Museo Nacional del Prado.
MTAS Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
MUFACE Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado.
MUGEJU Mutualidad General Judicial.
OAPN Organismo Autónomo Parques Nacionales.
OEPM Oficina Española de Patentes y Marcas.
ONT Organización Nacional de Trasplantes.
PCAP Pliego/s de cláusulas administrativas particulares.
PME Parque Móvil del Estado.
PPT Pliego/s de prescripciones técnicas.
RGLCAP Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre.
RPD Real Patronato sobre la Discapacidad.
RTVE Radio Televisión Española.
SASEMAR Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima.
SEPES SEPES, Entidad Pública Empresarial de Suelo.
SPEE Servicio Público de Empleo Estatal.
TDC Tribunal de Defensa de la Competencia.
TRLCAP Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones públicas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio.
TURESPAÑA Instituto de Turismo de España.
UNED Universidad Nacional de Educación a Distancia.
UTE Unión Temporal de Empresas.
I. Consideraciones generales.
El presente Informe de fiscalización responde a lo señalado en los artículos 11 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (LOTCu), y 39 y 40 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (LFTCu), en los que se hace referencia expresa a la contratación celebrada por la Administración del Estado y demás entidades del Sector público como una de las áreas a las que, de modo particular, deberá dirigirse la actividad fiscalizadora del Tribunal de Cuentas.
Con independencia de que por el Tribunal se realicen fiscalizaciones de determinados contratos o de la contratación celebrada por una concreta Entidad y de que la actividad contractual esté indisolublemente comprendida en el conjunto de la actuación de las entidades del Sector público, dentro de la actividad fiscalizadora del Tribunal ha venido siendo habitual la programación de fiscalizaciones extendidas a la contratación realizada por una parte importante de los organismos y entidades que integran el Sector público. A este planteamiento responde la denominada «Fiscalización de la contratación celebrada durante los ejercicios 2006 y 2007 por las Entidades del Sector público estatal sometidas al Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas», Texto Refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio (TRLCAP), que establece el marco jurídico y los procedimientos de contratación aplicables a las Entidades anteriormente mencionadas.
El ámbito de esta fiscalización se extiende a la actividad contractual del Sector público estatal, habiéndose examinado los contratos adjudicados por los órganos de la Administración General del Estado, organismos públicos y demás entidades sujetas, en su totalidad, a lo establecido en el TRLCAP. La fiscalización no incluye los Subsectores públicos autonómico y local, que forman parte del Informe anual que sobre la actividad económica y financiera desarrollada por ambos Subsectores elabora regularmente el Tribunal de Cuentas, y la de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, que es objeto de fiscalización separada, por acuerdo de su Pleno.
En cuanto a la documentación que las entidades del Sector público deben remitir al Tribunal de Cuentas en cumplimiento de lo establecido en el artículo 40.2 de la LFTCu y 57 del TRLCAP, el Pleno del Tribunal de Cuentas aprobó en su sesión de 30 de marzo de 2005 una Instrucción General, publicada en el Boletín Oficial del Estado (BOE) de 2 de mayo del 2005, que precisa la información y la documentación que le ha de ser remitida, facilitando el cumplimiento de sus obligaciones a las Entidades sujetas. A tal fin, se requiere de todos los órganos de contratación, con independencia del régimen jurídico al que estén sometidos, la remisión de una relación de todos los contratos celebrados en el ejercicio precedente, excluidos los contratos menores. Por otro lado, en concordancia con lo establecido en el artículo 57 del TRLCAP, para las Entidades que hayan de aplicar los procedimientos contemplados en dicho texto legal, se relacionan los contratos, según tipo y cuantía, de los que dentro de los plazos legalmente fijados habrá de enviarse al Tribunal un extracto de su expediente.
La Instrucción diferencia, por tanto, una doble remisión: una generalizada, a efectuar por todas las Entidades públicas, que se materializa en la remisión al Tribunal de Cuentas de una relación anual de la contratación celebrada en el ejercicio precedente, y otra restringida a los Departamentos Ministeriales, Organismos y Entidades públicas cuya actividad contractual se encuentra sujeta íntegramente al TRLCAP, que se concreta en el envío del extracto de los expedientes de los contratos celebrados en el ejercicio correspondiente, extracto que contendrá los documentos que señala la Instrucción.
En consonancia con lo dispuesto en el artículo 40.1 de la LFTCu, la fiscalización ha comprendido los distintos momentos de la preparación, perfección y adjudicación, así como, en su caso, la ejecución, modificación y extinción de los contratos. No obstante, teniendo en cuenta la amplitud del objeto material de la fiscalización, ésta se ha acotado mediante la aplicación de criterios de selección que han permitido delimitar las verificaciones a efectuar. A tal efecto, y dadas las significativas diferencias entre los distintos Subsectores y organismos, en la determinación de la muestra analizada no se ha aplicado únicamente un criterio cualitativo y cuantitativo.
En el tratamiento y exposición de los resultados obtenidos se ha seguido la clasificación orgánica del Sector publico estatal, distinguiéndose, por un lado, la contratación celebrada por los Departamentos Ministeriales y Organismos autónomos a ellos adscritos; y por otra parte, la contratación celebrada por las restantes Entidades del Sector público estatal a las que es de aplicación el TRLCAP.
De acuerdo con las Directrices Técnicas aprobadas por el Pleno del Tribunal de Cuentas, el objeto de la fiscalización ha sido comprobar los extractos de los expedientes de los Organismos y Entidades cuya actividad se rige íntegramente por el TRLCAP. Asimismo, se han analizado los pliegos de cláusulas administrativas particulares (PCAP) y los pliegos de prescripciones técnicas (PPT), verificando su adecuación a la legalidad y a los fines de la contratación. La fiscalización se ha completado con el análisis de las principales incidencias producidas en la ejecución de una muestra de los contratos finalizados en cada uno de los ejercicios analizados.
II. Información general sobre la remisión de la documentación contractual al Tribunal de Cuentas.
La Instrucción General sobre remisión al Tribunal de Cuentas de los expedientes de contratación y de las relaciones de contratos celebrados en el ejercicio inmediato anterior establece, de un lado, los modelos en los que las Entidades obligadas deberán relacionar los contratos celebrados con expresión de su modalidad, procedimiento de adjudicación e importe, así como de los plazos para su envío al Tribunal. De otro, la Instrucción señala, de conformidad con el artículo 57 del TRLCAP, los documentos que integran el extracto del expediente de contratación que los órganos de contratación deben remitir al Tribunal de Cuentas, dentro de los tres meses siguientes a la formalización del mismo.
La información contenida en las relaciones recibidas en el Tribunal de Cuentas correspondientes a los ejercicios fiscalizados se resume en los siguientes cuadros, con expresión de los contratos adjudicados por los Departamentos Ministeriales, Organismos públicos y restantes Entidades públicas estatales sometidas al TRLCAP. El número e importe de los contratos relacionados en el ejercicio 2006 es de 6.030 por un importe de 8.337.532 miles de euros; y de 5.659 por importe de 13.831.618 miles, en el ejercicio 2007.
Información sobre contratos formalizados en el ejercicio 2006, según las relaciones remitidas al Tribunal de Cuentas
(En miles de euros)
|
Órgano de contratación 1 |
Número |
Importe |
|---|---|---|
|
Ministerios: |
|
|
|
Agricultura, Pesca y Alimentación |
69 |
93.340 |
|
Economía y Hacienda |
195 |
150.017 |
|
Fomento |
715 |
2.935.921 |
|
Industria, Turismo y Comercio |
139 |
133.738 |
|
Medio Ambiente |
643 |
1.480.171 |
|
Sanidad y Consumo |
107 |
69.617 |
|
Trabajo y Asuntos Sociales |
361 |
148.407 |
|
Vivienda |
32 |
35.326 |
|
Administraciones Públicas |
86 |
19.103 |
|
Asuntos Exteriores y de Cooperación |
34 |
16.618 |
|
Defensa |
912 |
1.513.639 |
|
Educación |
125 |
109.285 |
|
Cultura |
84 |
81.801 |
|
Interior |
245 |
705.292 |
|
Justicia |
40 |
66.968 |
|
Presidencia |
47 |
90.201 |
|
Otros organismos: |
|
|
|
SEPES, Entidad Pública Empresarial de Suelo |
140 |
133.590 |
|
Entidad Pública Empresarial Loterías y Apuestas del Estado |
37 |
63.755 |
|
Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima |
34 |
81.176 |
|
Agencia Estatal de Administración Tributaria |
736 |
303.493 |
|
Consejo Económico y Social |
10 |
1.192 |
|
Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones |
23 |
2.759 |
|
Comisión Nacional de Energía |
31 |
3.459 |
|
Comisión Nacional del Mercado de Valores |
44 |
5.512 |
|
Consejo de Seguridad Nuclear |
62 |
5.454 |
|
Instituto Cervantes |
100 |
14.172 |
|
Museo Nacional del Prado |
172 |
14.747 |
|
Ente público Radio Televisión Española |
665 |
38.444 |
|
Universidad Nacional de Educación a Distancia |
93 |
13.766 |
|
Fundaciones: |
|
|
|
Fundación tripartita para la Formación en el Empleo |
47 |
6.516 |
|
Fundación para la Prevención de Riesgos Laborales |
2 |
53 |
|
Totales |
6.030 |
8.337.532 |
1 En la denominación de los Departamentos Ministeriales se ha aplicado la establecida en el Real Decreto 553/2004, de 17 de abril.
Información sobre contratos formalizados en el ejercicio 2007, según las relaciones remitidas al Tribunal de Cuentas
(En miles de euros)
|
Órgano de contratación |
Número |
Importe |
|---|---|---|
|
Ministerios: |
|
|
|
Agricultura, Pesca y Alimentación |
63 |
84.300 |
|
Economía y Hacienda |
193 |
147.224 |
|
Fomento |
835 |
8.549.126 |
|
Industria, Turismo y Comercio |
142 |
113.890 |
|
Medio Ambiente |
565 |
1.225.653 |
|
Sanidad y Consumo |
86 |
45.459 |
|
Trabajo y Asuntos Sociales |
320 |
90.081 |
|
Vivienda |
7 |
9.614 |
|
Administraciones Públicas |
107 |
28.473 |
|
Asuntos Exteriores y de Cooperación |
49 |
49.417 |
|
Defensa |
898 |
2.058.986 |
|
Educación |
131 |
116.974 |
|
Cultura |
100 |
111.231 |
|
Interior |
314 |
547.546 |
|
Justicia |
36 |
101.727 |
|
Presidencia |
31 |
33.578 |
|
Otros organismos: |
|
|
|
SEPES, Entidad Pública Empresarial de Suelo |
71 |
39.043 |
|
Entidad Pública Empresarial Loterías y Apuestas del Estado |
53 |
12.678 |
|
Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima |
41 |
83.349 |
|
Agencia Estatal de Administración Tributaria |
692 |
271.563 |
|
Consejo Económico y Social |
9 |
965 |
|
Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones |
37 |
3.175 |
|
Comisión Nacional de la Competencia |
9 |
516 |
|
Comisión Nacional de Energía |
54 |
6.545 |
|
Comisión Nacional del Mercado de Valores |
55 |
9.849 |
|
Consejo de Seguridad Nuclear |
78 |
8.358 |
|
Instituto Cervantes |
212 |
22.903 |
|
Museo Nacional del Prado |
289 |
20.933 |
|
Universidad Nacional de Educación a Distancia |
157 |
28.653 |
|
Fundaciones: |
|
|
|
Fundación tripartita para la Formación en el Empleo |
57 |
9.649 |
|
Fundación para la Prevención de Riesgos Laborales |
4 |
160 |
|
Totales |
5.695 |
13.831.618 |
Esta información proviene de las relaciones remitidas al Tribunal, si bien en algunos casos éstas no estaban completas, como se deduce del hecho de que se han recibido extractos de expedientes de contratos no incluidos en las mismas.
Por lo que se refiere a los expedientes remitidos en cumplimiento de lo previsto en el artículo 57 del TRLCAP, en los cuadros siguientes se ofrece una relación diferenciada por Departamentos Ministeriales y restantes Entidades públicas estatales a las que aquél es de aplicación. Según la información de los cuadros del ejercicio 2006, se han remitido al Tribunal 3.797 expedientes, por un importe total de 7.841.454 miles de euros; y 3.635 expedientes, por un importe total de 12.300.971 miles de euros, correspondientes al ejercicio 2007.
Expedientes de contratos del ejercicio 2006 recibidos en el Tribunal de Cuentas
(En miles de euros)
|
Órgano de contratación |
Número |
Importe |
|---|---|---|
|
Ministerios: |
|
|
|
Agricultura, Pesca y Alimentación |
69 |
94.340 |
|
Economía y Hacienda |
194 |
140.631 |
|
Fomento |
715 |
2.935.921 |
|
Industria, Turismo y Comercio |
139 |
133.738 |
|
Medio Ambiente |
614 |
1.165.288 |
|
Sanidad y Consumo |
70 |
68.342 |
|
Trabajo y Asuntos Sociales |
93 |
135.029 |
|
Vivienda |
32 |
35.326 |
|
Administraciones Públicas |
48 |
18.093 |
|
Asuntos Exteriores y de Cooperación |
34 |
16.618 |
|
Defensa |
886 |
1.510.628 |
|
Educación |
125 |
109.285 |
|
Cultura |
84 |
81.801 |
|
Interior |
245 |
705.292 |
|
Justicia |
40 |
66.968 |
|
Presidencia |
47 |
90.201 |
|
Otros organismos: |
|
|
|
SEPES, Entidad Pública Empresarial de Suelo |
60 |
128.982 |
|
Entidad Pública Empresarial Loterías y Apuestas del Estado |
8 |
62.876 |
|
Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima |
17 |
80.055 |
|
Agencia Estatal de Administración Tributaria |
179 |
211.338 |
|
Consejo Económico y Social |
4 |
1.006 |
|
Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones |
8 |
1.417 |
|
Comisión Nacional de Energía |
9 |
2.460 |
|
Comisión Nacional del Mercado de Valores |
12 |
3.941 |
|
Consejo de Seguridad Nuclear |
12 |
3.384 |
|
Instituto Cervantes |
13 |
8.123 |
|
Museo Nacional del Prado |
8 |
8.881 |
|
Ente público Radio Televisión Española |
14 |
12.967 |
|
Universidad Nacional de Educación a Distancia |
15 |
7.981 |
|
Fundaciones: |
|
|
|
Fundación tripartita para la Formación en el Empleo |
3 |
542 |
|
Fundación para la Prevención de Riesgos Laborales |
0 |
0 |
|
Totales |
3.797 |
7.841.454 |
Expedientes de contratos del ejercicio 2007 recibidos en el Tribunal de Cuentas
(En miles de euros)
|
Órgano de contratación |
Número |
Importe |
|---|---|---|
|
Ministerios: |
|
|
|
Agricultura, Pesca y Alimentación |
53 |
76.276 |
|
Economía y Hacienda |
174 |
110.774 |
|
Fomento |
717 |
7.239.248 |
|
Industria, Turismo y Comercio |
131 |
94.305 |
|
Medio Ambiente |
538 |
1.202.885 |
|
Sanidad y Consumo |
45 |
43.932 |
|
Trabajo y Asuntos Sociales |
81 |
87.870 |
|
Vivienda |
7 |
9.614 |
|
Administraciones Públicas |
49 |
24.920 |
|
Asuntos Exteriores y de Cooperación |
49 |
49.417 |
|
Defensa |
869 |
2.054.761 |
|
Educación |
131 |
116.974 |
|
Cultura |
100 |
111.231 |
|
Interior |
314 |
547.546 |
|
Justicia |
32 |
101.635 |
|
Presidencia |
31 |
33.578 |
|
Otros organismos: |
|
|
|
SEPES, Entidad Pública Empresarial de Suelo |
22 |
35.665 |
|
Entidad Pública Empresarial Loterías y Apuestas del Estado |
4 |
8.857 |
|
Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima |
15 |
81.228 |
|
Agencia Estatal de Administración Tributaria |
157 |
217.602 |
|
Consejo Económico y Social |
2 |
664 |
|
Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones |
11 |
1.845 |
|
Comisión Nacional de la Competencia |
5 |
418 |
|
Comisión Nacional de Energía |
21 |
5.137 |
|
Comisión Nacional del Mercado de Valores |
16 |
7.779 |
|
Consejo de Seguridad Nuclear |
14 |
4.580 |
|
Instituto Cervantes |
8 |
2.425 |
|
Museo Nacional del Prado |
6 |
10.489 |
|
Universidad Nacional de Educación a Distancia |
21 |
12.809 |
|
Fundaciones: |
|
|
|
Fundación tripartita para la Formación en el Empleo |
12 |
6.507 |
|
Fundación para la Prevención de Riesgos Laborales |
0 |
0 |
|
Totales |
3.635 |
12.300.971 |
En los anexos II.1 y II.2 se ofrece una clasificación de los contratos recibidos, según tipo de contrato y procedimiento de adjudicación aplicado en cada caso. Las cantidades reflejadas tanto en los anexos como en los cuadros de este Informe se refieren a importes totales de adjudicación, sin distinguir por tanto si se trata de expedientes de contratación para inversiones y gastos (contratos de obras, suministro, consultoría y asistencia y de servicios) o ingresos (contratos de gestión de servicios públicos que contienen la previsión del pago de un canon). Una síntesis de esta información se recoge en los cuadros siguientes:
Expedientes recibidos según tipo de contrato (ejercicio 2006)
(En miles de euros)
|
|
Número |
Importe |
% |
|---|---|---|---|
|
Obras |
902 |
4.067.036 |
52 |
|
Consultoría y asistencia y de servicios |
2.197 |
2.333.436 |
30 |
|
Suministro |
630 |
1.357.480 |
17 |
|
Administrativos especiales |
11 |
62.329 |
1 |
|
Gestión de servicios públicos |
5 |
13.900 |
0 |
|
Privados |
52 |
7.273 |
0 |
|
Totales |
3.797 |
7.841.454 |
100 |
Expedientes recibidos según procedimiento de adjudicación (ejercicio 2006)
(en miles de euros)
|
|
Número |
Importe |
% |
|---|---|---|---|
|
Subasta |
308 |
640.606 |
8 |
|
Concurso |
1.690 |
4.513.082 |
58 |
|
Procedimiento negociado |
1.799 |
2.687.766 |
34 |
|
Totales |
3.797 |
7.841.454 |
100 |
Expedientes recibidos según tipo de contrato (ejercicio 2007)
(En miles de euros)
|
|
Número |
Importe |
% |
|---|---|---|---|
|
Obras |
836 |
5.218.483 |
42 |
|
Consultoría y asistencia y de servicios |
2.137 |
1.977.031 |
16 |
|
Suministro |
601 |
1.797.887 |
15 |
|
Administrativos especiales |
33 |
362.559 |
3 |
|
Concesión de obras públicas |
9 |
2.924.510 |
24 |
|
Gestión de servicios públicos |
5 |
15.301 |
0 |
|
Privados |
14 |
5.200 |
0 |
|
Totales |
3.635 |
12.300.971 |
100 |
Expedientes recibidos según procedimiento de adjudicación (ejercicio 2007)
(En miles de euros)
|
|
Número |
Importe |
% |
|---|---|---|---|
|
Subasta |
323 |
1.030.251 |
8 |
|
Concurso |
1.752 |
8.827.232 |
72 |
|
Procedimiento negociado |
1.560 |
2.443.488 |
20 |
|
Totales |
3.635 |
12.300.971 |
100 |
III. Resultados de la fiscalización específica de la contratación.
El análisis específico de los contratos se ha llevado a cabo teniendo en cuenta los diversos tipos y formas de adjudicación, distinguiendo los contratos administrativos típicos –obras, consultoría y asistencia y de servicios, suministro, y gestión de servicios públicos– de los contratos administrativos especiales y de los contratos privados. Dentro de cada una de estas categorías se han analizado, según su importancia, no sólo los contratos que originan gastos sino también aquellos generadores de ingresos, así como los de coste cero.
Dado el elevado número de contratos recibidos en el Tribunal de Cuentas, en las Directrices Técnicas se estimó necesario efectuar una selección de los contratos que habían de ser objeto de examen, aplicando criterios cuantitativos y cualitativos en la determinación de la muestra. En este sentido, especificando los criterios cuantitativos contemplados en las Directrices Técnicas, se han fiscalizado, como actuación general, los contratos de obras de importe superior a 1.803, 901 y 450 miles de euros, según hubieran sido adjudicados mediante subasta, concurso o procedimiento negociado, respectivamente. Respecto a los contratos de consultoría y asistencia y de servicios, las cuantías para su selección han sido de 901 miles para los adjudicados mediante concurso y 300 miles para los adjudicados mediante procedimiento negociado, analizándose la práctica totalidad de los adjudicados mediante subasta, debido a su escasa incidencia. Finalmente, en relación con los contratos de suministro, se han examinado los adjudicados mediante concurso por importe superior a 901 miles y, si lo hubieran sido mediante procedimiento negociado, los superiores a 300 miles, fiscalizándose la práctica totalidad de los contratos de esta naturaleza adjudicados mediante subasta, por idéntica circunstancia que en los de suministro.
Por otro lado, con independencia de estos criterios cuantitativos, se han incluido también en la muestra aquellos contratos que por la singularidad de la actividad u objeto a que se refieren, por los riesgos que en su cumplimiento pudieran presentarse, o por cualquier otra circunstancia significativa, se ha estimado que debían ser objeto de un adecuado seguimiento.
En consonancia con los criterios expuestos, en los anexos II.3 y II.4 se detallan, distribuidos según Departamentos Ministeriales, organismos públicos y demás entidades públicas, sujetos al TRLCAP los contratos fiscalizados, clasificados según el tipo de contrato y el procedimiento de adjudicación, respectivamente. Un resumen de dichos anexos se ofrece en los siguientes cuadros:
Expedientes fiscalizados según tipo de contrato (ejercicio 2006)
(En miles de euros)
|
|
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|
|
Obras |
344 |
38 |
2.124.124 |
52 |
|
Consultoría y asistencia y de servicios |
933 |
42 |
1.757.042 |
75 |
|
Suministro |
503 |
80 |
1.282.136 |
94 |
|
Administrativos especiales |
10 |
91 |
62.152 |
100 |
|
Gestión de servicios públicos |
4 |
80 |
13.071 |
94 |
|
Privados |
52 |
100 |
7.273 |
100 |
|
Totales |
1.846 |
49 |
5.245.798 |
67 |
Expedientes fiscalizados según procedimiento de adjudicación (ejercicio 2006)
(En miles de euros)
|
|
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|
|
Subasta |
117 |
38 |
305.698 |
48 |
|
Concurso |
663 |
39 |
2.648.948 |
59 |
|
Procedimiento negociado |
1.066 |
59 |
2.291.152 |
85 |
|
Totales |
1.846 |
49 |
5.245.798 |
67 |
Expedientes fiscalizados según tipo de contrato (ejercicio 2007)
(en miles de euros)
|
|
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|
|
Obras |
350 |
43 |
3.234.941 |
62 |
|
Consultoría y asistencia y de servicios |
794 |
37 |
1.247.650 |
63 |
|
Suministro |
410 |
68 |
1.670.687 |
93 |
|
Administrativos especiales |
22 |
67 |
321.487 |
89 |
|
Concesión de obras públicas |
8 |
89 |
2.646.621 |
90 |
|
Gestión de servicios públicos |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
Privados |
13 |
93 |
5.017 |
96 |
|
Totales |
1.605 |
44 |
9.126.404 |
74 |
Expedientes fiscalizados según procedimiento de adjudicación (ejercicio 2007)
(En miles de euros)
|
|
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|
|
Subasta |
100 |
31 |
649.621 |
63 |
|
Concurso |
700 |
40 |
6.373.607 |
72 |
|
Procedimiento negociado |
805 |
52 |
2.103.176 |
86 |
|
Totales |
1.605 |
43 |
9.126.404 |
74 |
A continuación se exponen los resultados obtenidos en el examen de los contratos seleccionados, diferenciando en sucesivos epígrafes los correspondientes a los distintos Departamentos Ministeriales y Organismos autónomos a ellos adscritos, y los de las restantes Entidades públicas estatales sometidas al régimen establecido en el TRLCAP.
III.1 Administración General del Estado y sus organismos autónomos.
III.1.1 Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.
El Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (MAPA) contaba en el período fiscalizado con 13 órganos de contratación, de los que seis correspondían a los servicios centrales y siete a los cuatro Organismos autónomos.
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
1. Relaciones de los contratos adjudicados.
1.1 Relaciones recibidas.
Para el año 2006 se han recibido nueve relaciones, y dos más duplicadas, y 12 para el año 2007, de ellas dos parciales. El número de contratos relacionados asciende a 661 por un importe de 173.590 miles de euros, cuyo desglose por órganos remitentes y ejercicios figura en el cuadro siguiente:
Contratos adjudicados según relaciones
(En miles de euros)
|
Órgano |
Ejercicio 2006 |
Ejercicio 2007 |
Total |
|||
|---|---|---|---|---|---|---|
|
N.º |
Importe |
N.º |
Importe |
N.º |
Importe |
|
|
Ministerio, Subsecretaría y Servicios Generales |
92 |
6.549 |
91 |
7.952 |
183 |
14.501 |
|
Secretaría Gral. de Agricultura y Alimentación |
120 |
15.959 |
112 |
14.535 |
232 |
30.494 |
|
Secretaría Gral. de Pesca Marítima |
44 |
29.722 |
26 |
36.602 |
70 |
66.324 |
|
Subsecretaría |
– |
– |
9 |
12.261 |
9 |
12.261 |
|
Dirección Gral. de Industria Agroalimentaria y Alimentación |
3 |
1.571 |
2 |
1.286 |
5 |
2.857 |
|
Subdirección Gral. de Administración Económica y Patrimonial |
2 |
16 |
7 |
5.823 |
9 |
5.839 |
|
Agencia para el Aceite de Oliva (AAO) |
6 |
451 |
6 |
381 |
12 |
832 |
|
Entidad Estatal de Seguros Agrarios (ENESA) |
10 |
1.136 |
6 |
980 |
16 |
2.116 |
|
Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA) |
23 |
5.005 |
17 |
4.052 |
40 |
9.057 |
|
Fondo de Regulación y Organización del Mercado de los Productos de la Pesca y Cultivos Marinos (FROM) |
46 |
12.988 |
39 |
16.321 |
85 |
29.309 |
|
Totales |
346 |
73.397 |
315 |
100.193 |
661 |
173.590 |
A las relaciones en soporte papel de dichos centros, así como a la enviada en el ejercicio 2007 por la Subsecretaría, no se acompaña el soporte informático, exigido por el apartado II.1 de la Instrucción.
Bajo la rúbrica «Ministerio, Subsecretaría y Servicios Generales», que tampoco es un órgano de contratación, se relacionan contratos adjudicados por la Ministra, la Subsecretaría, el Gabinete de la Subsecretaría y la Junta de Contratación del Ministerio; esta última adjudicó en 2007 contratos que, sin embargo, relaciona la Subsecretaría. Tampoco se especifica, como establece el formato del anexo I de la Instrucción, el órgano de contratación en la relación de ENESA, que cuenta con tres órganos, ni en la del FEGA, que tiene dos.
De oficio, pero fuera de plazo, se enviaron las relaciones de la Administración General del período fiscalizado, que ascendieron a once, y la del FEGA para el ejercicio 2007.
1.2 Contratos no relacionados.
Del análisis de los expedientes recibidos se deduce que, contra lo establecido en el apartado II.1 de la Instrucción, no han sido incluidos en las relaciones, 34 contratos, de ellos 25 de la Junta de Contratación del Ministerio, siete de la Subsecretaría, uno de la Secretaría General de Agricultura y Alimentación y otro de la Secretaría General de Pesca Marítima. Por el contrario, figuran relacionadas tres encomiendas de gestión por la AAO en el año 2006, no sujetas al TRLCAP según establece el artículo 3.1.l., al no tener la naturaleza de contratos.
Por otra parte, de los datos incorporados al Registro Público de Contratos se desprende que no han sido incluidos en las relaciones otros 77 contratos, de los que 50 comprenden al Ministerio, Subsecretaría y Servicios Generales, 14 a la Secretaría General de Agricultura y Alimentación, nueve a la Secretaría General de Pesca Marítima, dos al FEGA y uno a la AAO y al FROM.
1.3 Contenido de las relaciones.
Se han incluido cuatro expedientes de contratos adjudicados en ejercicios distintos de aquél a que se refiere la relación. Esta circunstancia se ha producido en dos contratos de ENESA, uno de la Dirección General de Industria Agroalimentaria y Alimentación y otro de la Subdirección General de Administración Económica y Patrimonial.
Han sido relacionados expedientes que, por razón de su menor importe, no debieron incluirse, según establece el apartado II.2 de la Instrucción. Corresponden 17 a las relaciones de Ministerio y Servicios Generales y cinco a la Secretaría General de Agricultura y Alimentación.
Se han relacionado de forma independiente contratos integrantes de lotes de adjudicación de expedientes ya incluidos, contra lo establecido en el apartado II.1 de la Instrucción. Corresponden 30 a las relaciones de Ministerio, Subsecretaría y Servicios Generales, 15 a las de la Secretaría General de Agricultura y Alimentación y dos a la de la Subsecretaría.
Se han incluido en la relación de la Subdirección General de Administración Económica y Patrimonial del ejercicio 2006 dos cuestiones incidentales –actualizaciones de precios– que son actos administrativos ajenos a la adjudicación.
2. Expedientes recibidos y fiscalizados.
– Se han recibido 122 expedientes de contratación, por un importe global de 170.616 miles de euros, cuyo desglose por tipo de contrato y procedimiento de adjudicación figura en el cuadro siguiente:
Expedientes recibidos
(En miles de euros)
|
Tipo |
Procedimiento |
Ejercicio 2006 |
Ejercicio 2007 |
Total |
|||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
N.º |
% |
Importe |
% |
N.º |
% |
Importe |
% |
N.º |
% |
Importe |
% |
||
|
Obras. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
2 |
100 |
4.649 |
100 |
|
|
|
|
2 |
67 |
4.649 |
86 |
|
|
Negociado. |
|
|
|
|
1 |
100 |
740 |
100 |
1 |
33 |
740 |
14 |
|
|
Total. |
2 |
3 |
4.649 |
5 |
1 |
2 |
740 |
1 |
3 |
2 |
5.389 |
3 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
36 |
67 |
44.219 |
79 |
24 |
60 |
27.559 |
63 |
60 |
64 |
71.778 |
72 |
|
|
Negociado. |
18 |
33 |
11.666 |
21 |
16 |
40 |
16.032 |
37 |
34 |
36 |
27.698 |
28 |
|
|
Total. |
54 |
78 |
55.885 |
59 |
40 |
75 |
43.591 |
57 |
94 |
77 |
99.476 |
59 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
|
|
|
|
1 |
10 |
465 |
2 |
1 |
4 |
465 |
1 |
|
Concurso. |
5 |
50 |
6.035 |
22 |
5 |
45 |
27.622 |
89 |
10 |
48 |
33.657 |
58 |
|
|
Negociado. |
5 |
50 |
21.591 |
78 |
5 |
45 |
2.806 |
9 |
10 |
48 |
24.397 |
41 |
|
|
Total. |
10 |
15 |
27.626 |
29 |
11 |
21 |
30.893 |
41 |
21 |
17 |
58.519 |
34 |
|
|
Administrativos especiales. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Negociado. |
2 |
100 |
5.320 |
100 |
|
|
|
|
2 |
100 |
5.320 |
100 |
|
|
Total. |
2 |
3 |
5.320 |
6 |
|
|
|
|
2 |
2 |
5.320 |
3 |
|
|
Privados. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Negociado. |
1 |
100 |
860 |
100 |
1 |
100 |
1.052 |
100 |
2 |
100 |
1.912 |
100 |
|
|
Total. |
1 |
1 |
860 |
1 |
1 |
2 |
1.052 |
1 |
2 |
2 |
1.912 |
1 |
|
|
Totales. |
69 |
100 |
94.340 |
100 |
53 |
100 |
76.276 |
100 |
122 |
100 |
170.616 |
100 |
|
Del análisis de los expedientes incluidos en las relaciones de 2007 se deduce que no han sido remitidos nueve expedientes; de ellos, seis de la Secretaría General de Agricultura y Alimentación, dos de la Secretaría General de Pesca Marítima y uno de ENESA.
Sin embargo, de los datos incorporados al Registro Público de Contratos se desprende que, además, deberían haberse recibido otros 23 expedientes de los que 16 corresponden al Ministerio, Subsecretaría y Servicios Generales, dos a la Secretaría General de Agricultura y Alimentación, cuatro a la Secretaría General de Pesca Marítima y uno a ENESA.
Previo requerimiento y, por tanto, fuera del plazo establecido, han sido remitidos tres expedientes de contratos adjudicados por los servicios centrales en el año 2006.
De los expedientes remitidos de oficio por los órganos de contratación 80 se enviaron fuera de plazo (el 67% del total). Se destacan 48 de la Junta de Contratación del Ministerio, 18 del FROM y 10 de la Subsecretaría.
– Se han seleccionado para su fiscalización 83 expedientes, por un importe conjunto de 149.330 miles de euros, cuyo desglose por tipo de contrato y procedimiento de adjudicación puede apreciarse en el cuadro siguiente:
Expedientes fiscalizados
(En miles de euros)
|
Tipo |
Procedi-miento |
Ejercicio 2006 |
Ejercicio 2007 |
Total |
|||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
N.º |
% sobre recibidos |
Importe |
% sobre recibidos |
N.º |
% sobre recibidos |
Importe |
% sobre recibidos |
N.º |
% sobre recibidos |
Importe |
% sobre remitidos |
||
|
Obras. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
1 |
50 |
873 |
19 |
|
|
|
|
1 |
50 |
873 |
19 |
|
|
Negociado. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Total. |
1 |
50 |
873 |
19 |
|
|
|
|
1 |
33 |
873 |
16 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
13 |
36 |
35.790 |
81 |
24 |
100 |
27.559 |
100 |
37 |
62 |
63.349 |
88 |
|
|
Negociado. |
9 |
50 |
5.933 |
51 |
16 |
100 |
16.032 |
100 |
25 |
74 |
21.965 |
79 |
|
|
Total. |
22 |
41 |
41.723 |
75 |
40 |
100 |
43.591 |
100 |
62 |
66 |
85.314 |
86 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
|
|
|
|
1 |
100 |
465 |
100 |
1 |
100 |
465 |
100 |
|
Concurso. |
3 |
60 |
5.262 |
87 |
5 |
100 |
27.622 |
100 |
8 |
80 |
32.884 |
98 |
|
|
Negociado. |
3 |
60 |
20.346 |
94 |
4 |
80 |
2.216 |
79 |
7 |
70 |
22.562 |
92 |
|
|
Total. |
6 |
60 |
25.608 |
93 |
10 |
91 |
30.303 |
98 |
16 |
76 |
55.911 |
96 |
|
|
Administrativos especiales. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Negociado. |
2 |
100 |
5.320 |
100 |
|
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2 |
100 |
5.320 |
100 |
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Total. |
2 |
100 |
5.320 |
100 |
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2 |
100 |
5.320 |
100 |
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Privados. |
Subasta. |
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Concurso. |
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Negociado. |
1 |
100 |
860 |
100 |
1 |
100 |
1.052 |
100 |
2 |
100 |
1.912 |
100 |
|
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Total. |
1 |
100 |
860 |
100 |
1 |
100 |
1.052 |
100 |
2 |
100 |
1.912 |
100 |
|
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Totales. |
32 |
46 |
74.384 |
79 |
51 |
96 |
74.946 |
98 |
83 |
68 |
149.330 |
88 |
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b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
1. Incidencias relativas al pliego de prescripciones técnicas.
En los expedientes de 16 contratos adjudicados el pliego contiene menciones que son propias del PCAP (presupuesto de licitación, plazo de ejecución o entrega), lo que incumple el artículo 68.3 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre (RGLCAP). De ellos, corresponden 10 al FROM, tres a la Subsecretaría, dos a la Junta de Contratación del Ministerio y uno a la Secretaría General de Agricultura y Alimentación.
2. Incidencias relativas al pliego de cláusulas administrativas particulares.
En el expediente de un contrato adjudicado por importe de 2.997 miles de euros por el FROM, el pliego no incluye la especificación del objeto, exigida por el artículo 67.2.a del RGLCAP. Los criterios objetivos de adjudicación no están bien definidos, ya que si el número de proposiciones a valorar fuera igual o inferior a tres, el tenor literal del pliego permite aplicar indistintamente cualquiera de los puntos para valorar el precio ofertado.
En el expediente de un contrato adjudicado por importe de 157 miles de euros por el FROM, el pliego no contiene la codificación exigida en el artículo 67.2.a del RGLCAP. Otro, adjudicado por 253 miles de euros, omite la mención obligatoria establecida en el artículo 67.7.b del RGLCAP (criterios de selección basados en los medios de acreditar la solvencia económica, financiera y técnica, conforme a los artículo 16 y 19 del TRLCAP).
En los expedientes de cinco contratos no se limitan los gastos de publicidad de la licitación a asumir por el adjudicatario. Fueron adjudicados en dos casos por el FROM, en otros dos por la Junta de Contratación del FEGA y en uno por la Junta de Contratación del Ministerio.
En los expedientes de dos contratos adjudicados por la Junta de Contratación del Ministerio, la cláusula 5.1 del PCAP establecía que el adjudicatario estaba obligado a constituir una garantía del 4% del importe de adjudicación, cuando lo correcto hubiera sido exigirla sobre el presupuesto de licitación al tratarse de precios unitarios (artículo 36.1 del TRLCAP); sin embargo, la garantía se constituyó correctamente.
La Junta de Contratación del Ministerio adjudicó por importe de 157 miles de euros un contrato administrativo de servicios cuyo objeto era «la inscripción y reserva anticipada del espacio que acogerá el Pabellón del MAPA a la entidad ferial oficial, Nuremberg Messe GMBH». Dado que la Administración no estaba en condiciones de contar con las prerrogativas a las que se refiere el artículo 59 del TRLCAP (el sometimiento a la tramitación administrativa de un contrato de servicios y al fuero jurisdiccional español), en opinión del Tribunal de Cuentas su naturaleza es la de un contrato de carácter privado y atípico por su consideración de contrato de adhesión.
En los expedientes de siete contratos adjudicados, uno por la Secretaría General de Agricultura y Alimentación, y seis por la Junta de Contratación del Ministerio, el informe técnico se emitió en fecha posterior a la apertura de las proposiciones económicas, conforme establece el pliego. Para alcanzar una mayor objetividad en la calificación, este Tribunal recomienda que el PCAP establezca como fase previa la valoración técnica.
En el contrato relativo a un expediente adjudicado en 2.613 miles de euros por la Presidencia del FEGA el pliego presenta las siguientes irregularidades: el presupuesto base de licitación está cifrado únicamente de forma parcial, por lo que incumple el artículo 67.2.c del RGLCAP; no menciona los gastos máximos de publicidad a asumir por el adjudicatario, requerido por el artículo 67.2.g del RGLCAP; la garantía provisional no se cuantifica con arreglo al artículo 35.1 del TRLCAP, y tampoco la definitiva conforme al artículo 36 del TRLCAP. Aunque el expediente califica el contrato de administrativo especial, este Tribunal entiende que por razón de la importancia relativa de las prestaciones económicas (compra y distribución) se trata de un contrato mixto (artículo 6 del TRLCAP), y sujeto principalmente a las normas de suministro. No obstante, el régimen jurídico aplicable es el establecido en el artículo 3.1.f del TRLCAP por referirse a suministro a devolver al tráfico jurídico y por ende no sujeto, salvo en sus principios, al TRLCAP.
El expediente de un contrato administrativo especial por importe de 4.000 miles de euros, adjudicado por la Subsecretaría a una sociedad de garantía recíproca el 26 de diciembre de 2006, tiene por objeto la «gestión de un fondo de depósito para impulsar la diversificación de los sectores pesqueros y acuícolas». El contrato se razona en la necesidad de disponer de una línea de reafianzamiento específico de los indicados sectores sin acudir a la creación de una empresa pública. Este contrato es análogo a otro también adjudicado por el mismo órgano a la misma empresa a final del año anterior (el 3 de diciembre de 2005) por un importe de 7.000 miles de euros. En ambos se acudió al procedimiento negociado sin publicidad. El plazo de duración de ambos contratos será de cinco años. El fundamento, su naturaleza, tramitación, contenido de las prestaciones y extinción son, pues, idénticos.
Del examen conjunto del PPT y del PCAP se deduce que tienen un objeto múltiple:
– Constitución de depósitos en efectivo en los que actúa como depositante el MAPA y como depositario y gestor el contratista.
– Reafianzar las garantías prestadas por el contratista en los préstamos que obtengan las pequeñas y medianas empresas del sector pesquero y acuícola. El reafianzamiento se hace conjuntamente con la sociedad pública CERSA en la proporción que se establece en el PPT.
– Encargar al contratista la gestión y asesoramiento de las operaciones y, en particular, gestionar los recursos económicos objeto del depósito, aplicándolo a los fines fijados en el contrato. Por sus servicios percibirá una comisión del 1,25% anual sobre la cantidad depositada, que se hará efectiva con cargo al depósito. También se cargarán a él los gastos, pagos por fallidos, tributos y demás quebrantos que ocasionen las operaciones.
Por su parte, la Administración obtendrá un rendimiento mensual igual al de las letras del Tesoro Público o producto similar con vencimiento a un mes, que se cargará asimismo a la cuenta de reafianzamiento.
Su análisis revela la existencia de las deficiencias siguientes:
– El otorgamiento de las garantías no está previsto de forma explícita en la Ley de Presupuestos Generales del Estado del ejercicio ni consta que se encuentre dentro del límite para el otorgamiento de garantías fijado en ella, de conformidad con lo que exige el artículo 115 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP), ni se han tenido en cuenta las restantes previsiones de esta Ley (artículos 113 a 118) en relación con las competencias para su otorgamiento.
– No se aduce ni se aprecia una razón justificativa para depositar fuera de la Caja General de Depósitos, y sin exigencia de garantía alguna de acuerdo con el artículo 37 del TRLCAP, las cantidades de 7.000 y 4.000 miles de euros.
– Tampoco se justifica la causa por la que el reafianzamiento se limita a las operaciones reafianzadas simultáneamente por CERSA.
– El pago de honorarios de gestión debió imputarse al correspondiente crédito del capítulo 2 del Presupuesto de Gastos, en lugar de detraerse del depósito.
– Según los expedientes, las aportaciones de la Administración no conllevan el traspaso de su propiedad ya que la entrega se hace a título de depósito; sin embargo, el crédito presupuestario al que se aplica el gasto es para «Aportaciones patrimoniales, prestamos a Sociedades de Garantía Recíproca» (concepto 871). A tenor del contenido del contrato, la aplicación presupuestaria correcta, según este Tribunal, debería haber sido al concepto de «Depósitos», a autorizar por la Dirección General de Presupuestos en el caso de que éste fuera un concepto nuevo de gasto.
En puridad, el precio del contrato debió fijarse en los importes estimados de las partidas de gasto –comisiones por gestión y asesoramiento– que asume anualmente la Administración durante el período de ejecución del contrato, aplicándolas al capítulo 2 del presupuesto, ya que la operación de depósito es accesoria de la que constituye el objeto del contrato.
– Se establecen las obligaciones contables del gestor y depositario, pero se omite toda referencia al órgano ante el que ha de rendir cuentas y a las consecuencias que derivarían, en su caso, de la falta de aprobación. Tampoco se indica nada sobre las repercusiones presupuestarias de los ingresos y gastos originados.
– En el PPT se incluyen cláusulas propias del PCAP, contra lo establecido en el artículo 68.3 del RGLCAP, y asimismo, en este último pliego y en el documento de formalización se omite la cita al régimen de penalidades para el caso de demora, exigido por los artículos 67.2.r) y 71.3h) de dicho Reglamento.
– En cuanto al procedimiento de adjudicación, la selección del contratista se fundamentó en una certificación emitida por la Fundación Instituto Tecnológico para el Desarrollo de las Industrias Marítimas (INNOVAMAR), en la que se señalaba que no constaba la existencia de otra sociedad de garantía recíproca de ámbito nacional cuyo objeto fuera el apoyo a la obtención de garantías a favor del sector pesquero y acuícola. Se da, sin embargo, la circunstancia de que un representante de la citada fundación era miembro del consejo de administración y de la comisión ejecutiva de la empresa adjudicataria, lo que resta al certificado valor justificativo. Independientemente de ello, el que la empresa adjudicataria fuera avalista único no justificaría que se le encomendara la gestión de los fondos depositados.
3. Documentación no remitida.
No han podido ser analizados al no haberse remitido, pese a haber sido solicitados expresamente, el PPT de un contrato adjudicado por el FROM y el preceptivo informe jurídico al PCAP de otro contrato adjudicado por la Junta de Contratación del Ministerio.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
Las comprobaciones realizadas sobre los expedientes seleccionados para su fiscalización, relativas tanto a las omisiones documentales como al incumplimiento de los requisitos que deben contener las actuaciones incluidas en los expedientes, y que se exponen a lo largo del informe, se reflejan en síntesis en el anexo IV.1.
En los expedientes de cuatro contratos no consta la aprobación del pliego. Dichos contratos fueron adjudicados en un caso por la Secretaría General de Agricultura y Alimentación, en dos por la Subsecretaría y en uno por la Junta de Contratación del Ministerio.
En el expediente de un contrato adjudicado por un importe de 598 miles de euros por la Junta de Contratación del Ministerio no consta la aprobación del pliego.
En el expediente de un contrato cuyo objeto era la «contratación de medios de comunicación para la difusión de la campaña de publicidad sobre el etiquetado de alimentos que se desarrollará durante 2007 y 2008», adjudicado por importe de 1.215 miles de euros por la Junta de Contratación del Ministerio, el documento contable de retención de crédito lo es por una cuantía de sólo un millón de euros, cuando el presupuesto de licitación era de millón y medio.
El expediente de un contado adjudicado en 1.052 miles de euros por el FROM debería haber contado con autorización ministerial, exigida por el artículo 12.1 y la disposición transitoria tercera del TRLCAP.
En el expediente de un contrato adjudicado por importe de 129 miles de euros por la Junta de Contratación del Ministerio no consta la fecha del documento de fiscalización. Otro, por importe de 1.350 miles de euros, se fiscalizó de conformidad, si bien el Interventor señaló que «no obstante se observa que se han iniciado algunos trámites en fecha anterior al Acuerdo de Iniciación del Expediente».
En los expedientes de dos contratos adjudicados por la Junta de Contratación del Ministerio, no se publicó el anuncio de la licitación en el Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE) «al entender, erróneamente, que la no obligación de publicar la licitación, llevaba consigo la no obligación de publicar la adjudicación». Sin embargo, de acuerdo el artículo 93.2 del TRLCAP, debería haberse realizado dicha publicación.
En los expedientes de 39 contratos, el anuncio de la licitación en el BOE no especifica el importe máximo de los gastos de publicidad a asumir por el adjudicatario. Dichos expedientes fueron adjudicados en 23 casos por la Junta de Contratación del Ministerio, en uno por la Secretaría General de Agricultura y Alimentación, en cuatro por la Subsecretaría y en 11 por el FROM.
En el expediente de un contrato adjudicado por importe de 253 miles de euros por el FROM, el procedimiento de adjudicación fue el negociado sin publicidad por imposibilidad de concurrencia (artículo 210.b) del TRLCAP). Ante la petición para que justificaran la elección del procedimiento, se respondió que «Toda vez que se trata de un patrocinio ofrecido por la entidad Fundación Deporte Joven, adjunto se remite la oferta de dicha entidad». A la petición sobre la acreditación de las solvencias técnicas y económicas del adjudicatario, se contestó que, dado el tipo de contrato y teniendo en cuenta el hecho de que el adjudicatario es una Fundación ligada al Consejo Superior de Deportes, no se consideró necesaria. Por lo que respecta a la acreditación de que el adjudicatario no se encontraba incurso en prohibición de contratar (artículo 79.2.b del TRLCAP), tras la aclaración por el Tribunal de Cuentas de lo que se pedía se remitió un certificado con fecha 2 de junio de 2009, lo que evidencia que en su momento no se solicitó dicho documento al adjudicatario.
En el expediente de un contrato adjudicado por la Secretaría General de Agricultura y Alimentación en 806 miles de euros se solicitó la justificación de las solvencias económicas y técnicas del adjudicatario; se remitió un acta de la Mesa de Contratación donde se señala que «está el estudio por el Abogado del Estado, Interventor y Vocales de las solvencias del adjudicatario», pero no la documentación acreditándolas.
En el expediente de un contrato adjudicado por importe de 598 miles de euros por la Junta de Contratación del Ministerio, en la documentación remitida inicialmente no quedaba justificado el motivo por el que se invita a una sola empresa (el artículo 92.1 del TRLCAP establece que en el procedimiento negociado se deberá invitar al menos a tres empresas); solicitada aclaración al respecto, se indicó que se pidió sólo una oferta por razones de urgencia; sin embargo, la normativa no considera ésta como eximente del cumplimiento de la obligación señalada.
En el expediente de un contrato adjudicado por el FROM en 157 miles de euros, el informe de valoración de las ofertas carece de firma y fecha.
En el expediente de un contrato adjudicado por importe de 250 miles de euros por la Junta de Contratación del Ministerio, y ante la petición acerca de las razones de no publicación del anuncio de adjudicación en el BOE, el órgano alegó que se trataba de un procedimiento negociado sin publicidad; no obstante, la exención de publicidad en este tipo de procedimientos solo opera para la licitación, salvo excepciones que no contemplan este caso.
A la solicitud sobre el expediente de un contrato adjudicado por la Secretaría General de Agricultura y Alimentación en 806 miles de euros se contestó que no se disponen de los anuncios de adjudicación en el BOE y el DOUE. A lo solicitado sobre los expedientes de cuatro contratos adjudicados por la Junta de Contratación del Ministerio se ha contestado que la no publicación del acuerdo de adjudicación en el DOUE obedece a un error sobre el alcance del artículo 93.2 del TRLCAP.
En los expedientes de dos contratos adjudicados por la Junta de Contratación del Ministerio y otros tantos por el FROM, el certificado de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) acreditativo de estar el adjudicatario al corriente de las obligaciones tributarias carece de fecha. En uno de los correspondientes a la Junta de Contratación se alega que obedece a un error del gestor.
En el expediente de un contrato adjudicado por la Junta de Contratación del Ministerio por 535 miles de euros, la Tesorería General de la Seguridad Social emitió un informe de fecha 30 de junio de 2006 certificando la inexistencia de inscripción como empresario en el sistema de Seguridad Social de una de las empresas que forman parte de la Unión Temporal de Empresas (UTE) adjudicataria del concurso. El administrador único de la citada empresa realizó una Declaración Jurada el 3 de julio de 2006 justificando la no inscripción en la Seguridad Social por no tener empleados a su cargo. Sin embargo, la Ley General de la Seguridad Social, en su disposición adicional 27, establece que «están obligatoriamente incluidos en el régimen especial de autónomos los trabajadores por cuenta propia [que] (…) ejerzan las funciones de dirección o gerencia que implique el desempeño del cargo de consejero o administrador, de una sociedad capitalista». Vista la declaración jurada del administrador único de la empresa de que no tiene empleados y la puesta a disposición de la empresa de personal técnico para realizar las tareas que conllevan la ejecución del contrato, se puede presumir la existencia de subcontrataciones de las que no existe constancia en el expediente, limitación que impide comprobar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 115.2 del TRLCAP.
En los expedientes de 11 contratos adjudicados, cinco de ellos por la Subsecretaría y 6 por la Junta de Contratación del Ministerio, la garantía no se constituyó a favor del órgano de contratación, como dispone el artículo 36.1 del TRLCAP.
En el expediente de un contrato adjudicado por la Junta de Contratación del Ministerio en 250 miles de euros no consta la motivación de la dispensa de la constitución de la garantía definitiva, como exige el artículo 37 del TRLCAP.
En el expediente de un contrato adjudicado por importe de 1.777 miles de euros por la Junta de Contratación del Ministerio, el objeto del contrato es la asistencia para la obtención de información y resultados contables de explotaciones agrarias (Lote 1: se adjudicaron 7.970 explotaciones) incorporadas a la red contable agraria nacional en el año 2007, y la puesta en marcha y mantenimiento de una oficina contable virtual para el tratamiento de los documentos contables generados por el programa RECAN (Lote 2). Se adjudicó el lote 1 a 15 empresas por un importe global de 1.514 miles de euros y el Lote 2 a una empresa por importe de 262 miles de euros. En los contratos suscritos con los distintos adjudicatarios no consta el número de explotaciones que corresponden a cada uno de ellos ni el importe de cada una, sino el número total de explotaciones que salen a concurso (8.300).
En el contrato relativo a un expediente adjudicado en 2.613 miles de euros por la Presidencia del FEGA no se establece un precio cierto, lo que incumple el artículo 14.1 del TRLCAP.
En los expedientes fiscalizados faltan los documentos que se relacionan y que han sido solicitados expresamente:
– El certificado de existencia de crédito [artículos 11.2.e) y 67.2 del TRLCAP], en los expedientes de dos contratos adjudicados por ENESA.
– El informe razonado del Servicio promotor de la contratación, exponiendo la necesidad, características e importe calculado de las prestaciones objeto del contrato (artículos 13 del TRLCAP y 73.2 del RGLCAP), en los expedientes de cinco contratos, adjudicados en tres casos por la Junta de Contratación del Ministerio, en uno por el FROM y en otro por la Secretaría General de Agricultura y Alimentación.
– La autorización de la Ministra para contratar (artículo 12.1, párrafo 2.º y disposición transitoria tercera del TRLCAP), en el expediente de un contrato adjudicado por el FROM.
– La resolución motivada que establezca la improcedencia de la revisión de precios (artículo 103.3 del TRLCAP), en los expedientes de cinco contratos, adjudicados en un caso por la Subsecretaría, en otro por la Secretaría General de Agricultura y Alimentación y en tres por la Junta de Contratación del Ministerio.
– La indicación del DOUE en que se haya publicado el anuncio de la licitación (artículos 78, 135 y ss., 177 y ss., y 203 y ss. del TRLCAP), en los expedientes de dos contratos adjudicados por la Junta de Contratación del Ministerio.
– La declaración responsable del adjudicatario de no estar incurso en prohibición de contratar, conforme a los artículos 15 a 20 del TRLCAP (artículo 79.2.b del TRLCAP), en los expedientes de tres contratos adjudicados en un caso por la Junta de Contratación del Ministerio y en dos por la Subsecretaría.
– La justificación aportada por el adjudicatario de su solvencia económica, financiera y técnica o profesional, según los medios de acreditación que el órgano de contratación haya precisado en el anuncio, de entre los reseñados en los artículos 16 a 19 del TRLCAP (artículos 79.2.b) y 15.3 del TRLCAP), en los expedientes de ocho contratos, adjudicados en un caso por el FROM, en cinco por la Junta de Contratación del Ministerio, en uno por la Subsecretaría y en otro por la Secretaría General de Agricultura y Alimentación.
– El acta de la Mesa de Contratación donde se recojan las ofertas admitidas, en el expediente de un contrato adjudicado por la Junta de Contratación del Ministerio.
– El acta de la Mesa de Contratación en la que se recoja la apertura de las proposiciones económicas, en los expedientes de seis contratos adjudicados en dos casos por el FROM, en otros tres por la Junta de Contratación del Ministerio y en uno por la Secretaría General de Agricultura y Alimentación.
– La publicación de la resolución de adjudicación en el BOE, en los expedientes de dos contratos adjudicados por la Junta de Contratación del Ministerio y la Secretaría General de Agricultura y Alimentación.
– La publicación de la resolución de adjudicación en el DOUE, en los expedientes de siete contratos, adjudicados, en cinco casos por la Junta de Contratación del Ministerio y en dos por la Secretaría General de Agricultura y Alimentación.
– La notificación a los licitadores de la resolución de adjudicación (artículo 93.1 del TRLCAP), en los expedientes de dos contratos, adjudicados en un caso por la Junta de Contratación del Ministerio y en otro por la Secretaría General de Agricultura y Alimentación.
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
– En cuatro expedientes correspondientes a la Junta de Contratación del Ministerio se ha observado lo siguiente:
En el expediente de un contrato adjudicado por importe 285 miles de euros, si bien el Abogado del Estado informa favorablemente la modificación propuesta, aclara que «hubiera sido más adecuado que el importe de esta actividad se hubiese incluido en el presupuesto del contrato, evitando la tramitación del expediente». En realidad no se trata propiamente de una modificación contractual, sino de una incidencia contractual diferente que hubiera exigido un nuevo procedimiento.
En otro contrato, adjudicado por importe de 247 miles de euros, los certificados de la AEAT y de la Tesorería General de la Seguridad Social, acreditativos de que el adjudicatario se encontraba al corriente de sus obligaciones, son de fecha 4 de agosto y 8 de julio de 2005 y sirvieron para acreditar el cumplimiento de obligaciones para el contrato primitivo, pero su vigencia no alcanza al contrato de prórroga analizado.
En un tercero, adjudicado en 1.102 miles de euros, la Intervención Delegada, en un Informe Anexo al acta de comprobación de la inversión, señaló justificadamente que se observaron «limitaciones relativas al PPT y el presupuesto, y que no se ha podido comprobar que los precios aplicados sean los aprobados por el órgano de contratación».
En un cuarto expediente, adjudicado en 2.552 miles de euros, el importe del acta de recepción es de 350 miles de euros inferior al importe de adjudicación del contrato, si bien la diferencia se debe a un modificado que minoró la cuantía inicial en el mencionado importe.
– En el expediente de un contrato adjudicado por importe de 627 miles de euros por ENESA, la conformidad con la prestación consta de una acta de recepción y de 15 certificaciones por un importe total de 753 miles de euros. Dicha cantidad constituye un incremento del 19% sobre el precio de adjudicación del contrato, sin que en la documentación remitida se expliquen los motivos de dicha desviación.
– En el expediente de un contrato, adjudicado por la Junta de Contratación del Ministerio en 1.673 miles de euros, no consta el informe del Interventor respecto a la resolución del contrato con una de las empresas adjudicatarias del primer lote.
– El expediente de un contrato adjudicado por importe de 231 miles de euros por la Subsecretaría tiene como objeto la modificación parcial del suministro de dos buques (entre ellos, el «Emma Barbán», que es el afectado por esta modificación) adjudicado en el año 2004 por 22.165 miles de euros y con fecha de finalización de 22 de diciembre de 2006. El 20 de diciembre de 2006 se concedió prórroga de ejecución hasta el 30 de abril de 2007 con imposición al contratista de penalidades por demora. El modificado fue informado desfavorablemente por la Abogacía del Estado por cuanto el buque citado se encontraba operativo y las modificaciones objeto del expediente estaban ya realizadas. En definitiva, se ha producido un gasto sin el adecuado expediente de contratación, con infracción de los artículos 11.2 f,g,h,i y 61 y 62.a del TRLCAP.
El Informe de la Intervención Delegada de fecha 17 de abril de 2007 que se adjunta al expediente, señalaba que «... Una vez conocidos los informes, los trabajos derivados de las modificaciones fueron incorporándose a las labores ordinarias de construcción del buque según las prescripciones técnicas establecidas en el momento de la contratación, sin la tramitación establecida reglamentariamente ni fiscalización del gasto. La ausencia de tramitación y fiscalización de estos trabajos de modificación fue objeto de convalidación por el Consejo de Ministros, en su reunión del día 13 de julio de 2007», que ascendió a 230.701 euros.
No han sido remitidos, a pesar de haber sido expresamente solicitados, los siguientes documentos:
– La justificación de las necesidades nuevas o causas imprevistas que provocan la modificación (artículo 101 del TRLCAP), en el expediente de un contrato adjudicado por el FROM.
– La fiscalización de la modificación (requerida por el artículo 102 del RGLCAP), en el expediente de un contrato, adjudicado por ENESA.
– La fiscalización de la modificación (requerida por el artículo 102 del RGLCAP), la audiencia al contratista (artículo 59.1 del TRLCAP), el reajuste de garantías (artículo 42 del TRLCAP) y la formalización del modificado (artículo 101.2 del TRLCAP), en el expediente de un contrato adjudicado por la Subsecretaría.
Con posterioridad a la remisión del expediente, se han recibido 20 comunicaciones sobre finalización de contratos, una de prórroga y otra de resolución. De ellas, se han remitido fuera de plazo 11 de la Junta de Contratación del Ministerio, cuatro de la Subsecretaría, una de la Secretaría General de Pesca Marítima y tres del FEGA.
Según los datos obrantes en este Tribunal, debió finalizar en este periodo la ejecución total de otros 10 contratos sobre los que no se ha recibido justificación alguna, por lo que se desconoce su situación. Corresponden a los órganos siguientes:
Junta de Contratación del Ministerio, cinco.
FROM, cuatro.
ENESA, uno.
III.1.2 Ministerio de Economía y Hacienda.
El Ministerio de Economía y Hacienda contaba en el período fiscalizado con 140 órganos de contratación, de los que 32 correspondían a los servicios centrales, 102 a los servicios territoriales y seis a los Organismos autónomos.
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
1. Relaciones de los contratos adjudicados.
1.1 Relaciones recibidas.
Para el año 2006 se han recibido 59 relaciones más cinco adicionales y dos duplicadas y 50 para el año 2007; han presentado certificación negativa 60 órganos para el año 2006 y 56 para 2007. El número de contratos relacionados asciende a 1.407 por un importe de 329.292 miles de euros, cuyo desglose por órganos y ejercicios figura en el cuadro siguiente:
Contratos adjudicados según relaciones
(En miles de euros)
|
Órgano |
Ejercicio 2006 |
Ejercicio 2007 |
Total |
|||
|---|---|---|---|---|---|---|
|
N.º |
Importe |
N.º |
Importe |
N.º |
Importe |
|
|
Dirección General del Patrimonio del Estado |
15 |
31.045 |
19 |
20.891 |
34 |
51.936 |
|
Dirección General del Catastro |
|
|
1 |
45 |
1 |
45 |
|
Junta de Contratación |
138 |
60.615 |
145 |
49.746 |
283 |
110.361 |
|
Subsecretaría (agrupados) |
13 |
7.978 |
18 |
2.372 |
31 |
10.350 |
|
Delegaciones Territoriales (agrupadas) |
351 |
25.561 |
245 |
22.167 |
596 |
47.738 |
|
Comisionado para el Mercado de Tabacos (CMTa) |
11 |
620 |
7 |
2.761 |
18 |
3.381 |
|
Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas (ICAC) |
3 |
78 |
4 |
586 |
7 |
664 |
|
Instituto de Estudios Fiscales (IEF) |
21 |
1.709 |
16 |
1.415 |
37 |
3.124 |
|
Instituto Nacional de Estadística (INE) |
161 |
31.806 |
199 |
58.303 |
360 |
90.109 |
|
Parque Móvil del Estado (PME) |
5 |
5.959 |
6 |
4.406 |
11 |
10.365 |
|
Tribunal de Defensa de la Competencia (TDC) |
15 |
640 |
14 |
579 |
29 |
1.219 |
|
Totales |
733 |
166.011 |
674 |
163.271 |
1.407 |
329.292 |
Las relaciones del período fiscalizado correspondientes a la Dirección General del Patrimonio del Estado, la Subdirección General de Recursos Humanos de la Subsecretaría, el PME y las Delegaciones de Ciudad Real y Valencia no vienen acompañadas del soporte informático a que se refiere el apartado II.1 de la Instrucción. Tampoco lo acompañaron al ejercicio 2006 las Delegaciones de Cádiz, Castellón y Granada y respecto al ejercicio 2007, las de La Rioja, Madrid y Sevilla, y el CMTa.
Pese a que la Dirección General del Patrimonio del Estado cuenta con cuatro órganos, y la Subsecretaría con cinco, las relaciones de la primera correspondientes al periodo fiscalizado, y una parte (dos órganos) de las de la segunda no especifican el órgano de contratación, como establece el formato del Anexo I de la Instrucción.
A pesar del requerimiento efectuado para el año 2006, no han enviado las relaciones o la certificación negativa de los contratos adjudicados en el período bienal nueve órganos de contratación que se relacionan seguidamente, por lo que no ha podido verificarse si se han remitido todos los expedientes exigibles:
Ministro.
Secretario de Estado de Economía.
Dirección General de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas.
Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales.
Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas.
Dirección General de Defensa de la Competencia.
Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones.
Secretaría General de Hacienda.
Secretaría General Técnica.
Para el año 2007, esta falta de envío afecta únicamente a la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos.
Previo requerimiento, y por tanto fuera del plazo fijado en la Instrucción, han enviado las relaciones o su certificación negativa para el ejercicio 2006, 61 órganos de contratación; han incurrido en este retraso las Delegaciones de Asturias, Burgos, Cádiz, Ceuta, Girona, Guadalajara, Jaén, Lugo, Pontevedra, Tarragona y Vizcaya, así como los cincuenta Consejos Territoriales de la Propiedad Inmobiliaria.
De oficio, pero fuera de plazo, presentaron las relaciones o su certificación negativa, para ambos ejercicios las Delegaciones de Almería, Ávila, Castellón, Huelva, Madrid, Málaga, Salamanca, Santa Cruz de Tenerife y Valladolid y el PME. Para el ejercicio 2006, las Delegaciones de Badajoz, Cáceres, Cuenca, Granada, La Rioja, Melilla, Orense, Soria, Valencia y Zamora, la Dirección General del Patrimonio del Estado, Oficialía Mayor y el TDC; asimismo, presentaron una relación adicional fuera de plazo la Subdirección General de Coordinación y Servicios Territoriales, la Subsecretaría y la Delegación de Tarragona. Para el ejercicio 2007 las Delegaciones de Albacete, Burgos, Cádiz, Girona, Guadalajara, Guipuzcoa, Tarragona, Teruel, Toledo, Vizcaya y Zaragoza, los cincuenta Consejos de la Propiedad Inmobiliaria, así como los tres órganos de la Subsecretaría, el INE y el CMTa.
En el trámite de alegaciones han remitido las certificaciones negativas o relaciones de los contratos adjudicados correspondientes al bienio que se examina los siguientes órganos de contratación: Direcciones Generales de Financiación Internacional, de Fondos Comunitarios, de Política Económica, de Presupuestos, de Tributos, de Tesoro y Política Financiera, Inspección General, Intervención General de la Administración del Estado, Secretaría General de Política Económica y Defensa de la Competencia, Secretaría General de Presupuestos y Gastos y Tribunal Económico-Administrativo Central; para el año 2006, la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos; y para el año 2007 las Delegaciones de Cáceres, Ceuta, Cuenca, Granada, Las Palmas, León, Pontevedra y Sevilla. La Oficialía Mayor presenta una relación complementaria.
1.2 Contratos no relacionados.
Del análisis efectuado sobre los expedientes recibidos se ha deducido que, con inobservancia del apartado II.1 de la Instrucción, no han sido incluidos en las relaciones 44 contratos, de ellos uno de la Junta de Contratación, cuatro de la Dirección General del Patrimonio del Estado y 39 de carácter patrimonial de la Delegación de Barcelona. Esta Delegación es la única en la que se ha producido esta deficiencia, ya que no consta que se hayan celebrado este tipo de contratos –normalmente de enajenación de inmuebles adjudicados a la Hacienda Pública por débitos tributarios– en las restantes 51 Delegaciones.
En particular, hay que destacar que en la relación enviada por la Dirección General del Patrimonio del Estado se han incluido únicamente 15 expedientes de 2006 y 19 de 2007, ninguno de ellos relativo a contratos patrimoniales o de adquisición centralizada.
Como ya se hizo en los trabajos de fiscalización relativos al Informe del ejercicio 2005, se ha contrastado la información contenida en el Registro Público de Contratos con la reflejada de las relaciones enviadas a este Tribunal. De esta labor se ha deducido que el número de los contratos de adquisición centralizada adjudicados por la Subdirección General de Compras para la Administración estatal (al que se refiere el presente informe) por los importes relacionables según la Instrucción del Tribunal de Cuentas, han ascendido a 14.149 en el período fiscalizado, sin que este órgano de contratación haya enviado al Tribunal relación alguna.
En trámite de alegaciones se han recibido en soporte informático de la Subdirección General de Compras cuatro discos comprensivos de las relaciones de los contratos adjudicados en el bienio, al amparo del artículo 193.6 del RGLCAP; en su examen se comprueba que se han incluido indebidamente una multiplicidad de contratos de cuantía menor. Es criterio del Tribunal de Cuentas que tales contratos menores se identifican exclusivamente por su cuantía (como así dispone el punto II.1 de su Instrucción), con independencia del procedimiento especial que deba seguirse por tratarse de adjudicaciones singulares derivadas de una previa adjudicación múltiple realizada por concurso de adopción de tipo.
Independientemente de lo indicado, y por los datos incorporados a dicho Registro, se desprende que no han sido incluidos en las relaciones recibidas otros 36 contratos de los que 10 corresponden al Ministerio, Subsecretaría y Servicios Generales, dos a la Junta de Contratación, cinco a la Subdirección General de Coordinación de Edificaciones Administrativas, uno a la Subdirección General de Administración Financiera e Inmuebles, dos a la Delegación de Cáceres y uno a las de Barcelona, Córdoba, La Rioja y Las Palmas y 12 al INE.
1.3 Contenido de las relaciones.
Se han incluido en las relaciones expedientes de contratos adjudicados en ejercicio distinto al que se refieren. En el ejercicio 2006 dicha anomalía se produce en cinco contratos de la Delegación de Barcelona, dos de la de Ávila y dos de la de Granada, cuatro del TDC y uno de la Junta de Contratación y del PME. En el ejercicio 2007, cinco de la Delegación de Barcelona, tres en la de Alicante y dos en la de Girona, en uno de la Subdirección General de Recursos Humanos y en otro del PME.
Este Tribunal considera no acertado el criterio formulado en la alegación de la Junta de Contratación considerando como año de adjudicación el de la fiscalización del compromiso de gasto, ya que es la fecha del acuerdo de adjudicación la que determina la inclusión del contrato en la relación del ejercicio correspondiente.
Se han incluido expedientes que, por razón de su menor importe, no debieron relacionarse según el apartado II.2 de la Instrucción. Figuran en las relaciones para el ejercicio 2006 de la Junta de Contratación (seis contratos), la Oficialía Mayor y el IEF (uno cada una), el INE (ocho), la Delegación de Jaén (tres), las de Albacete, Burgos y Segovia (dos cada una) y las de Castellón y Madrid (uno cada una). Para el ejercicio 2007 en las del INE (nueve) y las Delegaciones de Alicante y Murcia (uno cada una).
Se han relacionado en el ejercicio 2006 con numeración independiente contratos integrantes de lotes de adjudicación de expedientes ya incluidos, contra lo establecido en el apartado II.1 de la Instrucción, de los que ocho corresponden a la Junta de Contratación, cuatro al INE y dos al TDC.
Se ha incluido indebidamente en la relación del PME para el ejercicio 2007 un expediente de liquidación de contrato, que es un acto administrativo ajeno al de adjudicación.
2. Expedientes recibidos y fiscalizados.
– Se han recibido 368 expedientes de contratos, por un importe de 251.405 miles de euros, cuyo desglose por el tipo de contrato y procedimiento de adjudicación se observa en el cuadro siguiente:
Expedientes recibidos
(En miles de euros)
|
Tipo |
Procedimiento |
Ejercicio 2006 |
Ejercicio 2007 |
Total |
|||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
N.º |
% |
Importe |
% |
N.º |
% |
Importe |
% |
N.º |
% |
Importe |
% |
||
|
Obras. |
Subasta. |
5 |
31 |
9.127 |
19 |
|
|
|
|
5 |
19 |
9.127 |
12 |
|
Concurso. |
5 |
31 |
29.858 |
62 |
6 |
60 |
22.952 |
80 |
11 |
42 |
52.810 |
69 |
|
|
Negociado. |
6 |
38 |
9.057 |
19 |
4 |
40 |
5.909 |
20 |
10 |
39 |
14.966 |
19 |
|
|
Total. |
16 |
8 |
48.042 |
34 |
10 |
6 |
28.861 |
26 |
26 |
7 |
76.903 |
31 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
1 |
1 |
440 |
1 |
2 |
1 |
2.420 |
4 |
3 |
1 |
2.860 |
2 |
|
Concurso. |
73 |
55 |
63.005 |
76 |
85 |
57 |
54.209 |
73 |
158 |
56 |
117.214 |
75 |
|
|
Negociado. |
58 |
44 |
19.568 |
23 |
62 |
42 |
17.187 |
23 |
120 |
43 |
36.755 |
23 |
|
|
Total. |
132 |
68 |
83.013 |
59 |
149 |
86 |
73.816 |
67 |
281 |
76 |
156.829 |
62 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
|
|
|
|
1 |
9 |
380 |
5 |
1 |
6 |
380 |
3 |
|
Concurso. |
2 |
40 |
769 |
14 |
4 |
33 |
3.359 |
43 |
6 |
35 |
4.128 |
31 |
|
|
Negociado. |
3 |
60 |
4.918 |
86 |
7 |
58 |
4.020 |
52 |
10 |
59 |
8.938 |
66 |
|
|
Total. |
5 |
3 |
5.687 |
4 |
12 |
7 |
7.759 |
7 |
17 |
5 |
13.446 |
5 |
|
|
Privados. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
1 |
2 |
162 |
4 |
1 |
33 |
139 |
41 |
2 |
5 |
301 |
7 |
|
|
Negociado. |
40 |
98 |
3.727 |
96 |
2 |
67 |
199 |
59 |
42 |
95 |
3.926 |
93 |
|
|
Total. |
41 |
21 |
3.889 |
3 |
3 |
1 |
338 |
– |
44 |
12 |
4.227 |
2 |
|
|
Totales. |
194 |
100 |
140.631 |
100 |
174 |
100 |
110.774 |
100 |
368 |
100 |
251.405 |
100 |
|
Del análisis de las relaciones recibidas se ha deducido que no han sido remitidos 18 expedientes, de ellos siete del INE, cuatro de la Junta de Contratación, tres de la Delegación de Illes Balears y uno de las Delegaciones de Castellón y Salamanca, del INE y del CMTa.
Sin embargo, de los datos incorporados al Registro Público de Contratos se desprende que deberían haberse recibido otros 124 expedientes, de los que 77 corresponden al Ministerio, Subsecretaría y Servicios Generales, 22 a la Junta de Contratación, tres a la Oficialía Mayor y 22 al INE.
Previo requerimiento, y por tanto fuera del plazo establecido, han sido remitidos 13 expedientes de contratos adjudicados en el año 2006, de los que 10 corresponden al INE.
De los expedientes remitidos de oficio por los órganos de contratación 93 lo hicieron fuera de plazo (29% del total). Se destacan 27 del INE y 19 de la Junta de Contratación.
– Se han seleccionado para su fiscalización 196 expedientes, por un importe conjunto de 207.695 miles de euros, cuyo desglose por el tipo de contrato y procedimiento de adjudicación puede apreciarse en el cuadro siguiente:
Expedientes fiscalizados
(En miles de euros)
|
Tipo |
Procedi-miento |
Ejercicio 2006 |
Ejercicio 2007 |
Total |
|||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
N.º |
% sobre recibidos |
Importe |
% sobre remitidos |
N.º |
% sobre remitidos |
Importe |
% sobre remitidos |
N.º |
% sobre remitidos |
Importe |
% sobre remitidos |
||
|
Obras. |
Subasta. |
2 |
40 |
6.719 |
74 |
|
|
|
|
2 |
40 |
6.719 |
74 |
|
Concurso. |
4 |
80 |
29.007 |
97 |
6 |
100 |
22.952 |
100 |
10 |
91 |
51.959 |
98 |
|
|
Negociado. |
3 |
50 |
7.706 |
85 |
3 |
75 |
5.355 |
91 |
6 |
60 |
13.061 |
87 |
|
|
Total. |
9 |
56 |
43.432 |
90 |
9 |
90 |
28.307 |
98 |
18 |
69 |
71.739 |
93 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
1 |
100 |
440 |
100 |
2 |
100 |
2.420 |
100 |
3 |
100 |
2.860 |
100 |
|
Concurso. |
32 |
44 |
48.768 |
77 |
43 |
51 |
44.034 |
81 |
75 |
47 |
92.802 |
79 |
|
|
Negociado. |
21 |
36 |
12.074 |
62 |
21 |
34 |
11.686 |
68 |
42 |
35 |
23.760 |
65 |
|
|
Total. |
54 |
41 |
61.282 |
74 |
66 |
44 |
58.140 |
79 |
120 |
43 |
119.422 |
76 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
|
|
|
|
1 |
100 |
380 |
100 |
1 |
100 |
380 |
100 |
|
Concurso. |
1 |
50 |
545 |
71 |
4 |
100 |
3.359 |
100 |
5 |
83 |
3.904 |
95 |
|
|
Negociado. |
2 |
67 |
4.486 |
91 |
6 |
86 |
3.537 |
88 |
8 |
80 |
8.023 |
90 |
|
|
Total. |
3 |
60 |
5.031 |
88 |
11 |
92 |
7.276 |
94 |
14 |
82 |
12.307 |
92 |
|
|
Privados. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
1 |
100 |
162 |
100 |
1 |
100 |
139 |
100 |
2 |
100 |
301 |
100 |
|
|
Negociado. |
40 |
100 |
3.727 |
100 |
2 |
100 |
199 |
100 |
42 |
100 |
3.926 |
100 |
|
|
Total. |
41 |
100 |
3.889 |
100 |
3 |
100 |
338 |
100 |
44 |
100 |
4.227 |
100 |
|
|
Totales. |
107 |
55 |
113.634 |
81 |
89 |
51 |
94.061 |
85 |
196 |
53 |
207.695 |
83 |
|
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
1. Incidencias relativas al pliego de prescripciones técnicas.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 621 miles de euros por la Delegación de Sevilla. Aunque el contrato se califica de servicios y se tramitó en su totalidad como tal, en opinión del Tribunal de Cuentas se trata de un contrato de obras de reparación simple (artículo 123.1.b del TRLCAP), al corresponder su objeto a una rehabilitación. Entre las circunstancias que sustentan esta opinión se encuentran las siguientes: en la memoria del arquitecto se menciona la rehabilitación de una cerámica vidriada del edificio; se establece que la firma del contrato estará supeditada al acta de comprobación del replanteo; se solicita clasificación al contratista de mantenimiento y conservación; en el PPT se refiere a un proyecto de obras de rehabilitación y lo firma el arquitecto; y el documento contable de retención de crédito indica el Capítulo 6 como clasificación económica del gasto.
En cinco expedientes se incluyen menciones propias del PCAP (presupuesto de licitación, créditos plurianuales, pluses de ejecución o de posible prórroga, documentación a presentar por los licitadores), contra lo establecido en el artículo 68.3 del RGLCAP. Corresponden dos a la Junta de Contratación, dos al PME y uno al ICAC.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 1.139 miles de euros por la Junta de Contratación. El pliego contiene una mención sobre el personal asignado a los trabajos que es propia del PCAP, lo que incumple lo establecido por el artículo 15 del TRLCAP.
2. Incidencias relativas al pliego de cláusulas administrativas particulares.
En los expedientes de 40 contratos no se limitaron los gastos de publicidad de la licitación a asumir por el adjudicatario. Fueron adjudicados en tres casos por la Subsecretaría; en dos por el PME y en cuatro por el INE; en cuatro por las Delegaciones de Valencia y Santa Cruz de Tenerife, en dos por las de Cádiz, Girona, Madrid, Málaga y Toledo y en uno por las de A Coruña, Alicante, Asturias, Illes Baleares, Barcelona, Castellón, Jaén, Las Palmas, Murcia, Sevilla, Soria, Teruel y Zaragoza.
En diez expedientes se fijó la garantía definitiva en el 4% del precio de adjudicación y no sobre el presupuesto de licitación, como establece el artículo 36.1 del TRLCAP, cuando el importe del contrato se fija en precios unitarios. Corresponden ocho al INE y uno al PME y a la Delegación de Alicante.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 972 miles de euros por el INE. El pliego, a pesar de tratarse de un procedimiento negociado sin publicidad por ser el proveedor único (artículo 182.c del TRLCAP), hace referencia a la posibilidad de la existencia de varios licitadores.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 6.523 miles de euros por la Subsecretaría; el hecho de que la baja de adjudicación superase el 37%, unido a la alta concurrencia de licitadores (se presentaron 36 ofertas) indica que se estimó muy al alza el presupuesto de licitación, lo que supone una gran ineficiencia. Este contrato fue modificado por otro adjudicado por importe de 1.957 miles de euros, lo que supone un 30% del importe del principal; en la justificación de la modificación se describe detalladamente la serie de errores que se cometieron en el proyecto original; dado que, como se señala, la nueva cimentación se planteó a partir de un número escaso de catas y otra serie de defectos técnicos, cabe concluir que éstos se deberían haber tenido en cuenta en el proyecto inicial.
El pliego de diversos expedientes establece que el sobre de la oferta económica se abra antes que el de la oferta técnica; en opinión del Tribunal de Cuentas, aunque dicho orden es legal, resulta más deseable que la oferta técnica sea conocida y valorada antes de la apertura de las ofertas económicas, para alcanzar una mayor objetividad en la valoración. Sobre este punto se mencionan seis expedientes correspondientes a la Subsecretaría, PME, INE y Delegaciones de Barcelona, Sevilla y Toledo.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 953 miles de euros por el INE. En opinión del Tribunal de Cuentas, no se delimitan con la suficiente claridad el régimen de los trabajadores, sus labores concretas, la duración de los trabajos ni el proyecto concreto al que están asignados.
Por su parte, el contrato de servicios de un expediente de prórroga fue adjudicado por importe de 895 miles de euros por el INE. La justificación de la prórroga se fundamenta en la falta de medios y se motiva en la necesidad de seguir apoyando la elaboración de diversas aplicaciones informáticas de análisis y programación de determinadas funcionalidades a cubrir, sin que ello sea óbice para que durante las mismas se atiendan otras necesidades sobrevenidas por mantenimiento correctivo de nuevas encuestas. El precio se fija por jornada de trabajo. Este Tribunal de Cuentas entiende que con este contenido impreciso del PPT se podría propiciar la conversión por sentencia judicial del personal de la empresa adjudicataria a personal de la Administración contratante, procedimiento de selección impropio de la función pública.
Estas fórmulas, incluidas en los dos expedientes citados, podrían propiciar cuestiones litigiosas, máxime cuando tanto en el PCAP como en el PPT no quedan bien delimitadas las prestaciones a realizar. En este sentido hay que mencionar la «Moción a las Cortes Generales sobre la necesidad de evitar los riesgos de que los trabajadores de las empresas de servicios contratadas por la Administración, por las condiciones en que se desarrolla la actividad contratada, se conviertan en personal laboral de la Administración en virtud de sentencias judiciales», aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 26 de febrero de 2009.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
Las comprobaciones realizadas sobre los expedientes seleccionados para su fiscalización, relativas tanto a las omisiones documentales como al incumplimiento de los requisitos que deben contener las actuaciones incluidas en los expedientes, y que se exponen a lo largo del informe, se reflejan en síntesis en el anexo IV.2.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 7.619 miles de euros por la Subsecretaría. En el acta de replanteo previo no consta la fecha.
En el expediente de un contrato de servicios adjudicado por la Junta de Contratación en 5.837 miles de euros el informe de insuficiencia de medios carece de fecha.
No consta aprobado el PCAP de 20 expedientes cuyos contratos fueron adjudicados en 16 casos por el INE, dos por la Subsecretaría, el ICAC y por la Delegación de Illes Balears.
No constan aprobados los PPT de nueve expedientes cuyos contratos fueron adjudicados en dos casos por la Subsecretaría, en uno por la Junta de Contratación, en cinco por el INE y en uno por las de Illes Balears.
En los expedientes de dos contratos adjudicados por el INE el documento contable de retención de crédito carece de fecha.
En los expedientes de dos contratos adjudicados por el PME la autorización del Ministro para contratar carece de fecha.
En los expedientes de tres contratos no se han justificado el procedimiento de adjudicación, como establece el artículo 75.2 del TRLCAP. Corresponden dos al INE y uno a la Delegación de A Coruña.
En los expedientes de cuatro contratos la revisión de precios no consta en resolución motivada independiente, como establece el artículo 103.3 del TRLCAP. Dichos expedientes fueron adjudicados por la Delegación de Cádiz, la Delegación de Las Palmas, el IEF y la Junta de Contratación.
En los expedientes de 76 contratos el anuncio de licitación en el BOE no especifica el importe máximo de los gastos de publicidad a asumir por el adjudicatario. Corresponden 22 a la Junta de Contratación, seis a la Subsecretaría, uno a la Dirección General del Patrimonio del Estado, 22 al INE, tres al PME, uno a la CMTa, ICAC e IEF, tres a la Delegación de Málaga, dos a las de Jaén y Valencia y uno a las de A Coruña, Alicante, Almería, Barcelona, Cádiz, Girona, Illes Baleares, Santa Cruz de Tenerife, Sevilla, Soria, Teruel y Toledo.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 289 miles de euros por la Delegación de Soria. En relación con la publicación del anuncio de licitación en el DOUE, la Delegación señala que no se consideró necesaria; sin embargo, por importe y por objeto de la publicidad se encuentra dentro de los casos en los que los artículos 203 y 206 del TRLCAP establecen la obligatoriedad de dicha publicación.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 207 miles de euros por la Delegación de Valencia. El escrito del Registro recogiendo las ofertas presentadas no está certificado.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 387 miles de euros por la Delegación de Alicante. El acta de apertura de la documentación económica incluye sólo cinco ofertas; sin embargo, las empresas licitadoras fueron nueve, y en dicha acta se señala que se aceptaron todas las proposiciones. En trámite de alegaciones se indicó que no todas las empresas licitadoras presentan ofertas para todos los contratos.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 668 miles de euros por la Junta de Contratación. El documento acreditativo de clasificación del adjudicatario incluido en la documentación remitida no alcanza a la fecha de la adjudicación, sin que conste su renovación; en fase de alegaciones se indica que la empresa adjudicataria presentó copia autorizada de la prórroga de la clasificación requerida, comprobándose en la fase de fiscalización del compromiso de gasto por acceso directo a la base de datos que seguía vigente.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 671 miles de euros por el INE. La notificación de la resolución de adjudicación a los licitadores se realizó fuera del plazo establecido en la Ley.
En los expedientes de siete contratos el certificado de cumplimiento por el adjudicatario de las obligaciones tributarias carece de fecha; además, de ellos seis no están firmados. Corresponden cuatro a la Subsecretaría, uno a la Delegación de Illes Balears, a la Junta de Contratación y a la Delegación de Madrid.
El certificado del cumplimiento por el adjudicatario de las obligaciones tributarias de un contrato adjudicado por el INE estaba caducado a la fecha de adjudicación.
El certificado del cumplimiento por el adjudicatario de las obligaciones con la Seguridad Social de dos contratos adjudicados por el INE estaba caducado a la fecha de adjudicación.
En los expedientes de tres contratos la garantía definitiva está constituida en fecha posterior a la formalización del contrato, contra lo establecido en el artículo 54.2 del TRLCAP. Corresponden a la Delegación de Málaga, al INE y al CMTa.
En los expedientes de dos contratos adjudicados por la Delegación de Barcelona, la fecha del documento de constitución de la garantía definitiva no resulta legible en la documentación remitida, por lo que no es posible determinar cuándo se produjo.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 1.872 miles de euros por la Junta de Contratación. Al no incluirse en la documentación remitida el acta en la que se recoja la propuesta de adjudicación, no es posible determinar si para realizar dicha propuesta se tuvo en cuenta la baja incursa en presunción de temeridad del adjudicatario de uno de los lotes, ya que el acuerdo de adjudicación (de fecha 19 de octubre de 2006) es de fecha anterior a la contestación del licitador en baja (30 de diciembre de 2006).
En los expedientes de siete contratos el informe técnico de valoración de ofertas carece de fecha; de ellos, cuatro no están firmados. Corresponden dos al CMTa y uno a la Junta de Contratación, PME y Delegaciones de Cádiz, Jaén y Valencia.
En los expedientes de 16 contratos el informe técnico sobre los criterios de adjudicación consiste únicamente en un cuadro con las puntuaciones, sin que conste un desarrollo que las justifique. Corresponden tres a la Junta de Contratación y uno a la Subsecretaría, dos al PME y al INE y uno al CMTa; dos a las Delegaciones de Jaén y Valencia y uno a las de Alicante, Cádiz, y Soria.
En el contrato de un expediente adjudicado por importe de 4.183 miles de euros por el INE, el documento de formalización manifiesta que todavía no se había constituido el depósito de la garantía, como establece el artículo 54.2 del RGLCAP.
En los documentos de formalización de 28 contratos no incluyen todas las menciones establecidas en el artículo 71 del RGLCAP, como son: el acuerdo de iniciación del expediente, la revisión de precios, la fiscalización del gasto y su fecha, el acuerdo de aprobación del expediente y del gasto, el acuerdo de adjudicación, el plazo de ejecución, plazo de comprobación del replanteo en las obras y, con mayor inobservancia, el régimen de penalidades por demora. De ellos, corresponden tres a la Subsecretaría y PME; dos al INE y uno al ICAC; dos a las Delegaciones de Cádiz, Castellón, Girona, Illes Balears, Jaén y Toledo y uno a las de Alicante, Barcelona, Las Palmas, Sevilla, Soria, Teruel y Zaragoza.
No han sido aportados, a pesar de su solicitud expresa, los siguientes documentos:
– La aprobación del proyecto por el órgano de contratación (artículo 122 del TRLCAP), en los expedientes de dos contratos de obras adjudicados por la Subsecretaría.
– El certificado de existencia de crédito (artículos 11.2.e y 67.2 del TRLCAP), en los expedientes de cuatro contratos, adjudicados en dos casos por la Delegación de Girona y en otros dos por el PME; este último organismo indica en trámite de alegaciones que se expidió documento AD sobre el crédito disponible.
– El certificado de suficiencia de límite de compromisos del artículo 47 de la LGP, por suponer el contrato un gasto plurianual (Regla 19 de la Instrucción de Operatoria Contable, Orden de 1 de febrero de 1996), en los expedientes de dos contratos adjudicados por la Delegación de Girona.
– La fiscalización previa de la aprobación del gasto (artículo 67.2 del TRLCAP), en los expedientes de cuatro contratos adjudicados en dos casos por la Subsecretaría y en uno por la Dirección General del Patrimonio del Estado y la Delegación de Barcelona.
– La resolución motivada que establezca la improcedencia de la revisión de precios (artículo 103.3 del TRLCAP), en los expedientes de cuatro contratos adjudicados en un caso por la Delegación de Cádiz, en dos por la Junta de Contratación y en uno por el PME.
– La resolución motivada aprobando el expediente de contratación y el gasto, en su caso, y disponiendo la apertura de procedimiento de adjudicación (artículo 69 del TRLCAP), en los expedientes de 20 contratos adjudicados en un caso por la Dirección General del Patrimonio del Estado, en 18 por el INE y en uno por el ICAC.
– La indicación del BOE en que se haya publicado el anuncio de la licitación (artículos 78, 135 y ss., 177 y ss., y 203 y ss. del TRLCAP), en el expediente de un contrato adjudicado por el CMTa.
– La indicación del DOUE en que se haya publicado el anuncio de la licitación (artículos 78, 135 y ss., 177 y ss., y 203 y ss. del TRLCAP), en los expedientes de tres contratos, adjudicados, la Delegación de Barcelona, la Delegación de Soria y el INE.
– La acreditación de la clasificación del adjudicatario (artículo 79.2.b del TRLCAP), en los expedientes de tres contratos adjudicados por la Delegación de Santa Cruz de Tenerife.
– Los documentos acreditativos de hallarse el adjudicatario al corriente del cumplimiento de las obligaciones tributarias impuestas por las disposiciones vigentes (artículo 79.2.b del TRLCAP), en los expedientes de tres contratos adjudicados en un caso por la Subsecretaría, y en dos por la Junta de Contratación.
– La declaración responsable del adjudicatario de no estar incurso en prohibición de contratar, conforme a los artículos 15 a 20 del TRLCAP (artículo 79.2.b del TRLCAP), en el expediente de un contrato adjudicado por la CMTa.
– La justificación aportada, en su caso, por el adjudicatario de su solvencia económica, financiera y técnica o profesional, según los medios de acreditación que el órgano de contratación haya precisado en el anuncio, de entre los reseñados en los artículos 16 a 19 del TRLCAP (artículos 79.2.b y 15.3 del TRLCAP), en el expediente de un contrato adjudicado por la Subsecretaría.
– El acta de la Mesa de Contratación en la que se recojan las ofertas admitidas, en los expedientes de cuatro contratos adjudicados por la Subsecretaría.
– El acta de la Mesa de Contratación en la que se recoja la apertura de las proposiciones económicas, en los expedientes de cinco contratos adjudicados en cuatro casos por la Subsecretaría y en uno por la Delegación de Alicante.
– Los informes técnicos solicitados, en su caso, por el órgano de contratación previamente a la adjudicación (artículo 89.1 del TRLCAP), en el expediente de un contrato, adjudicado por la Delegación de Alicante.
– La publicación de la resolución de adjudicación en el BOE (artículo 93.2 y 3 del TRLCAP), en los expedientes de dos contratos adjudicados por la CMTa y la Subsecretaría.
– La publicación de la resolución de adjudicación en el DOUE (artículo 93.2 y 3 del TRLCAP), en los expedientes de tres contratos adjudicados por las Delegaciones de Barcelona, Madrid y Soria.
– La notificación de la adjudicación a los licitadores (artículo 93.1 del TRLCAP), en los expedientes de dos contratos adjudicados por la Subsecretaría y la Delegación de Murcia.
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 8 miles de euros por el PME. En relación con el documento contable de retención de crédito, se especifica que «teniendo en cuenta que se trata de una modificación de un contrato de prórroga, no se efectuó la retención de crédito ya que existía un acuerdo de ampliación aprobado por el órgano de contratación, por lo que se emitió directamente un documento AD sobre crédito disponible». Sin embargo, en opinión de este Tribunal de Cuentas, debería haberse realizado la previa retención de crédito para el citado importe.
En los expedientes de cuatros contratos adjudicados, tres por el INE y uno por el PME, ante la solicitud del informe del Servicio Jurídico acerca de la ampliación del contrato, el Instituto respondió que el PCAP prevé la posibilidad de ampliación del contrato. Sin embargo, el artículo 59 del TRLCAP establece que será necesario informe del Servicio Jurídico cuando la Administración u organismos autónomos modifiquen los contratos.
La Subsecretaría adjudicó por importe de 2.095 miles de euros una modificación de otro contrato adjudicado con fecha 13 de diciembre de 2004 por 10.505 miles de euros con un plazo de ejecución adicional de 18 meses. Ante la petición acerca del cumplimiento del trámite de audiencia al contratista que establece el artículo 146 del TRLCAP, se remitió un cuadro del proyecto con un resumen de los precios del expediente primitivo y del modificado, firmado por el contratista, en el que no consta la fecha. Por otra parte, la certificación final incluida en la documentación remitida carece de fecha.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 863 miles de euros por la Junta de Contratación. Existe una discrepancia en cuando al plazo de ejecución, ya que el pliego y el acuerdo de adjudicación establece siete meses, el contrato cuatro meses y el acta de comprobación de replanteo cinco meses. Finalmente, la certificación final se emitió seis meses después del acta de comprobación del replanteo.
No han sido remitidos, a pesar de haberse solicitado expresamente, los documentos siguientes:
– La justificación de las necesidades nuevas o causas imprevistas que provocan la modificación (artículo 101 del TRLCAP), en el expediente de un contrato adjudicado por el INE.
– El informe del Servicio Jurídico relativo a la modificación propuesta (artículo 59.2 del TRLCAP), en los expedientes de 10 contratos, adjudicados en siete casos por el INE y en tres por el PME.
– El informe de la Dirección General de Presupuestos (artículo 101.3 del TRLCAP), en el expediente de modificación de un contrato, adjudicado por la Subsecretaría.
– La fiscalización de la modificación (artículo 102 del RGLCAP), en el expediente de un contrato adjudicado por el CMTa.
– El resguardo acreditativo del reajuste de la garantía, derivado de la modificación (artículo 42 del TRLCAP) en el expediente de un contrato adjudicado por el PME.
– El acta de comprobación del replanteo (artículo 142 del TRLCAP), en los expedientes de dos contratos de obras adjudicados por la Subsecretaría.
– El acta de medición general y certificación final de las obras (artículo 166 del RGLCAP), en los expedientes de cuatro contratos adjudicados por la Subsecretaría.
– La aprobación de la liquidación de la obra (artículo 169.3 del RGLCAP), en los expedientes de tres contratos adjudicados en un caso por el INE y en dos por la Subsecretaría.
Con posterioridad a la remisión del expediente, se recibieron 60 comunicaciones de prórrogas en el plazo de ejecución y terminación de la ejecución . De ellas, se han remitido fuera de plazo 10 de la Dirección General del Patrimonio del Estado, dos de la Subsecretaría, PME y Delegaciones de Cádiz, Las Palmas, Illes Balears y Sevilla, 13 de la Junta de Contratación, cuatro de la Delegación de Santa Cruz de Tenerife y una del IEF, TDC y Delegaciones de Cantabria, A Coruña, Asturias, Cáceres, Madrid y Murcia.
Según los datos obrantes en este Tribunal, debió finalizar en este período la ejecución total de otros 59 contratos sobre los que no se ha recibido comunicación alguna, por lo que se desconoce su situación. Corresponden a los órganos siguientes:
Junta de Contratación, 18.
Subsecretaría, 8.
Delegaciones Territoriales:
Barcelona, 1.
Illes Balears, 1.
Santa Cruz de Tenerife, 4.
CMTa, 2.
ICAC, 1.
INE, 24.
III.1.3 Ministerio de Fomento
El Ministerio de Fomento contaba en el período fiscalizado con 32 órganos de contratación, de los que 15 correspondían a los servicios centrales, 15 a los servicios territoriales y dos a los Organismos autónomos.
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
1. Relaciones de los contratos adjudicados.
1.1 Relaciones recibidas.
Para el año 2006 se han recibido 24 relaciones, más seis parciales y dos duplicadas, y 14 para el año 2007, de ellas 10 parciales y otras nueve duplicadas. Han presentado certificación negativa cuatro órganos para el año 2006 y uno para 2007. El número de contratos relacionados asciende a 2.452 por un importe de 10.050.373 miles de euros, cuyo desglose por órganos y ejercicios figura en el cuadro siguiente:
Contratos adjudicados según relaciones
(En miles de euros)
|
Órgano |
Ejercicio 2006 |
Ejercicio 2007 |
Total |
|||
|---|---|---|---|---|---|---|
|
N.º |
Importe |
N.º |
Importe |
N.º |
Importe |
|
|
Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación |
10 |
898 |
8 |
1.106 |
18 |
2.004 |
|
Dirección Gral. de Aviación civil |
6 |
215 |
7 |
360 |
13 |
575 |
|
Dirección Gral. de Carreteras |
324 |
1.304.887 |
439 |
6.495.897 |
763 |
7.800.784 |
|
Dirección Gral. de Ferrocarriles |
127 |
982.034 |
119 |
1.035.282 |
246 |
2.017.316 |
|
Dirección Gral. de Programación Económica |
25 |
8.569 |
28 |
2.882 |
53 |
11.451 |
|
Dirección Gral. de Transportes por Carretera |
11 |
1.296 |
|
|
11 |
1.296 |
|
Dirección Gral. de la Marina Mercante |
18 |
63.519 |
22 |
23.398 |
40 |
86.917 |
|
Dirección Gral. del Instituto Geográfico Nacional |
75 |
8.073 |
77 |
9.419 |
152 |
17.492 |
|
Secretaría Gral. Técnica |
12 |
399 |
7 |
172 |
19 |
571 |
|
Subdirección Gral. de Administración y Gestión Financiera |
55 |
18.015 |
54 |
12.838 |
109 |
30.853 |
|
Subdirección Gral. de Ayudas, Subvenciones y Proyectos |
|
|
3 |
7.384 |
3 |
7.384 |
|
Demarcación de Carreteras del Estado (agrupadas) |
572 |
38.486 |
199 |
12.621 |
771 |
51.107 |
|
Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas (CEDEX) |
111 |
10.208 |
109 |
9.698 |
220 |
19.906 |
|
Centro Nacional de Información Geográfica (CNIG) |
17 |
1.364 |
17 |
1.353 |
34 |
2.717 |
|
Totales |
1.363 |
2.437.963 |
1.089 |
7.612.410 |
2.452 |
10.050.373 |
A las relaciones enviadas no han acompañado el soporte informático, exigido por el apartado II.1 de la Instrucción, las Direcciones Generales de Carreteras y de la Marina Mercante en el período fiscalizado, la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación y las Demarcaciones de Carreteras del Estado en Andalucía Occidental, Asturias, Castilla-La Mancha y Castilla y León en el año 2006, y la Secretaría General Técnica en el 2007. Las relaciones de las Demarcaciones de Andalucía Occidental y Castilla-La Mancha citadas no han elaborado la certificación sobre el número e importe de los contratos adjudicados ni la relación en soporte papel se ajusta al formato establecido por la Instrucción de referencia.
De las seis relaciones parciales presentadas por la Dirección General de Carreteras en el ejercicio 2006, tres no llevan una numeración consecutiva y las otras, relativas a modificados, tienen numeración discontinua y duplican ocho contratos.
A pesar del requerimiento efectuado, no han enviado la relación de contratos en el periodo fiscalizado o su certificación negativa, los tres órganos de contratación que se relacionan seguidamente.
Ministra.
Junta de Contratación.
Demarcación de Carreteras del Estado en Cantabria.
Para el año 2007, los 15 órganos siguientes:
Secretaría General de Transportes.
Subsecretaría.
Dirección General de Transportes por Carretera.
Demarcaciones de Carreteras del Estado de Andalucía- occidental, Andalucía-oriental, Asturias, Aragón, Castilla-La Mancha, Castilla y León-occidental, Castilla y León-oriental, Comunidad Valenciana, Extremadura, Galicia, La Rioja y Murcia.
Previo requerimiento, y por tanto fuera de plazo, enviaron las relaciones para el año 2006, o su certificación negativa, 20 órganos de contratación. Incurren en esta irregularidad la Secretaria de Estado de Infraestructuras y Planificación, la Secretaría General de Transportes, Secretaría General Técnica, Dirección General de Transportes por Carretera, Subdirección General de Administración y Gestión Financiera, Subdirección General de Ayudas, Subvenciones y Proyectos, las restantes Demarcaciones de Carreteras del Estado salvo la de Extremadura y el Centro Nacional de Información Geográfica (CNIG).
De oficio, pero fuera de plazo, enviaron las relaciones para el período fiscalizado la Dirección General de Ferrocarriles; para el año 2006 la Dirección General de la Marina Mercante y la Demarcación de Carreteras del Estado de Extremadura; la Dirección General de Carreteras envió tres relaciones parciales. Para el año 2007 la Dirección General de Carreteras, Dirección General del Instituto Geográfico Nacional, Secretaría General Técnica, Demarcación de Carreteras del Estado en Cataluña y el CNIG.
En el trámite de alegaciones han enviado relaciones complementarias la Dirección General del Instituto Geográfico Nacional de 139 expedientes, el CNIG de 10 expedientes y la Dirección General de Programación Económica y Presupuestos de tres expedientes, todos ellos omitidos en la enviada anteriormente.
1.2 Contratos no relacionados.
Del análisis efectuado sobre los expedientes recibidos se deduce que, contra lo establecido en el apartado II.1 de la Instrucción, no han sido incluidos en las relaciones 564 contratos: en las relaciones para el ejercicio 2006, 248 de la Dirección General de Carreteras y 13 del Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación; en las relaciones para 2007, 260 y 43 contratos, respectivamente, de los citados órganos.
Por otra parte, de los datos incorporados al Registro Público de Contratos se desprende que no han sido incluidos en las relaciones recibidas otros 604 contratos, de los que 533 corresponden a la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación, 19 a la Dirección General de Carreteras, 16 al Ministerio, Subsecretaría y Servicios Generales, cinco a la Dirección General de Ferrocarriles, dos a la Dirección General de Programación Económica, cuatro a la Dirección General de la Marina Mercante, tres a la Subdirección General de Gestión de Ayudas, Subvenciones y Proyectos, uno a la Secretaría General de Transportes, 19 a la Demarcación de Carreteras del Estado en Castilla y León-oriental y dos al CEDEX.
1.3 Contenido de las relaciones.
Se han incluido en las relaciones enviadas por algunos órganos de contratación expedientes de contratos adjudicados por otros órganos. Han incurrido en esta circunstancia en el período fiscalizado 110 contratos relacionados por la Dirección General de Carreteras y 47 de la Dirección General de Ferrocarriles, que se adjudicaron por el Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación; nueve de la Subdirección General de Administración y Gestión Financiera, adjudicados por la Junta de Contratación; y tres de la Dirección General de Ferrocarriles, adjudicados por la Ministra. Por su parte, las Demarcaciones de Carreteras del Estado han incluido expedientes cuyo importe excede de la competencia que, como órganos de contratación, tienen atribuida de los que tres corresponden a Valencia, y uno a Andalucía-occidental y Cataluña.
Por último, es de apuntar que, al haberse incluido contratos primitivos adjudicados por el Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación en las relaciones de la Dirección General de Carreteras, parte de los 212 contratos modificados relacionados por este centro directivo (que no han sido fiscalizados por este Tribunal) podrían también haber sido adjudicados por aquel órgano superior.
Figuran incluidos en las relaciones expedientes de contratos adjudicados en ejercicios distintos de aquél a que se refiere la relación. Dicha anomalía se ha detectado en 43 contratos relacionados por la Dirección General de Carreteras, tres por la Dirección General de la Marina Mercante y uno por el Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación.
Se han incluido en las relaciones expedientes que, por razón de su menor importe, no debieron serlo según el apartado II.2 de la Instrucción. Dichos expedientes figuran incluidos 53 en las relaciones de la Dirección General de Carreteras, uno en la Dirección General de Programación Económica y en las Demarcaciones de Carreteras del Estado, 14 en Andalucía-oriental, seis en Cataluña y Extremadura, tres en Andalucía-occidental y uno en Castilla y León-oriental.
Se ha incluido en el ejercicio 2007 con numeración independiente un lote de un contrato ya relacionado correspondiente a la Subdirección General de Administración y Gestión Financiera, contra lo establecido en el apartado II.1 de la Instrucción.
2. Expedientes recibidos y fiscalizados.
– Se han recibido 1.432 expedientes, por un importe global de 10.175.169 miles de euros, cuyo desglose por el tipo del contrato y procedimiento de adjudicación se observa en el cuadro siguiente:
Expedientes recibidos
(En miles de euros)
|
Tipo |
Procedimiento |
Ejercicio 2006 |
Ejercicio 2007 |
TOTAL |
|||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
N.º |
% |
Importe |
% |
N.º |
% |
Importe |
% |
N.º |
% |
Importe |
% |
||
|
Obras. |
Subasta. |
186 |
47 |
473.920 |
19 |
219 |
68 |
610.432 |
16 |
405 |
56 |
1.084.352 |
17 |
|
Concurso. |
73 |
18 |
1.812.810 |
72 |
84 |
26 |
3.040.388 |
81 |
157 |
22 |
4.853.198 |
78 |
|
|
Negociado. |
136 |
35 |
230.097 |
9 |
20 |
6 |
89.304 |
3 |
156 |
22 |
319.401 |
5 |
|
|
Total. |
395 |
55 |
2.516.827 |
86 |
323 |
45 |
3.740.124 |
52 |
718 |
50 |
6.256.951 |
61 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
303 |
97 |
361.341 |
99 |
367 |
97 |
569.701 |
100 |
670 |
97 |
931.042 |
99 |
|
|
Negociado. |
9 |
3 |
2.462 |
1 |
13 |
3 |
2.567 |
- |
22 |
3 |
5.029 |
1 |
|
|
Total. |
312 |
45 |
363.803 |
12 |
380 |
53 |
572.268 |
8 |
692 |
48 |
936.071 |
9 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
1 |
33 |
799 |
48 |
1 |
25 |
580 |
28 |
2 |
29 |
1.379 |
37 |
|
|
Negociado. |
2 |
67 |
865 |
52 |
3 |
75 |
1.501 |
72 |
5 |
71 |
2.366 |
63 |
|
|
Total. |
3 |
- |
1.664 |
- |
4 |
1 |
2.081 |
- |
7 |
1 |
3.745 |
- |
|
|
Administrativos especiales. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
2 |
67 |
53.040 |
100 |
|
|
|
|
2 |
67 |
53.040 |
100 |
|
|
Negociado. |
1 |
33 |
92 |
- |
|
|
|
|
1 |
33 |
92 |
- |
|
|
Total. |
3 |
- |
53.132 |
2 |
|
|
|
|
3 |
- |
53.132 |
1 |
|
|
Concesión de obras públicas. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
|
|
|
|
9 |
100 |
2.924.510 |
100 |
9 |
100 |
2.924.510 |
100 |
|
|
Negociado. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Total. |
|
|
|
|
9 |
1 |
2.924.510 |
40 |
9 |
1 |
2.924.510 |
29 |
|
|
Privados. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Negociado. |
2 |
100 |
495 |
100 |
1 |
100 |
265 |
100 |
3 |
100 |
760 |
100 |
|
|
Total. |
2 |
- |
495 |
- |
1 |
- |
265 |
- |
3 |
- |
760 |
- |
|
|
Totales. |
715 |
100 |
2.935.921 |
100 |
717 |
100 |
7.239.248 |
100 |
1.432 |
100 |
10.175.169 |
100 |
|
De los expedientes incluidos en las relaciones de 2007 se ha detectado que no han sido remitidos 99 expedientes; de ellos, 75 del Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación, 22 de la Dirección General de Carreteras, y uno de las Direcciones Generales de la Marina Mercante y del Instituto Geográfico Nacional.
Sin embargo, de los datos incorporados al Registro Público de Contratos se desprende que, además, deberían haberse remitido otros 158 expedientes, de los que 124 corresponden a la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación, 22 al Ministerio, Subsecretaría y Servicios Generales, siete a la Dirección General de Carreteras, y uno a las Direcciones Generales del Instituto Geográfico Nacional y de la Marina Mercante, a la Subdirección General de Ayudas, Subvenciones y Proyectos, a la Demarcación de Carreteras del Estado en Castilla y León-oriental y al CNIG.
Previo requerimiento, y por tanto fuera del plazo establecido, han sido remitidos 66 expedientes de contratos adjudicados en el año 2006, de los que 49 corresponden a la Dirección General de Carreteras.
De los expedientes remitidos de oficio por los órganos de contratación, 1.041 se enviaron fuera de plazo (el 80% del total). Destacan los 710 de la Dirección General de Carreteras y 11 del Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación. Con posterioridad a la elaboración de este informe se han recibido 10 expedientes de contratos de concesión de obras públicas adjudicados en el año 2007 por dicha Secretaría de Estado, que tampoco habían sido incluidos en las relaciones.
– Se han seleccionado para su fiscalización 405 expedientes, por un importe conjunto de 6.463.360 miles de euros, cuyo desglose por el tipo de contrato y procedimiento de adjudicación puede apreciarse en el cuadro siguiente:
Expedientes fiscalizados
(En miles de euros)
|
Tipo |
Proce- dimiento |
Ejercicio 2006 |
Ejercicio 2007 |
TOTAL |
|||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
N.º |
% sobre remitidos |
Importe |
% sobre recibidos |
N.º |
% sobre recibidos |
Importe |
% sobre remitidos |
N.º |
% sobre recibidos |
Importe |
% |
||
|
Obras. |
Subasta. |
64 |
34 |
198.302 |
42 |
54 |
25 |
288.048 |
47 |
118 |
29 |
486.350 |
45 |
|
Concurso. |
25 |
34 |
921.057 |
51 |
24 |
29 |
1.829.485 |
60 |
49 |
31 |
2.750.542 |
57 |
|
|
Negociado. |
7 |
5 |
13.585 |
6 |
9 |
45 |
61.813 |
69 |
16 |
10 |
75.398 |
24 |
|
|
Total. |
96 |
24 |
1.132.944 |
45 |
87 |
27 |
2.179.346 |
58 |
183 |
25 |
3.312.290 |
53 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
115 |
38 |
220.434 |
61 |
73 |
20 |
223.740 |
39 |
188 |
28 |
444.174 |
48 |
|
|
Negociado. |
5 |
56 |
1.572 |
64 |
8 |
62 |
2.066 |
80 |
13 |
59 |
3.638 |
72 |
|
|
Total. |
120 |
38 |
222.006 |
61 |
81 |
21 |
225.806 |
39 |
201 |
29 |
447.812 |
48 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
1 |
100 |
799 |
100 |
1 |
100 |
580 |
100 |
2 |
100 |
1.379 |
100 |
|
|
Negociado. |
2 |
100 |
865 |
100 |
3 |
100 |
1.501 |
100 |
5 |
100 |
2.366 |
100 |
|
|
Total. |
3 |
100 |
1664 |
100 |
4 |
100 |
2.081 |
100 |
7 |
100 |
3.745 |
100 |
|
|
Administrativos Especiales. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
2 |
100 |
53.040 |
100 |
|
|
|
|
2 |
100 |
53.040 |
100 |
|
|
Negociado. |
1 |
100 |
92 |
100 |
|
|
|
|
1 |
100 |
92 |
100 |
|
|
Total. |
3 |
100 |
53.132 |
100 |
|
|
|
|
3 |
100 |
53.132 |
100 |
|
|
Concesión de obras públicas. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
|
|
|
|
8 |
89 |
2.646.621 |
90 |
8 |
89 |
2.646.621 |
90 |
|
|
Negociado. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Total. |
|
|
|
|
8 |
89 |
2.646.621 |
90 |
|
|
|
|
|
|
Privados. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Negociado. |
2 |
100 |
495 |
100 |
1 |
100 |
265 |
100 |
3 |
100 |
760 |
100 |
|
|
Total. |
2 |
100 |
495 |
100 |
1 |
100 |
265 |
100 |
3 |
100 |
760 |
100 |
|
|
Totales. |
224 |
31 |
1.410.241 |
48 |
181 |
25 |
5.054.119 |
70 |
405 |
28 |
6.464.360 |
64 |
|
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
1. Incidencias relativas al pliego de prescripciones técnicas.
En los expedientes de diez contratos el pliego contiene menciones de carácter administrativo con incumplimiento del artículo 68.3 del RGLCAP, tales como el presupuesto de licitación, plazos de adjudicación y de ejecución, clasificación del contratista, criterios de selección o sanciones por demora. Fueron adjudicados en seis casos por la Dirección General de Carreteras y en uno por el Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación, Junta de Contratación y Direcciones Generales de Ferrocarriles y del Instituto Geográfico Nacional.
2. Incidencias relativas al pliego de cláusulas administrativas particulares.
En los expedientes de 67 contratos la baja de adjudicación fue superior al 30% del presupuesto de licitación, lo que evidencia una deficiente presupuestación. Fueron adjudicados en 48 casos por la Dirección General de Carreteras, en 15 por el Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación, en dos por la Dirección General de Ferrocarriles y en uno por la Dirección General del Instituto Geográfico Nacional y por la Subdirección General de Administración y Gestión Financiera.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 492 miles de euros por la Dirección General de Carreteras. De las 37 ofertas presentadas, 10 (es decir, un 27%) estaban incursas en presunción de temeridad; si a esto se añade que la oferta finalmente adjudicataria suponía más de un 40% de baja respecto al presupuesto de licitación, cabe concluir que se trataba en realidad de un defecto en el cálculo al realizar el presupuesto, más que de temeridad de las ofertas.
Los ocho expedientes examinados de los contratos de concesión de obras públicas corresponden al denominado Programa de Adecuación de las Autovías de Primera Generación y fueron adjudicados por el Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación. Un rasgo común a todos ellos es la gran diferencia que hay entre los presupuestos de licitación y los importes finalmente adjudicados. En efecto, en ningún caso la baja de adjudicación es menor del 29 %, llegando al 49%, ofertas nada temerarias ya que la mayoría de los licitadores efectuaron ofertas más próximas a la del respectivo adjudicatario que al presupuesto de licitación. A esta circunstancia hay que añadir que algunas autorizaciones del Consejo de Ministros se realizaron por un importe superior al que después constituyó el presupuesto de licitación, lo que evidencia una gran deficiencia en la fijación de las previsiones de gasto, que requirieron posteriores ajustes contables.
En los contratos de siete expedientes el presupuesto se fijó con base en precios unitarios, por lo que la garantía definitiva debió establecerse en el 4% del presupuesto de licitación, como establece el artículo 36.1 del TRLCAP. Corresponden cuatro a la Dirección General de Ferrocarriles uno a la Junta de Contratación y dos a la Dirección General del Instituto Geográfico Nacional.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 571 miles de euros por la Dirección General de la Marina Mercante. El pliego no menciona la procedencia o no de la revisión de precios.
En los expedientes de 11 contratos el pliego no incluye el régimen de penalidades por demora. Fueron adjudicados por la Dirección General de Carreteras en diez casos y en otro por el Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación.
En los pliegos de 111 contratos no se han limitado los gastos de publicidad de la licitación a asumir por el adjudicatario. Los contratos fueron adjudicados en 91 casos por la Dirección General de Carreteras, en diez por el Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación, en tres por la Junta de contratación y las Direcciones Generales de Ferrocarriles y de la Marina Mercante y en uno por la Subdirección General de Administración y Gestión Financiera.
En los expedientes de nueve contratos se produce una discrepancia entre el importe máximo de los gastos de publicidad a abonar por el adjudicatario establecido en el cuadro de características del pliego (que en todos los casos es 2.300 euros) y la cantidad señalada en el anuncio de licitación en el BOE (distinta para cada expediente, con cifras que varían entre 2.781,82 euros y 3.441,17 euros). Fueron adjudicados en dos casos por la Dirección General de Carreteras y en los otros siete por la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación.
En el expediente de un contrato adjudicado por la Junta de Contratación en 14 miles de euros, el pliego no concreta el plazo de ejecución, limitándose a establecer que «la finalización de los trabajos será cuando se terminen los créditos».
En el expediente de un contrato de obras, adjudicado bajo la modalidad de abono total del precio por importe de 84.439 miles de euros, el pliego no menciona la posibilidad de la percepción o no de intereses por fraccionamiento (artículo 5 del Real Decreto 704/1997). Fue adjudicado por la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación.
El contrato de un expediente cuyo objeto es la «prestación de navegación de interés público», fue adjudicado por 41.640 miles de euros por la Ministra. El contrato se califica de administrativo especial en el PCAP, impone una garantía definitiva del 10% y cita unas causas de resolución no ajustadas a las del artículo 8.3 del TRLCAP. En este tipo de contratos en que prevalecen las normas propias, según el artículo 7.1 del TRLCAP, se cita simplemente el sometimiento al régimen jurídico de las líneas regulares del cabotaje marítimo y de la navegación de interés público, sin mayor detalle. Una de las características del servicio público es la continuidad y regularidad de su prestación, el régimen especial de las garantías y la competencia de inspección. Todo ello indica a este Tribunal de Cuentas que el contrato debió de calificarse de gestión de servicios públicos, en la modalidad de concierto, opinión que se basa también en el contenido del contrato, derechos y obligaciones de las partes y demás circunstancias que constan en el expediente.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
Las comprobaciones realizadas sobre los expedientes seleccionados para su fiscalización, relativas tanto a las omisiones documentales como al incumplimiento de los requisitos que deben contener las actuaciones incluidas en los expedientes, y que se exponen a lo largo del informe, se reflejan en síntesis en el anexo IV.3.
En el expediente de un contrato de obras adjudicado por la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación el acta de replanteo previo es anterior (3 de noviembre) al informe de supervisión y a la aprobación del proyecto (21 de noviembre), vulnerando lo establecido en el artículo 129 del TRLCAP.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 293 miles de euros por la Dirección General del Instituto Geográfico Nacional; el informe sobre insuficiencia de medios carece de fecha y se ampara en normativa derogada. En esta misma situación se encuentra otro contrato, por importe de 286 miles de euros, de la Dirección General del Instituto Geográfico Nacional.
En los expedientes de nueve contratos, la fecha del informe de necesidad y falta de medios únicamente indica el mes y el año en que fue emitido, pero no el día. Fueron adjudicados en tres casos por la Dirección General del Instituto Geográfico Nacional, en otros tres por la Dirección General de Carreteras, en dos por la Junta de Contratación y en uno por la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 1.564 miles de euros por la Dirección General de Ferrocarriles. En la documentación remitida, el acuerdo de iniciación del expediente carece de fecha.
En dos expedientes el acto de inicio del expediente de contratación sólo recoge el mes y el año en que se emitió, pero no el día concreto. Corresponden a la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación y a la Junta de Contratación.
El expediente de un contrato adjudicado por importe de 41.640 miles de euros, no se motivó suficientemente la declaración de urgencia. Fue adjudicado por la Ministra.
El contrato de un expediente fue adjudicado por la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación por importe de 263.576 miles de euros. En el pliego no figura la fecha de aprobación.
En los expedientes de cuatro contratos la aprobación consta con fecha incompleta (se indica el mes y el año, pero no el día). Fueron adjudicados en tres casos por la Dirección General de Ferrocarriles y en uno por la Junta de Contratación.
En los expedientes de tres contratos el pliego fue aprobado por el Director General de Carreteras y no por el órgano de contratación, que era la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación, sin que conste delegación de competencias para ello.
En los expedientes de 13 contratos las resoluciones de aprobación del expediente y del PCAP carecían de fecha, o bien ésta resultaba ilegible. Fueron adjudicados en 10 casos por la Dirección General de Carreteras y en tres por el Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación.
En los expedientes de 15 contratos no consta su aprobación. Fueron adjudicados 14 por la Dirección General de Ferrocarriles y uno por la Dirección General del Instituto Geográfico Nacional.
En los expedientes de ocho contratos no se motiva la no revisión de precios, como establece el artículo 103.3 del TRLCAP. Fueron adjudicados en seis casos por la Dirección General de Carreteras y en uno por la Subdirección General de Gestión de Ayudas, Subvenciones y Proyectos y por la Dirección General de la Marina Mercante.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 350.030 miles de euros por la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación. En la aprobación del gasto no consta fecha.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 5.000 miles de euros por la Junta de Contratación. En cuanto a la publicación de los anuncios en los diarios oficiales, se produce una incongruencia en la documentación remitida. De acuerdo con el artículo 206 del TRLCAP, ambos anuncios (licitación y resolución de adjudicación) deberían de haberse publicado tanto en el BOE como en el DOUE; sin embargo, en la documentación remitida sólo constan el anuncio de la licitación en el primero y la publicación de la resolución de adjudicación en el segundo.
En los expedientes de cinco contratos el anuncio de licitación no precisa la justificación de la solvencia. Fueron adjudicados en un caso por la Dirección General de Ferrocarriles, en dos por la Dirección General del Instituto Geográfico Nacional, en uno por la Subdirección General de Gestión de Ayudas, Subvenciones y Proyectos y en otro por la Dirección General de Carreteras.
En 92 expedientes el anuncio de la licitación en el BOE no especifica el importe máximo de los gastos de publicidad a asumir por el adjudicatario. Corresponden 48 a la Dirección General de Ferrocarriles, 18 a la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación, siete a la Dirección General del Instituto Geográfico Nacional, cinco a la Junta de Contratación, tres a la Dirección General de la Marina Mercante, dos a la Ministra y otros tantos a la Dirección General de Programación Económica, uno a la Dirección General de Carreteras, otro a la Subdirección General de Administración y Gestión Financiera y un tercero a la Subdirección General de Ayudas, Subvenciones y Proyectos, y cuatro al CEDEX.
En los expedientes de dos contratos, adjudicados por la Dirección General de Ferrocarriles, el documento del Registro certificando las proposiciones recibidas carece de fecha.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 22.604 miles de euros por la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación. A la petición del certificado de las proposiciones recibidas se respondió que al tratarse de un procedimiento negociado sin publicidad, no existe tal certificado sino únicamente invitación a empresas, que se adjunta con la correspondiente acta de propuesta de adjudicación. Sin embargo, en opinión del Tribunal de Cuentas, el que se siga un procedimiento negociado sin publicidad, en el que los licitadores han de ser invitados, no excusa la ausencia de un certificado del Registro en el que conste la presentación de la eventual aceptación de la invitación y la correspondiente proposición.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 5.180 miles de euros por la Dirección General de Carreteras. De acuerdo con la documentación remitida, la clasificación de la empresa adjudicataria finalizó un mes antes de la adjudicación, sin que conste prórroga o renovación. De acuerdo con el artículo 22 del TRLCAP, la adjudicación sería nula de pleno derecho.
En el expediente de un contrato adjudicado por la Dirección General de Carreteras en 241.900 miles de euros y según el apartado 50 del PCAP, el concesionario podía optar entre realizar las obras directamente o contratar con terceros su ejecución, ajustándose a lo previsto en la oferta adjudicataria; aunque el artículo 236.3 del TRLCAP señala que el concesionario debe indicar al órgano de contratación cómo va a ejecutar la obra, nada dice la oferta al respecto.
El contrato de un expediente cuyo objeto es la «prestación de navegación de interés público», fue adjudicado por 41.640 miles de euros por la Ministra. El documento de formalización no menciona el régimen de penalidades. El anuncio de licitación pospuso en tres ocasiones la fecha de apertura de las proposiciones económicas por no disponerse del informe técnico de valoración en la fecha prevista, a pesar de que sólo habían concurrido dos empresas.
En los expedientes de 14 contratos, no obstante el voto emitido con arreglo al pliego, el Vocal Interventor hace constar en cuanto a éste, su disconformidad con la fórmula establecida en el mismo para la evaluación de la oferta económica, dado que su aplicación implica la adjudicación de elevadas puntuaciones incluso a ofertas iguales al presupuesto de licitación, efecto a partir del cual se restringe excesivamente el tramo de puntuaciones asignables y las diferencias posibles entre los mismos», opinión que es compartida por el Tribunal de Cuentas. Dichos contratos fueron adjudicados en un caso por la Dirección General de Ferrocarriles y en los otros trece por la Dirección General de Carreteras.
En los expedientes de 30 contratos la fecha del informe técnico de valoración de las ofertas sólo indica mes y año, por lo que no es posible determinar con exactitud cuándo fue emitido. Fueron adjudicados en ocho casos por la Dirección General de Ferrocarriles, en 17 por la Dirección General de Carreteras y en cinco por la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 14 miles de euros por la Junta de Contratación. El informe de valoración técnica de las ofertas no recoge las puntuaciones dadas a los licitadores ni los criterios que apoyan la adjudicación.
En los expedientes de 15 contratos el informe técnico sobre los criterios de adjudicación consiste únicamente en un cuadro con las puntuaciones. Fueron adjudicados en ocho casos por la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación, en cuatro por la Dirección General de Carreteras y en tres por la Dirección General de Ferrocarriles.
En los expedientes de 18 contratos el informe técnico de valoración de las ofertas se emitió en fecha posterior a la apertura de las proposiciones económicas. Aunque dicho proceder es legal, es criterio reiterado del Tribunal de Cuentas que resulta preferible que la valoración técnica de las ofertas se haga sin tener conocimiento de las proposiciones económicas. Fueron adjudicados en un caso por el CEDEX, en 15 por la Dirección General de Carreteras, en uno por la Dirección General de Ferrocarriles y en uno por la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación.
En trámite de alegaciones, la Dirección General de Ferrocarriles indicó que «desde el año 1992, la valoración técnica de las ofertas se entrega a todos los miembros de la Mesa en el acto de apertura pública de ofertas económicas, luego esta valoración es previa a la apertura de ofertas económicas». Sin poner en duda esta circunstancia, el hecho es que, aunque dicho informe fuera conocido anteriormente por la Mesa, la fecha del informe de valoración es posterior a la apertura de las ofertas económicas, lo que resta fuerza a la argumentación de la citada Dirección General.
El contrato de un expediente fue adjudicado por la importe de 3.585 miles de euros por la Dirección General de Carreteras. En relación con las ofertas incursas en presunción de temeridad, existen ciertas incongruencias; así, en primer lugar, en la documentación remitida consta como fecha de las comunicaciones a dichas empresas el 9 de febrero de 2006. Una de las empresas, en su escrito de alegaciones, señala «Como contestación a su atenta de fecha 01 de los corrientes (..)». Otra empresa indica, a 17 de mayo de 2006, que «en la fecha 8 de abril de 2006, tras la apertura de ofertas, recibimos la notificación mediante correo certificado donde se indica...»; sin embargo, según el acta de apertura de las proposiciones se efectuó el 26 de abril.
En los expedientes de dos contratos adjudicados por la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación, y ante la petición acerca del cumplimiento de los trámites previstos para el caso de ofertas incursas en presunción de temeridad, se remitió un informe en el que se indicaba que «En los casos necesarios siempre se ha pedido una justificación de las propuestas económicas incursas en baja temeraria que se adjuntan a los expedientes. En muchos casos esa petición no se realizaba por escrito sino incluso telefónicamente y de ello no queda constancia». En opinión del Tribunal de Cuentas, semejante justificación resulta inadmisible, ya que la normativa del TRLCAP es de aplicación a todos los concursos en los que existan proposiciones incursas en presunción de temeridad, sin establecer discrecionalidad por parte de la Administración. Además, la comunicación telefónica limita las garantías de los licitadores en la medida en que se obvia el asesoramiento técnico del servicio correspondiente.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 3.593 miles de euros por la Dirección General de Carreteras. En la documentación remitida no consta el documento inicial que acompaña a la relación de destinatarios de la comunicación de la resolución de adjudicación, según el modelo habitual de dicho centro, por lo que no es posible conocer su fecha de envío.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 2.041 miles de euros por la Dirección General de Ferrocarriles. En la notificación a los licitadores de la adjudicación del concurso, así como los anuncios en el BOE, consta como órgano de contratación la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación.
En los expedientes de cinco contratos, en la documentación remitida la acreditación de que el adjudicatario se hallaba al corriente de sus obligaciones tributarias se encontraba incompleta, faltando la página en la que figura la fecha de emisión; por ello, no es posible determinar si se encontraba vigente en el momento de la adjudicación. Fueron adjudicados por la Dirección General de Carreteras.
En los expedientes de siete contratos el certificado de que el adjudicatario se encontraba al corriente de sus obligaciones tributarias carece de fecha, por lo que no es posible saber si se encontraba vigente en el momento de la adjudicación. Fueron adjudicados en un caso por la Dirección General de Ferrocarriles, en uno por la Dirección General de la Marina Mercante, en cuatro por la Junta de Contratación y en uno por la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 1.736 miles de euros por la Dirección General de Ferrocarriles. La documentación acreditativa de que uno de los integrantes de la UTE adjudicataria se encontraba al corriente de sus obligaciones tributarias se hallaba caducada en el momento de la adjudicación, al igual que la documentación acreditativa de que los miembros de la UTE no se encontraban incursos en prohibición de contratar.
En los expedientes de 13 contratos, solicitado el documento de formalización de la UTE adjudicataria se remitieron el documento de formalización del contrato y la copia de la tarjeta de identificación fiscal de la UTE. Fueron adjudicados en cinco casos por la Dirección General de Carreteras, y en los otros ocho por la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación.
El documento de formalización del contrato de dos expedientes incluido en la documentación remitida carece de fecha y firma. Fueron adjudicados por la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación y por la Dirección General de Carreteras.
Los documentos de formalización del contrato de dos expedientes están incompletos por lo que no es posible apreciar si se cumplen todos los requisitos establecidos en el artículo 71 del RGLCAP. Corresponden a la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación y a la Dirección General de Carreteras.
En 319 expedientes, los documentos de formalización del contrato no contienen todas las menciones exigidas por el artículo 71 del RGLCAP, tales como el plazo de replanteo de las obras y, principalmente, el régimen de penalidades por demora. Corresponden 191 a la Dirección General de Carreteras, 58 a la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación, 48 a la Dirección General de Ferrocarriles, cuatro a la Dirección General de la Marina Mercante, tres a la Junta de Contratación, dos a la Ministra, y uno a las Direcciones Generales de Programación Económica, del Instituto Geográfico Nacional, a la Subdirección General de Administración y Gestión Financiera; nueve al CEDEX y uno al CNIG.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 3.400 miles de euros por la Subdirección General de Administración y Gestión Financiera. Existe una contradicción entre el documento de formalización del contrato y el PCAP, ya que mientras en aquél se dice que el pliego no contiene cláusula de revisión de precios, el pliego establece la fórmula n.º 19 de revisión de precios.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 451 miles de euros por el CNIG. En relación con la justificación del sistema de selección, en el PCAP figura una referencia al artículo 182 del TRLCAP, aunque sin especificar apartado del mismo. En un escrito del Presidente del CNIG al Director, de fecha 22 de octubre de 2007, hace constar que «Esta Presidencia, en virtud de las facultades que tiene asignadas, tiene a bien dar por iniciado el expediente, así como conceder la pertinente autorización para que la adjudicación de dicho contrato de suministro se realice mediante procedimiento negociado sin publicidad al amparo de lo establecido en el artículo 182. a) por un importe máximo de licitación de quinientos ochenta y ocho mil setecientos euros».
Por otra parte, solicitada justificación acerca de la no procedencia de la revisión de precios, se remitió escrito firmado por el Presidente, de fecha 22 de octubre de 2007, en el que hacía constar que «esta presidencia, en virtud de las facultades que tiene asignadas reglamentariamente y teniendo en cuenta que se ha dado cumplimiento a las prerrogativas contempladas en el apartado 1 del artículo 153 de la vigente LCSP, acuerda no incluir cláusula de revisión de precios en el expediente de referencia». Resulta claro que el documento transcrito se ha elaborado «ad hoc» como consecuencia de la solicitud de justificación por parte del Tribunal, ya que la LCSP se publicó en el BOE el 31 de octubre de 2007, nueve días después de la supuesta justificación del CNIG, y según la disposición final duodécima, entró en vigor en la fecha ya citada. A mayor abundamiento, el contenido del artículo al que se refiere el documento no está relacionado con la revisión de precios (que se regula en el artículo 77), sino con la caracterización del procedimiento negociado.
No ha sido remitida a pesar de haberse solicitado expresamente la siguiente documentación:
– El certificado de suficiencia de límite de compromisos del artículo 47 de la LGP, por suponer el contrato un gasto plurianual (Regla 19 de la Instrucción de Operatoria Contable, Orden del 1 de febrero de 1996), en el expediente de un contrato adjudicado por la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación.
– La resolución motivada que establezca la improcedencia de la revisión de precios (artículo 103.3 del TRLCAP), en los expedientes de 27 contratos, adjudicados en dos casos por el CEDEX, en 11 por la Dirección General de Carreteras, en uno por la Dirección General de la Marina Mercante, en 12 por la Dirección General del Instituto Geográfico Nacional y en uno por el CNIG.
– La indicación del BOE en que se haya publicado el anuncio de la licitación (artículos 78, 135 y ss., 177 y ss., y 203 y ss. del TRLCAP), en el contrato de un expediente adjudicado por la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación.
– La indicación del DOUE en que se haya publicado el anuncio de la licitación (artículos 78, 135 y ss., 177 y ss., y 203 y ss. del TRLCAP), en los expedientes de tres contratos, adjudicados en dos casos por la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación, y en uno por la Dirección General de Carreteras.
– Los documentos acreditativos de hallarse el adjudicatario al corriente del cumplimiento de las obligaciones tributarias impuestas por disposiciones vigentes (artículo 79.2.b del TRLCAP), en los expedientes de dos contratos adjudicados por la Dirección General de Carreteras.
– Los documentos acreditativos de hallarse el adjudicatario al corriente del cumplimiento de las obligaciones de Seguridad Social impuestas por las disposiciones vigentes (artículo 79.2.b del TRLCAP) en los expedientes de dos contratos, adjudicados por la Dirección General de Carreteras y por la Subdirección General de Gestión de Ayudas, Subvenciones y Proyectos.
– La declaración responsable del adjudicatario de no estar incurso en prohibición de contratar, conforme a los artículos 15 a 20 del TRLCAP (artículo 79.2.b TRLCAP), en los expedientes de 109 contratos, adjudicados en un por la Dirección General de la Marina Mercante, en uno por la Subdirección General de Administración y Gestión Financiera, en 93 por la Dirección General de Carreteras y en 14 por la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación.
– La justificación aportada por el adjudicatario de su solvencia económica, financiera y técnica o profesional, según los medios de acreditación que el órgano de contratación haya precisado en el anuncio, de entre los reseñados en los artículos 16 a 19 del TRLCAP (artículos 79.2.b y 15.3 del TRLCAP), en los expedientes de 71 contratos, adjudicados en 34 casos por la Dirección General de Carreteras, en 34 por la Dirección General de Ferrocarriles y en tres por el Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación.
– El acta de la Mesa de Contratación en la que se recogen las ofertas admitidas, en los expedientes de cuatro contratos adjudicados por el Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación.
– El acta de la Mesa de Contratación en la que se recoge la apertura de las proposiciones económicas, en los expedientes de 10 contratos adjudicados por el Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación.
– Las alegaciones de los licitadores supuestamente comprendidos en la baja presuntamente desproporcionada o temeraria (artículo 83.3 del TRLCAP), en los expedientes de 44 contratos, adjudicados en 18 casos por la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación, en 11 por la Dirección General de Carreteras y en 15 por la Dirección General de Ferrocarriles.
– El informe técnico del servicio correspondiente a las alegaciones de los licitadores supuestamente comprendidos en la baja presuntamente desproporcionada o temeraria (artículo 83.3 del TRCLAP), en los expedientes de 26 contratos adjudicados en 12 casos por el Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación, en uno por el CEDEX y en 13 por la Dirección General de Ferrocarriles.
– El anuncio publicado en el BOE donde se da cuenta de la adjudicación (artículo 93.2 del TRLCAP), en los expedientes de siete contratos adjudicados en un caso por la Junta de Contratación y en seis casos por el Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación.
– El anuncio publicado en el DOUE donde se da cuenta de la adjudicación (artículo 93.2 del TRLCAP), en los expedientes de nueve contratos, adjudicados por el Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación.
– La notificación de la adjudicación a los licitadores (artículo 93.1 del TRLCAP), en los expedientes de seis contratos, adjudicados en un caso por la Dirección General de Carreteras y en cinco por el Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación.
– El resguardo acreditativo de la constitución de la garantía definitiva (artículo 36.1 del TRLCAP), en los expedientes de dos contratos, adjudicados por el Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación.
– La acreditación de la formalización en escritura pública de la UTE adjudicataria (artículo 24.1 del TRLCAP), en los expedientes de cuatro contratos, adjudicados en un caso por la Dirección General de Carreteras y en tres por el Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación.
– El documento administrativo de formalización del contrato (artículo 54 del TRLCAP), en el expediente de un contrato, adjudicado el Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación.
– El informe técnico solicitado por el órgano de contratación previamente a la adjudicación (artículo 89.1 del TRLCAP), en el expediente de un contrato adjudicado por el Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación.
– La solicitud de información a todos los licitadores supuestamente comprendidos en la baja presuntamente desproporcionada o temeraria (artículo 83.3 del TRLCAP), en un expediente adjudicado por la Dirección General de Carreteras.
– La aprobación del proyecto por el órgano de contratación (artículo 122 del TRLCAP), en el expediente de un contrato de obras, adjudicado por la Junta de Contratación.
– La aprobación del anteproyecto de construcción y explotación (artículo 228 del TRLCAP), en el expediente de un contrato de concesión de obras públicas adjudicado por la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación.
– La aprobación por el órgano de contratación del proyecto elaborado por el concesionario (artículo 220.3 del TRLCAP), en los expedientes de cinco contratos adjudicados por la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación. En estos mismos expedientes también falta el informe de Oficina de Supervisión sobre el proyecto de las obras (artículos 229.4 del TRLCAP).
– La aprobación por el órgano de contratación del proyecto de las obras que hayan sido definidas en todas sus características por la Administración (artículos 229 y 122 TRLCAP) y el acta de replanteo del proyecto (artículos 229 y 129 del TRLCAP y 138 del RGLCAP), en los expedientes de tres contratos, adjudicados por la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación.
– La certificación de la plena posesión y de la disposición real de los terrenos necesarios para la normal ejecución del contrato, así como de la viabilidad del proyecto (artículo 129 del TRLCAP), en los expedientes de dos contratos adjudicados por la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación.
d) Análisis de incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 180 miles de euros por la Dirección General de la Marina Mercante. Se trata de un modificado cuyo contrato principal fue formalizado el 6 de octubre de 2005 con un plazo de ejecución de 10 meses. Dado que el trámite de audiencia al contratista que establece el artículo 59.1 del TRLCAP tuvo lugar el 20 de abril de 2007, con los datos obrantes en el Tribunal de Cuentas hay que concluir que la tramitación del modificado se inició cuando la ejecución del contrato principal había finalizado.
En trámite de alegaciones se remitieron al Tribunal de Cuentas una serie de documentos (acta de replanteo previo, solicitud de suspensión temporal total, resolución de concesión de la misma, autorización de proyecto modificado, resolución de levantamiento de suspensión y acta de recepción) que no constaban en la documentación remitida inicialmente al Tribunal de cuentas y que explicarían la mencionada irregularidad aparente.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 4.837 miles de euros por la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación. Solicitada la acreditación de que se realizó el trámite de audiencia al contratista, preceptivo en los modificados –como es el caso–, de acuerdo con el artículo 59.1 del TRLCAP, se contestó que «no consta la minuta del trámite de audiencia de la modificación n.º 1, pero se adjunta el informe realizado por la Abogacía del Estado en el que consta la fecha de dicho trámite». Se deduce de ello que no sólo no se ha remitido la documentación requerida sino que el órgano desconoce su existencia o paradero.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 240 miles de euros por la Dirección General de la Marina Mercante. Se trata de un expediente de modificación cuyo documento de justificación carece de firma y fecha. El documento de formalización no incluye la fecha del acta de comprobación del replanteo.
En los expedientes de siete contratos el comienzo de las obras hubo de retrasarse porque aún no se habían expropiado los terrenos necesarios, o bien no se habían abonado o consignado los depósitos previos correspondientes a las fincas afectadas por la expropiación, lo que en cualquiera de los dos casos muestra poca diligencia en la tramitación de las expropiaciones. Fueron adjudicados en dos casos por la Dirección General de Carreteras y en cinco por la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 1.273 miles de euros por la Dirección General de Carreteras. En el acta de comprobación del replanteo se hace constar que «De la comprobación efectuada y del replanteo adicional ejecutado, se deduce la siguiente situación: Pendientes de ocupación, por retraso en la expropiación, no pudiéndose trabajar todavía en los terrenos necesarios para iniciar las obras. No obstante, está pendiente la retirada de todos los servicios afectados por las obras, todos los cuales están reflejados en el proyecto constructivo (...) El representante de la empresa queda enterado de los problemas existentes, antes manifestados, en lo correspondiente a las expropiaciones y a la retirada de los servicios afectados. Por entender el Director facultativo que es necesaria la disponibilidad de los terrenos a expropiar, para poder iniciar las obras, y quedando enterado el Representante del Contratista, de acuerdo con lo que autorizan en el segundo párrafo 24 del PCAG y el artículo 127 del RGCE, decide suspender el comienzo de las obras, hasta tanto el órgano de contratación, recibida la presente Acta, dicte la resolución oportuna, según establece el artículo 127 del RGCE y en la cláusula 26 del PCAG». Con independencia de que el retraso en las expropiaciones que obligó a retrasar el comienzo de las obras denota, cuando menos, una deficiente planificación por parte de la Dirección General de Carreteras, la referencia normativa efectuada en el acta de comprobación es incorrecta, ya que menciona el Reglamento General de Contratación del Estado, ya derogado.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 2.897 miles de euros por la Dirección General de Carreteras. En el acta de comprobación del replanteo (de fecha 25 de agosto de 2006) se pospuso la orden de iniciación por estar pendiente la contratación de la asistencia técnica de control y vigilancia; con fecha 20 de noviembre de 2006 se redactó un anexo al acta en el que se hizo constar que, habiendo desaparecido las causas que motivaron el retraso, se procedía a dar la orden de inicio. Este retraso denota cuando menos una deficiente planificación por parte de la Dirección General.
En los expedientes de tres contratos el comienzo de la ejecución hubo de retrasarse porque en el momento de realizar la comprobación del replanteo aún no estaba aprobado el plan de seguridad y salud, lo que denota, cuando menos, una deficiente planificación por parte del órgano de contratación. Fueron adjudicados en un caso por la Junta de Contratación y en los otros dos por la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 7.354 miles de euros por la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación. En el acta de comprobación del replanteo se propuso la suspensión total de la iniciación de las obras en espera de la resolución pertinente del órgano de contratación, ya que las necesidades reales de las carreteras no coincidían con las del proyecto inicial por lo que, de acuerdo con el artículo 141 del RGLCAP, la dirección de obras debía redactar una propuesta de modificación del proyecto. En opinión del Tribunal de Cuentas, esta falta de coincidencia pone de manifiesto una falta de rigor en la supervisión del proyecto y a lo largo de la tramitación del expediente. En cuanto a la terminación de las obras, y a pesar de la petición efectuada no se ha enviado dicha documentación, en el informe enviado por la Dirección General de Carreteras se hace constar, de forma genérica, que hay «documentación no aportada por estar a la espera de que sea remitida por otros departamentos (Subdirecciones Generales, Demarcaciones de Carreteras) habiendo sido ya solicitados», por lo que se desconoce si el expediente se encuentra en dicha situación; igualmente si se ha llevado a cabo el modificado al que se refiere el acta de comprobación.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 3.749 miles de euros por la Dirección General de Carreteras. En el acta de recepción parcial de las obras, de fecha 28 de julio de 2008, se hizo constar como observación que no se habían podido ejecutar dos tramos de la carretera CN-332, comprendidos entre los puntos kilométricos 42,300 a 54,400 y 62,200 a 71,700, ya que se estaban realizando las obras de construcción de los proyectos 11-A-4220 y 11-A-4210. Esta circunstancia denota una falta de previsión y coordinación, con el consiguiente perjuicio para el interés público.
En los expedientes de 13 contratos la ejecución no pudo iniciarse en la fecha prevista por existir otro contrato en la misma carretera que se superponía en el plazo de ejecución; por ello, en el acta de comprobación del replanteo se realizaba una suspensión temporal total de la obra (con el perjuicio que el retraso suponía para el interés general) que se levantaba una vez finalizaba la ejecución del contrato preexistente. Fueron adjudicados en 11 casos por la Dirección General de Carreteras y en los otros dos por la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación.
En un contrato adjudicado por importe de 3.159 miles de euros por la Dirección General de Carreteras, en el acta de comprobación del replanteo, de fecha 17 de julio de 2007, el representante de la empresa adjudicataria manifestó quedar enterado de que el plazo de ejecución de las obras empezaba a contar a partir del día siguiente a la firma del acta y de la imposibilidad del inicio de la misma hasta tanto no estuviese aprobado el plan de seguridad y salud. Mediante acta complementaria se hizo constar que el 11 de septiembre de 2007 el Jefe de la Demarcación de Carreteras del Estado en Andalucía Oriental aprobó el plan de seguridad, y que el representante de la empresa manifestó quedar enterado del inicio de las obras a partir del día siguiente a la firma del acta. Dado que el plazo de ejecución era de doce meses, la nueva fecha de terminación debería haber sido el 12 de septiembre de 2008. El 20 de mayo de 2008 se aprobó un nuevo programa de trabajo que suponía una prórroga del plazo de ejecución hasta el 27 de febrero de 2009. Con esta misma fecha se resuelve conceder prórroga sin penalidad para el contratista que estableció como fecha de terminación de las obras el 31 de marzo de 2009; aunque en la documentación remitida dentro de los plazos establecidos por las normas no constaba explicación que justificase la extensión de los trabajos hasta esa fecha, finalmente se ha aportado, fundamentándose la resolución de prórroga en la necesidad de realizar los últimos remates de la obra y su limpieza.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 4.098 miles de euros por la Dirección General de Carreteras. Solicitada el acta de recepción de las obras, en la contestación se produce una contradicción ya que, por una parte, se comunica que «las obras no han concluido por lo que se remite la documentación necesaria que justifica su continuación» y, por otra parte, en un documento remitido por el Jefe de Demarcación dirigido a la Secretaria General de la Dirección General de Carreteras se indica que «las obras… se encuentran finalizadas y están en fase de designación de representante de la Inspección e Intervención para la recepción de las mismas».
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 84.439 miles de euros por la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación. En el cuadro de características del PCAP se establecía que «el plazo máximo de ejecución propuesto por el licitador será de 34 meses, debiendo ajustarse en todo caso la fecha de terminación de la obra entre 1 y el 30 de noviembre de 2009. El plazo propuesto por el licitador no será inferior a 33 meses». Esta cláusula se mantuvo a pesar de que el contrato no se formalizó hasta el 27 de febrero de 2007 y que la finalización de la obra, según consta en el documento de formalización, está prevista para 2010.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 5.777 miles de euros por la Dirección General de Carreteras. En relación con la solicitud del acta de recepción de las obras se indica que en algunos casos «se solicita el acta de recepción de las obras, y mientras no sea remitida por otros departamentos, sustituimos la documentación solicitada por otra en la que consta cuándo tuvo lugar la citada recepción, como el expediente 33-CS-5620 del que remitimos la cesión del contrato». En opinión del Tribunal de Cuentas, la citada cesión no justifica el retraso en la ejecución, ya que el acta de comprobación de replanteo es de fecha 25 de agosto de 2006 y, siendo el plazo de ejecución de 24 meses, la obra debería haber finalizado el 26 de agosto de 2008. Dado que la respuesta al Tribunal de Cuentas se produjo en abril de 2009, esto supondría que la tramitación de dicha cesión habría llevado al menos siete meses, lo que resulta difícilmente lógico.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 4.283 miles de euros por la Dirección General de Carreteras. Solicitada el acta de recepción de las obras, se remitió documento firmado por el Jefe del Área de Contratación de fecha 16 de marzo de 2009 (el mismo día de remisión del escrito del Tribunal) y aprobado por el Director General de Carreteras en el que textualmente se dice lo siguiente:
«Propuesta de acuerdo de iniciación del procedimiento de resolución del contrato. Este expediente de Resolución de contrato de la obra referenciada ya ha sido incoado con fecha 3-11-08. Este expediente ha caducado a los tres meses de su puesta en marcha. Por todo lo anterior se procede con esta propuesta a archivar el expediente incoado el 3 de noviembre de 2008, y a incoar un expediente de resolución por las mismas causas, incorporando a éste todas las actualizaciones realizadas en el expediente anterior hasta el momento a la propuesta de resolución. Por todo ello, esta Secretaría General, según el artículo 109 Reglamento Contratos, respetando en su tramitación los principios y garantías recogidos en el Título VI de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común propone:
– Archivar el expediente incoado el 3-11-08 por caducidad del mismo.
– Incoar un expediente de resolución por las mismas causas, incorporando a éste todas las actuaciones realizadas en el expediente anterior hasta el momento de la propuesta de resolución.
– Una vez resuelto el contrato se proceda a la comprobación, medición y liquidación de las obras, de acuerdo con el artículo 151 del TRLCAP. Contra este acuerdo no cabe recurso alguno.»
Dado que no se remite documento alguno relativo a las causas de resolución, a la tramitación ni al motivo de la caducidad del procedimiento, no cabe determinar si efectivamente pudo incoarse nuevo expediente por las mismas causas tras la caducidad del primero.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 1.306 miles de euros por la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación. Se trata de un modificado del suscrito el 28 de diciembre de 2001 con un precio de adjudicación de 13.099 miles de euros y un plazo de ejecución de 18 meses. En julio de 2003 ya se había presentado una propuesta de estudio del modificado n.º 1 con un adicional líquido del 5%, aprobándose por la Dirección General de Carreteras en diciembre de 2003 y una ampliación del plazo de ejecución de las obras hasta el 31 de julio de 2004; sin embargo, desde la aprobación de la primera propuesta de modificación se puso de manifiesto la necesidad de realizar una serie de nuevas modificaciones que suponían un adicional del 10% y que fueron informadas favorablemente por el Inspector General. Con fecha 8 de julio de 2004 se elaboró por la Inspección General del Ministerio el informe de la propuesta de proyecto modificado n.º 1, en el que, entre otros asuntos, se hace referencia a que con fecha 1 de abril de 2002 se firmó el acta de replanteo de la obra principal, iniciándose las obras el día siguiente; una vez iniciadas se produjeron una serie de incidencias respecto al proyecto que plantearon la solicitud de dicho modificado. Con fecha 8 de septiembre de 2005 y como consecuencia de haber detectado un error por omisión en el proyecto modificado se emitió informe favorable respecto de la addenda a la propuesta de proyecto de modificado. Con fecha 13 de diciembre de 2005 el Director de las obras y el contratista levantan acta de suspensión temporal parcial en las unidades comprendidas en el proyecto modificado que se encontraba en tramitación.
El informe de supervisión del proyecto modificado es de 6 de febrero de 2006 y la aprobación técnica del 13 de febrero. Con fecha 17 de febrero se procedió a emitir una resolución complementaria de la aprobación técnica estableciendo un plazo de ejecución de las obras de dos meses a partir de la fecha de la aprobación de la modificación. El 22 de febrero se efectuó el replanteo previo y el certificado de viabilidad del proyecto. Con fecha 12 de abril de 2006 el Interventor delegado informó desfavorablemente el gasto propuesto debido a que «se observa en la documentación que al menos parte del modificado que se pretende tramitar estaría ya realizado».
Sin embargo, con fecha 16 de abril se efectúa propuesta de aprobación del modificado n.º 1, tras haber informado favorablemente el Abogado del Estado el expediente de modificación el 5 de abril. Entre la documentación enviada figura un informe del director de las obras, de fecha 26 de mayo de 2006, emitido a solicitud de la Secretaría General de la Dirección General de Carreteras en el que se certifica el estado de ejecución del modificado y en el que se concluye «a día de hoy se encuentra realizado el 100% del mismo».
El 3 de julio de 2006 se elaboró una nueva propuesta de modificación del contrato, en cuyo apartado 10 se dice que «al haberse producido gasto sin fiscalización previa, conforme al artículo 32 del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, ha de someterse el expediente, en trámite de convalidación, al Consejo de Ministros». El 19 de julio el Interventor se dirigió al Director General de Carreteras para informar que «teniendo en cuenta que los trabajos han sido ya realizados, se considera que el Consejo de Ministros podría adoptar una resolución favorable en relación con el presente expediente a fin de posibilitar el pago de obligaciones derivadas de los citados servicios. En otro caso, podría producirse un enriquecimiento injusto de la Administración, con el subsiguiente perjuicio económico para el contratista, creando una situación de desequilibrio patrimonial, que debería corregirse mediante el procedimiento de reclamación de daños por el funcionamiento de los servicios públicos. Todo ello sin perjuicio de la exigencia de responsabilidades que, en su caso, haya lugar».
El 5 de septiembre de 2006, el Director General de Carreteras, en el informe sobre la tramitación del proyecto, hizo constar en el apartado 4 que «la ejecución de las obras del modificado se ha llevado a cabo para evitar posibles daños a la plataforma de la carretera, para restituir accesos imprescindibles y a requerimientos del Ayuntamiento de Teguise para mejora de la seguridad vial. Dado lo anterior (...) se considera debería continuar la tramitación correspondiente para la Convalidación del Gasto del Modificado por el Consejo de Ministros».
Con fecha 8 de septiembre se produjo la convalidación del gasto correspondiente por importe de 1.306 miles de euros, que se aprobó por el Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación el 19 de septiembre.
En opinión del Tribunal de Cuentas, este expediente, a pesar de todas las irregularidades, se ha tramitado como si se tratase realmente de un modificado que cumpliese con los requisitos legales y se enmarcara en los requisitos, características y justificaciones del artículo 144 y concordantes del TRLCAP. Sin embargo, del análisis de la documentación aportada se deduce que:
– Las necesidades nuevas o causas imprevistas alegadas como justificación se deben básicamente a una deficiente elaboración del proyecto original, ya que, según consta en el escrito de 8 de julio de 2004 de la Inspección General del Ministerio de Fomento, desde el inicio de la obra se produjeron alteraciones respecto del proyecto contratado.
– Se trata en realidad de regularizar una situación de hecho, mediante la solicitud de aprobación de un modificado, cuando la obra estaba ya ejecutada.
– En la aprobación técnica de la modificación n.º 1, de 13 de febrero de 2006, se preveían expropiaciones (a pesar de estar ejecutado en su totalidad) y se establecía, además, un plazo de ejecución de dos meses.
– Finalmente, con fecha 22 de febrero de 2006, en el acta de replanteo previo se indicaba que «la obra a realizar coincide sensiblemente con el Proyecto, no encontrándose diferencias apreciables que puedan dificultar la ejecución de la misma», a pesar de que la obra estaba ya ejecutada. En el informe de viabilidad, de la misma fecha, se señalaba que los terrenos estaban ya disponibles.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 3.444 miles de euros por la Dirección General de Carreteras. En relación con la finalización de las obras se indica que no han concluido aún, por lo que se remitió la documentación que justifica su continuación. En esta documentación se incluye la aprobación de la cesión del contrato, en la que consta que las obras se adjudicaron en marzo de 2007. El 27 de enero de 2009 se solicitó la autorización para la cesión a lo que la Subdirección General de Construcción, el 11 de marzo, mostró su conformidad. El documento de aprobación de la cesión es de 27 de marzo, realizado tras haber recibido la solicitud del Tribunal de Cuentas. El plazo de ejecución previsto era de 18 meses y el acta de comprobación de 27 de abril de 2007, lo que supondría una fecha de terminación aproximada de noviembre de 2008; dado que no se ha remitido ninguna información (reajuste de anualidades, tramitación de modificados, etc.) que justifique que la obra no había sido ejecutada en su totalidad, se presume que la cesión se solicitó y concedió con posterioridad a la fecha de terminación. En la documentación remitida no pueden precisarse, por ilegibles, las fechas de aprobación del expediente y del PCAP.
No han sido remitidos, a pesar de su petición expresa, los siguientes documentos:
– El acta de comprobación del replanteo (artículo 142 del TRLCAP), en los expedientes de 59 contratos de obras, adjudicados en 44 casos por la Dirección General de Carreteras, en uno por la Dirección General de Ferrocarriles y en 14 por el Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación.
– La acreditación del trámite de audiencia al contratista en el expediente de modificación (artículo 59.1 del TRLCAP), en el expediente de un contrato, adjudicado por el Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación.
– La fiscalización previa del gasto complementario de un contrato como consecuencia de la modificación, en un expediente adjudicado por la Junta de Contratación.
Con posterioridad a la remisión del expediente no se envió ninguna comunicación por los ejercicios fiscalizados sobre retrasos en la ejecución, conformidad en la prestación o resolución de contratos. En el trámite de alegaciones han sido aportadas dos comunicaciones del Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación, tres de la Dirección General de Programación Económica, ocho de la Dirección General de la Marina Mercante y de la Junta de Contratación, así como dos del CEDEX.
Sin embargo, según los datos obrantes en este Tribunal, debió finalizar en este período la ejecución total de los siguientes 886 contratos, de los que se desconoce su situación:
Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación, 41.
Dirección General de Carreteras, 674.
Dirección General del Instituto Geográfico Nacional, 8.
Dirección General de Ferrocarriles, 147.
Junta de Contratación, 16.
III.1.4 Ministerio de Industria, Turismo y Comercio.
El Ministerio de Industria, Turismo y Comercio contaba en el ejercicio 2006 con 58 órganos de contratación sujetos a enviar información de oficio a este Tribunal, de los que 20 corresponden a los servicios centrales y 38 a los cuatro Organismos autónomos. En el ejercicio 2007 contaba con 61 órganos, dos nuevos en las Oficinas en el exterior del Instituto de Turismo de España (TURESPAÑA) y otro en el Organismo autónomo Oficina Española de Patentes y Marcas (OEPM).
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
1. Relaciones de los contratos adjudicados.
1.1 Relaciones recibidas.
Se han recibido en el período fiscalizado 17 relaciones de contratos y 13 certificaciones negativas, de las que dos corresponden al ejercicio 2007. El número de contratos adjudicados es de 921 y su importe asciende a 305.376 miles de euros, cuyo desglose por órganos y ejercicios figura en el cuadro siguiente:
Contratos adjudicados según relaciones
(En miles de euros)
|
Órgano |
Ejercicio 2006 |
Ejercicio 2007 |
TOTAL |
|||
|---|---|---|---|---|---|---|
|
N.º |
Importe |
N.º |
Importe |
N.º |
Importe |
|
|
Secretario de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información |
– |
– |
5 |
2.989 |
5 |
2.989 |
|
Secretaría Gral. de Comercio Exterior |
7 |
189 |
16 |
576 |
23 |
765 |
|
Junta de Contratación |
108 |
29.885 |
132 |
49.291 |
240 |
79.176 |
|
Dirección Gral. de Comercio e Inversiones |
35 |
7.016 |
|
|
35 |
7.016 |
|
Dirección Gral. de Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información |
7 |
8.138 |
|
|
7 |
8.138 |
|
Oficialía Mayor |
6 |
2.509 |
10 |
2.007 |
16 |
4.516 |
|
Subdirección Gral. de Recursos Humanos y Organización |
1 |
62 |
|
|
1 |
62 |
|
Centro Español de Metrología (CEM) |
48 |
2.738 |
49 |
3.211 |
97 |
5.949 |
|
OEPM |
60 |
5.845 |
132 |
7.345 |
192 |
13.190 |
|
TURESPAÑA |
139 |
125.293 |
162 |
56.977 |
301 |
182.270 |
|
Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo de las Comarcas Mineras (INRECA) |
4 |
1.305 |
|
|
4 |
1.305 |
|
Totales |
415 |
182.980 |
506 |
122.396 |
921 |
305.376 |
No se acompaña el soporte informático, exigido por el apartado II.1 de la Instrucción, en la relación de la Subdirección General de Recursos Humanos y Organización.
Previo requerimiento, y por tanto fuera de plazo, han enviado las relaciones o su certificación negativa para el ejercicio 2006 los 16 órganos siguientes: Ministro, Secretario de Estado de Turismo y Comercio, Direcciones Generales para el Desarrollo de la Sociedad de la Información, de Comercio e Inversiones, Desarrollo Industrial, Política Comercial, Política de la Pequeña y Mediana Empresa y Política Energética y Minas; Secretarías Generales de Energía, Comercio Exterior, Subdirecciones Generales de Informática, Recursos Humanos y Organización, Administración Financiera y Contratación, Oficialía Mayor y los Organismos autónomos OEPM e Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras (INRECA).
De oficio, pero fuera de plazo, enviaron las relaciones, o su certificación negativa, para el año 2006 el Centro Español de Metrología (CEM); para el 2007 la Secretaría General de Comercio Exterior, Subdirección General de Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones y la OEPM; por ambos ejercicios TURESPAÑA.
En el trámite de alegaciones se han recibido las certificaciones negativas para el ejercicio 2007 de los 11 órganos siguientes: Ministro, Secretario de Estado de Turismo y Comercio, Dirección General de Desarrollo Industrial, Dirección General de Política Comercial, Dirección General de Política de la Pequeña y Mediana Empresa, Dirección General de Política Energética y Minas, Dirección General para el Desarrollo de la Sociedad de la Información, Secretaría General de la Energía, Secretaría General de Industria, Subdirección General de Administración financiera y Contratación y Subdirección General de Recursos Humanos y Organización. También se ha recibido la relación de la Dirección General de Comercio e Inversiones y la de INRECA.
1.2 Contratos no relacionados.
Del análisis efectuado sobre los expedientes recibidos se ha detectado que, contra lo establecido en el apartado II.1 de la Instrucción, no ha sido incluido en la relación enviada uno de la Subsecretaría.
Por otra parte, de los datos incorporados al Registro Público de Contratos se desprende que no han sido incluidos en las relaciones enviadas otros 29 contratos, de los que cinco corresponden a la Oficialía Mayor, 19 a TURESPAÑA y cinco a la OEPM.
1.3 Contenido de las relaciones.
En algunas relaciones se han incluido expedientes correspondientes a órganos de contratación distintos. Incurren en esta deficiencia en el año 2006 la Dirección General de Comercio e Inversiones, Dirección General de Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información y la Oficialía Mayor. En ambos ejercicios TURESPAÑA, que cuenta con 34 órganos de contratación en 2006 y 36 en el 2007.
Se ha incluido en la relación de 2006 de la OEPM un contrato adjudicado en ejercicio distinto de aquél a que ella se refiere.
Se han incluido en las relaciones expedientes que, por razón de su menor importe, no debieron relacionarse según el apartado II.2 de la Instrucción. Corresponden cinco a la Junta de Contratación y cuatro a cada uno de los Organismos autónomos OEPM y TURESPAÑA.
Se han incluido con numeración independiente 13 contratos pertenecientes a lotes de adjudicación de expedientes ya relacionados por TURESPAÑA, contra lo establecido en el apartado II.1 de la Instrucción.
La relación enviada del año 2006 por TURESPAÑA incluye un contrato por duplicado y califica erróneamente el tipo de varios contratos de carácter administrativo celebrados en el extranjero que tienen carácter privado.
2. Expedientes recibidos y fiscalizados.
– Se han remitido 270 expedientes de contratos por un importe de 228.043 miles de euros, cuyo desglose por el tipo de contrato y procedimiento de adjudicación se observa en el cuadro siguiente:
Expedientes recibidos
(En miles de euros)
|
Tipo |
Procedi-miento |
Ejercicio 2006 |
Ejercicio 2007 |
Total |
|||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
N.º |
% sobre recibidos |
Importe |
% sobre recibidos |
N.º |
% sobre recibidos |
Importe |
% sobre recibidos |
N.º |
% sobre recibidos |
Importe |
% sobre remitidos |
||
|
Obras. |
Subasta |
4 |
50 |
21.658 |
57 |
|
|
|
|
4 |
36 |
21.658 |
53 |
|
Concurso |
3 |
38 |
15.999 |
42 |
2 |
67 |
2.483 |
98 |
5 |
45 |
18.482 |
46 |
|
|
Negociado |
1 |
13 |
189 |
1 |
1 |
33 |
60 |
2 |
2 |
18 |
249 |
1 |
|
|
Total. |
8 |
6 |
37.846 |
28 |
3 |
2 |
2.543 |
3 |
11 |
4 |
40.389 |
18 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios |
Subasta |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso |
36 |
33 |
65.855 |
79 |
43 |
42 |
30.002 |
36 |
79 |
37 |
95.857 |
57 |
|
|
Negociado |
72 |
68 |
17.608 |
21 |
60 |
58 |
53.252 |
64 |
132 |
63 |
70.860 |
43 |
|
|
Total. |
108 |
78 |
83.463 |
63 |
103 |
79 |
83.254 |
88 |
211 |
78 |
166.717 |
73 |
|
|
Suministro. |
Subasta |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso |
6 |
46 |
7.711 |
97 |
8 |
47 |
3.084 |
77 |
14 |
47 |
10.795 |
90 |
|
|
Negociado |
7 |
54 |
214 |
3 |
9 |
53 |
942 |
23 |
16 |
53 |
1.156 |
10 |
|
|
Total. |
13 |
9 |
7.925 |
6 |
17 |
13 |
4.026 |
4 |
30 |
11 |
11.951 |
5 |
|
|
Administrativos especiales. |
Subasta |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso |
4 |
100 |
2.903 |
100 |
4 |
100 |
3.716 |
100 |
8 |
100 |
6.619 |
100 |
|
|
Negociado |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Total. |
4 |
3 |
2.903 |
2 |
4 |
3 |
3.716 |
4 |
8 |
3 |
6.619 |
3 |
|
|
Privados. |
Subasta |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Negociado |
6 |
100 |
1.601 |
100 |
4 |
100 |
766 |
100 |
10 |
100 |
2.367 |
100 |
|
|
Total. |
6 |
4 |
1.601 |
1 |
4 |
3 |
766 |
1 |
10 |
4 |
2.367 |
1 |
|
|
Totales. |
139 |
100 |
133.738 |
100 |
131 |
100 |
94.305 |
100 |
270 |
100 |
228.043 |
100 |
|
Del análisis de las relaciones del año 2007 se ha detectado que no han sido remitidos 2 contratos, de ellos uno de la Junta de Contratación y otro de TURESPAÑA.
De los datos incorporados al Registro Público de Contratos se desprende que debieron remitirse otros 39 expedientes de los que corresponden dos a la OEPM, 26 son de adquisición centralizada del Ministerio, y 11 de su Junta de Contratación.
Previo Requerimiento, y por tanto fuera del plazo establecido, han sido remitidos 19 expedientes de contratos adjudicados en el año 2006, de los que 15 corresponden a la OEPM.
De los expedientes remitidos de oficio por los órganos de contratación, 63 lo hicieron fuera de plazo (el 29% del total), destacando 43 de la Junta de Contratación.
– Se han seleccionado para su fiscalización 114 expedientes por un importe conjunto de 181.280 miles de euros, cuyo desglose por el tipo de contrato y procedimiento de adjudicación puede apreciarse en el cuadro siguiente:
Expedientes fiscalizados
(En miles de euros)
|
Tipo |
Proce-dimiento |
Ejercicio 2006 |
Ejercicio 2007 |
TOTAL |
|||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
N.º |
% sobre recibidos |
Importe |
% sobre recibidos |
N.º |
% sobre recibidos |
Importe |
% sobre recibidos |
N.º |
% sobre recibidos |
Importe |
% sobre recibidos |
||
|
Obras. |
Subasta. |
2 |
50 |
17.564 |
81 |
|
|
|
|
2 |
50 |
17.564 |
81 |
|
Concurso. |
2 |
67 |
14.984 |
94 |
2 |
100 |
2.483 |
100 |
4 |
80 |
17.467 |
95 |
|
|
Negociado. |
1 |
100 |
189 |
100 |
1 |
100 |
60 |
100 |
2 |
100 |
249 |
100 |
|
|
Total. |
5 |
63 |
32.737 |
87 |
3 |
100 |
2.543 |
100 |
8 |
73 |
35.280 |
87 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
9 |
25 |
49.679 |
75 |
18 |
42 |
21.850 |
73 |
27 |
34 |
71.529 |
75 |
|
|
Negociado. |
20 |
28 |
10.667 |
61 |
22 |
37 |
47.715 |
90 |
42 |
32 |
58.382 |
82 |
|
|
Total. |
29 |
27 |
60.346 |
72 |
40 |
39 |
69.565 |
84 |
69 |
33 |
129.911 |
78 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
3 |
50 |
3.800 |
49 |
5 |
63 |
2.267 |
74 |
8 |
57 |
6.067 |
56 |
|
|
Negociado. |
2 |
29 |
94 |
44 |
9 |
100 |
942 |
100 |
11 |
69 |
1.036 |
90 |
|
|
Total. |
5 |
38 |
3.894 |
49 |
14 |
82 |
3.209 |
80 |
19 |
63 |
7.103 |
59 |
|
|
Administrativos especiales. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
4 |
100 |
2.903 |
100 |
4 |
100 |
3.716 |
100 |
8 |
100 |
6.619 |
100 |
|
|
Negociado. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Total. |
4 |
100 |
2.903 |
100 |
4 |
100 |
3.716 |
100 |
8 |
100 |
6.619 |
100 |
|
|
Privados. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Negociado. |
6 |
100 |
1.601 |
100 |
4 |
100 |
766 |
100 |
10 |
100 |
2.367 |
100 |
|
|
Total. |
6 |
100 |
1.601 |
100 |
4 |
100 |
766 |
100 |
10 |
100 |
2.367 |
100 |
|
|
Totales. |
49 |
35 |
101.481 |
76 |
65 |
50 |
79.799 |
85 |
114 |
42 |
181.280 |
79 |
|
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
En relación con el PCAP se han detectado las incidencias que seguidamente se indican.
En el expediente de un contrato adjudicado por la OEPM en 64 miles de euros se omiten varias de las menciones requeridas por el artículo 67 del RGLCAP; en concreto, el procedimiento de adjudicación del contrato, el importe máximo de los gastos de publicidad a abonar por el adjudicatario, y las causas especiales de resolución del contrato.
En el expediente de cuatro contratos la baja de adjudicación es superior al 30%, lo que evidencia una deficiente presupuestación. Fueron adjudicados por la Vicepresidencia Primera Ejecutiva de TURESPAÑA, la Dirección General de TURESPAÑA, la OEPM y la Junta de Contratación.
En el expediente de cuatro contratos, a pesar de que el importe se determina en función de precios unitarios, el pliego establecía que la garantía definitiva fuera del 4% del importe de adjudicación, incumpliendo así el artículo 36.1 del TRLCAP. Corresponden dos a la Junta de Contratación, uno a la OEPM y otro al CEM.
En los expedientes de 22 contratos no se han limitado los gastos de publicidad de la licitación a asumir por el adjudicatario. Fueron adjudicados en 10 casos por la Vicepresidencia Primera Ejecutiva de TURESPAÑA, en tres por la Dirección General de TURESPAÑA, en cinco por la OEPM, en tres por la Junta de Contratación y en uno por la Subsecretaría.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 9.027 miles de euros por la Junta de Contratación. En relación con la revisión de precios, el pliego estableció que «no hay revisión de precios, ya que está prevista en el cálculo de precios. Se aplicará revisión únicamente en caso de prórroga». A juicio del Tribunal de Cuentas, esta circunstancia determina que el importe por el que se licitó el contrato no fue el adecuado al tiempo del envío del anuncio de licitación.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
Las comprobaciones realizadas sobre los expedientes seleccionados para su fiscalización, relativas tanto a las omisiones documentales como al incumplimiento de los requisitos que deben contener las actuaciones incluidas en los expedientes, y que se exponen a lo largo del informe, se reflejan en síntesis en el anexo IV.4.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 1.711 miles de euros por la Junta de Contratación. El documento de fiscalización del gasto no tiene fecha.
En el expediente de un contrato, adjudicado por importe de 1.134 miles de euros, no se justifica la adjudicación por concurso. Fue adjudicado por la Subsecretaría.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 774 miles de euros por el INRECA. En la documentación remitida no constan las fechas del certificado de carencia de medios personales y materiales, de la orden de inicio de expediente y de la aprobación del gasto. Tampoco consta la aprobación del PCAP.
En los expedientes de 23 contratos, el anuncio del BOE no especifica el importe máximo de los gastos de publicidad a asumir por el adjudicatario. Fueron adjudicados seis por la Subsecretaría, cinco por el Secretario de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, 10 por la Junta de contratación, y uno por CEM y la OEPM.
En los expedientes de dos contratos el informe técnico de valoración de ofertas no tiene fecha. Corresponden a la Junta de Contratación y al CEM; éste último tampoco se ha firmado.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 590 miles de euros por la Junta de Contratación. Aunque el informe técnico de valoración de las ofertas es de fecha 27 de marzo de 2007, la sesión de la Comisión Permanente de 21 de marzo de 2007 ya explicita los resultados del mencionado informe.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 30 miles de euros por la OEPM. La notificación de la adjudicación a los licitadores se realizó 4 meses y medio después de la adjudicación, excediendo con mucho el plazo legalmente establecido.
En un expediente, la documentación acreditativa de que el adjudicatario se encontraba al corriente del cumplimiento de sus obligaciones tributarias carece de fecha. Corresponde a la OEPM.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 158 miles de euros por la Junta de Contratación. El importe de la garantía definitiva debería haber sido del 4% del presupuesto base de licitación al fijarse en función de precios unitarios, según el artículo 36.1 del TRLCAP. Así consta en el PCAP y en el mismo contrato, pero no en la notificación al adjudicatario, en la que figura como importe el 4% del precio por el que se adjudicó el contrato, y que es el valor por el que finalmente se constituyó la garantía.
En los expedientes de cinco contratos el documento de formalización no incluye todas las menciones exigidas por el artículo 71 del RGLCAP, tales como el órgano de contratación, los antecedentes administrativos, la garantía definitiva, el seguro de penalidades por demora y el plazo de comprobación del replanteo de obras. Corresponden dos a la Subsecretaría y a la Vicepresidencia Ejecutiva de TURESPAÑA y uno al OEPM.
En el expediente de un contrato adjudicado por importe de 64 miles de euros por la OEPM es de suministro, aunque la cláusula cuarta del documento de formalización lo califica de contrato de carácter privado.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 182 miles de euros por la Dirección General de TURESPAÑA. A pesar de tratarse de un contrato de asistencia, el documento de formalización vincula la conclusión del contrato con la presentación de certificaciones de obra, lo que es contrario a la fijación de un plazo cierto para la ejecución, sin perjuicio de las incidencias que resulten de ésta; en el trámite de alegaciones se señala que esta circunstancia obedece a error en la plantilla informática.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 209 miles de euros por la Oficina Española de Turismo en Nueva York. TURESPAÑA califica este contrato de suministro. Sin embargo, en opinión del Tribunal de Cuentas, dadas las prestaciones recíprocas a realizar por ambos contratantes, más que un contrato de carácter administrativo es de arrendamiento de servicios de carácter privado. En esta misma circunstancia se encuentra otro expediente adjudicado por importe de 338 miles de euros por la Oficina Española de Turismo en Nueva York.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 269 miles de euros por la Oficina Española de Turismo en París. TURESPAÑA calificó este contrato como administrativo de servicios; sin embargo, en opinión del Tribunal de Cuentas, se trata de un contrato de carácter privado, que se somete a las leyes francesas.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 182 miles de euros por la Oficina Española de Turismo en París. En la relación de contratos remitida, este contrato es calificado como de consultoría y asistencia y de servicios, sin embargo, dado que el contrato establece en su clausulado que se regirá por las reglas del derecho común francés, el Tribunal de Cuentas opina que es un contrato de carácter privado. Tanto el informe jurídico sobre el PCAP como la propuesta de adjudicación son de fecha posterior a la del documento de formalización; es decir, que el contrato se ha formalizado sin que hubieran tenido lugar todos los trámites pertinentes, realizados a «posteriori».
Los contratos de tres expedientes fueron adjudicados por la Vicepresidencia Primera Ejecutiva de TURESPAÑA. El Organismo calificó los expedientes de contratación de servicios cuando en realidad se trata, como bien titula el contrato formalizado y el PCAP en su punto 26 de contrato administrativo especial.
Los contratos de dos expedientes fueron adjudicados por la Vicepresidencia Primera Ejecutiva de TURESPAÑA. En la relación remitida se califica estos contratos de servicios; sin embargo, el documento de formalización los define como de administrativo especial; el PCAP, de servicios en el título del contrato y más adelante dice que «tendrá carácter de administrativo especial»; también el Abogado del Estado los define como administrativo especial y en el anuncio del BOE se califica de servicios. En opinión del Tribunal de Cuentas, se trata de contratos administrativos especiales. El documento de formalización no contiene la mención al órgano de contratación, con referencia a su competencia y capacidad, que establece según el artículo 71.3 a del RGLCAP.
No han sido aportados, a pesar de su solicitud expresa, los siguientes documentos:
– La orden de inicio del expediente (artículos 67 del TRLCAP, 68 y 69 de la LRJPAC y artículo 73 del RGLCAP), de un contrato adjudicado por la Oficina Española de Turismo en Londres. En relación con lo alegado sobre la no obligatoriedad de ésta u otra documentación es opinión del Tribunal de Cuentas que lo único que establece el artículo 117 del TRLCAP, relativo a los contratos celebrados en el extranjero, son adaptaciones a la normativa general, que es de obligado cumplimiento, por lo que la orden de inicio es preceptiva.
– La justificación de la insuficiencia, falta de adecuación o de conveniencia de no ampliación de medios personales y materiales de un contrato adjudicado por la Dirección General de TURESPAÑA.
– El certificado de existencia de crédito (artículos 11.2.e y 67.2 del TRLCAP), en los expedientes de ocho contratos adjudicados en un caso por la Vicepresidencia Primera Ejecutiva de TURESPAÑA, en tres por la Oficina Española de Turismo en Londres, en dos por la Oficina Española de Turismo en París y en dos por la Oficina Española de Turismo en Nueva York.
– La resolución motivada que establezca la improcedencia de la revisión de precios (artículo 103.3 del TRLCAP), en los expedientes de tres contratos, adjudicados en dos casos por la Junta de Contratación y en uno por la OEPM.
– La resolución motivada aprobando el expediente de contratación y el gasto, y disponiendo la apertura de procedimiento de adjudicación (artículo 69 del TRLCAP), en los expedientes de dos contratos, adjudicados por la Oficina Española de Turismo en Nueva York.
– La indicación del DOUE en que se haya publicado el anuncio de la licitación (artículos 78, 135 y ss., 177 y ss., y 203 y ss. del TRLCAP), en el expediente de un contrato adjudicado por la Vicepresidencia Primera Ejecutiva de TURESPAÑA.
– La acreditación de la clasificación del adjudicatario (artículo 79.2.b del TRLCAP), en el expediente de un contrato adjudicado por la OEPM.
– Los documentos acreditativos de hallarse el adjudicatario al corriente del cumplimiento de las obligaciones tributarias y de Seguridad Social impuestas por las disposiciones vigentes (artículo 79.2.b del TRLCAP), en el expediente de un contrato adjudicado por la Vicepresidencia Primera Ejecutiva de TURESPAÑA.
– La declaración responsable del adjudicatario de no estar incurso en prohibición de contratar, conforme a los artículos 15 a 20 del TRLCAP (artículo 79.2.b del TRLCAP), en los expedientes de seis contratos, adjudicados en un caso por la Vicepresidencia Primera Ejecutiva de TURESPAÑA y en los otros cinco por la OEPM.
– La justificación aportada por el adjudicatario de su solvencia económica, financiera y técnica o profesional, según los medios de acreditación que el órgano de contratación haya precisado en el anuncio, de entre los reseñados en los artículos 16 a 19 del TRLCAP (artículos 79.2.b y 15.3 del TRLCAP), en el expediente de un contrato adjudicado por la Vicepresidencia Primera Ejecutiva de TURESPAÑA.
– El acta de la Mesa de contratación en la que se recoja la apertura de las proposiciones económicas, en el expediente de un contrato adjudicado por la Subsecretaría.
– El acuerdo de adjudicación (artículo 53 del TRLCAP), en los expedientes de tres contratos, adjudicados en dos casos por la OEPM y en uno por la oficina Española de Turismo en Nueva York.
– La publicación de la resolución de adjudicación en el BOE (artículo 93.2 del TRLCAP), en los expedientes de 15 contratos, adjudicados en 11 casos por la OEPM, en dos por la Oficina Española de Turismo en París y en dos por la Oficina Española de Turismo en Londres.
– La publicación de la resolución de adjudicación en el DOUE (artículo 93.2 del TRLCAP), en los expedientes de cuatro contratos, adjudicados en un caso por la OEPM, en dos por la Oficina Española de Turismo en Nueva York y en uno por la Oficina Española de Turismo en París.
– La notificación de la adjudicación a los licitadores (artículo 93.1 del TRLCAP), en los expedientes de cinco contratos adjudicados en tres casos por la OEPM, en uno por la Vicepresidencia Primera Ejecutiva de TURESPAÑA y en uno por la Oficina Española de Turismo en París.
– El resguardo acreditativo de la constitución de la garantía definitiva (artículo 36.1 del TRLCAP), en el expediente de un contrato adjudicado por la OEPM.
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
Los contratos de dos expedientes modificados fueron adjudicados por la Vicepresidencia Primera Ejecutiva de TURESPAÑA. En ambos casos la retención de crédito es de fecha posterior al acuerdo de modificación.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 370 miles de euros por el INRECA. El documento de formalización carece de fecha. Fue objeto de convalidación por el Consejo de Ministros el 22 de diciembre de 2006, ya que no se había materializado la modificación contractual ni se había realizado la fiscalización previa del gasto de ella derivado. La justificación de la modificación de contrato no contiene la firma del responsable.
No han sido aportados a pesar de haberse solicitado expresamente los siguientes documentos, que no han podido ser analizados:
– El certificado de existencia de crédito (artículo 11.2.e y 67.2 del TRLCAP) en un expediente de modificación de la Subsecretaría.
– El informe del Servicio Jurídico relativo a la modificación propuesta (artículo 59.2 del TRLCAP), en el expediente de un contrato adjudicado por importe de 204 miles de euros. Dicho expediente fue adjudicado por la Oficina Española de Turismo en Londres.
– El acta de comprobación del replanteo (artículo 142 del TRLCAP), en el expediente de un contrato de obras adjudicado por la Junta de Contratación.
Se enviaron 50 comunicaciones; de ellas, 29 de la Administración Central y 12 de TURESPAÑA se efectuaron fuera de plazo.
Según los datos obrantes en este Tribunal debió finalizar en este período la ejecución total de otros 17 contratos, sobre la que no se ha remitido comunicación alguna, por lo que se desconoce su situación. Corresponden a los órganos siguientes:
Subsecretaría, 2.
CEM, 1.
OEPM, 7.
TURESPAÑA, 7.
III.1.5 Ministerio de Medio Ambiente
El Ministerio de Medio Ambiente contaba en el ejercicio 2006 con 22 órganos de contratación, de los que 10 correspondían a los servicios centrales y 12 a los once Organismos autónomos. En el ejercicio 2007 se delegaron competencias en la Dirección General de la Oficina Española del Cambio Climático, por lo que el número de órganos se elevó a 23.
a) Cumplimiento de las obligaciones formales de los órganos de contratación.
1. Relaciones de los contratos adjudicados.
1.1 Relaciones recibidas.
Se han recibido 31 relaciones de contratos que incluyen 3.881 expedientes por un importe de 3.772.306 miles de euros, cuyo desglose por órganos y ejercicios figura en el cuadro siguiente:
Contratos adjudicados según relaciones
(En miles de euros)
|
Órgano |
Ejercicio 2006 |
Ejercicio 2007 |
TOTAL |
|||
|---|---|---|---|---|---|---|
|
N.º |
Importe |
N.º |
Importe |
N.º |
Importe |
|
|
Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad |
33 |
16.137 |
|
|
33 |
16.137 |
|
Subsecretaría |
30 |
9.114 |
|
|
30 |
9.114 |
|
Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental |
27 |
6.546 |
14 |
2.729 |
41 |
9.275 |
|
Dirección General de Costas |
204 |
73.732 |
87 |
47.550 |
291 |
121.282 |
|
Dirección General del Agua |
341 |
821.888 |
345 |
1.527.206 |
686 |
2.349.094 |
|
Dirección General del Instituto Nacional de Meteorología |
67 |
27.573 |
|
|
67 |
27.573 |
|
Confederación Hidrográfica del Duero |
29 |
5.562 |
43 |
8.312 |
72 |
13.874 |
|
Confederación Hidrográfica del Ebro |
261 |
17.469 |
306 |
23.086 |
567 |
40.555 |
|
Confederación Hidrográfica del Guadalquivir |
114 |
215.877 |
110 |
103.042 |
224 |
318.919 |
|
Confederación Hidrográfica del Guadiana |
159 |
154.863 |
264 |
38.815 |
423 |
193.678 |
|
Confederación Hidrográfica del Júcar |
105 |
28.470 |
101 |
46.900 |
206 |
75.370 |
|
Confederación Hidrográfica del Norte |
50 |
82.332 |
44 |
67.434 |
94 |
149.766 |
|
Confederación Hidrográfica del Segura |
112 |
43.946 |
100 |
16.126 |
212 |
60.072 |
|
Confederación Hidrográfica del Tajo |
175 |
43.738 |
135 |
78.476 |
310 |
122.214 |
|
Mancomunidad de los Canales del Taibilla (MCT) |
134 |
185.249 |
115 |
35.128 |
249 |
220.377 |
|
Parque de Maquinaria |
24 |
1.916 |
32 |
4.678 |
56 |
6.594 |
|
Parques Nacionales (OAPN) |
160 |
17.535 |
160 |
20.877 |
320 |
38.412 |
|
Total |
2.025 |
1.751.947 |
1.856 |
2.020.359 |
3.881 |
3.772.306 |
A la relación del ejercicio 2006 presentada por la Subsecretaría no se acompaña el soporte informático y su numeración es discontinua.
La relación de la Dirección General de Costas de 2007 ha sido enviada por dos veces, pero con un contenido que no coincide totalmente entre sí.
El Organismo autónomo Parques Nacionales (OAPN) certifica la celebración de 160 contratos en el año 2007, aunque no incluye más que 129, no relacionando el resto, que corresponden a aquéllos que generan ingresos.
A pesar del requerimiento efectuado para el ejercicio 2006, no han enviado la relación de los contratos adjudicados, o su certificación negativa, cuatro órganos de contratación. Incurren en esta irregularidad:
– Ministra.
– Dirección General para la Biodiversidad.
– Secretaría General para la Prevención de la Contaminación y del Cambio Climático.
– Secretaría General Técnica.
Para el ejercicio 2007 no enviaron la relación, o su certificación negativa, los ocho órganos de contratación siguientes:
– Ministra.
– Dirección General de la Oficina Española del Cambio Climático.
– Dirección General del Instituto Nacional de Meteorología.
– Dirección General para la Biodiversidad.
– Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad.
– Secretaría General para la Prevención de la Contaminación y del Cambio Climático.
– Secretaría General Técnica.
– Subsecretaría.
Previo requerimiento, y por tanto fuera de plazo, han enviado las relaciones correspondientes al ejercicio 2006 la Subsecretaría y la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir.
De oficio, pero fuera de plazo, enviaron las relaciones correspondientes a todo el período fiscalizado la Dirección General de Costas, Dirección General del Agua, Confederación Hidrográfica del Guadiana y el OAPN; la Confederación Hidrográfica del Tajo, respecto del ejercicio 2006; y las Confederaciones Hidrográficas del Guadalquivir y del Júcar, respecto del ejercicio 2007.
Las relaciones enviadas por el OAPN respecto de todo el período fiscalizado no especifican el órgano de contratación, pese a que cuenta con dos. Aunque en el trámite de alegaciones se afirma que el Vicepresidente carece de competencias para contratar, hay que indicar que tanto en la Resolución de 29 de junio de 2007 (citada en la alegación), como en la anterior de 1 de enero de 2005 –en ambos casos en el punto 1.b, es notoria la competencia del Vicepresidente como órgano de contratación.
1.2 Contratos no relacionados.
Del análisis efectuado sobre los expedientes recibidos se ha detectado que, con incumplimiento del apartado II.1 de la Instrucción, no han sido incluidos 27 contratos, de los que uno corresponde a la Ministra, tres a la Dirección General del Agua, dos a la Dirección General de Costas, uno a la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y otro a la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad, 15 a la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, uno a la del Júcar, uno a la del Guadiana, y dos a la Mancomunidad de los Canales del Taibilla (MCT).
Por otra parte, de los datos incorporados al Registro Público de Contratos se desprende que no han sido incluidos en las relaciones enviadas 503 contratos, de los que 150 corresponden al Ministerio, Subsecretaría y Servicios Generales, 104 a la Dirección General de Costas, 81 a la Subdirección General de Administración y Gestión, 62 a la Subdirección General de Régimen Interior y Patrimonio, 41 a la Dirección General del Agua, nueve a la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad, seis a la Vicesecretaría General Técnica, tres a la Subdirección General de Recursos Humanos, dos a la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y uno a la Oficina Española de Cambio Climático; uno al Parque de Maquinaria, nueve a la Confederación Hidrográfica del Júcar, 17 a la del Tajo, siete a la del Segura, ocho a la del Guadiana y uno a las del Ebro y Norte.
En el trámite de alegaciones se aporta por la agrupación Ministerio, Subsecretaría y Servicios Generales una relación complementaria comprensiva de 29 expedientes de los 150 omitidos.
1.3 Contenido de las relaciones.
La Confederación Hidrográfica del Segura relaciona en el período fiscalizado 26 contratos de adjudicación centralizada, cuya competencia corresponde a la Dirección General del Patrimonio del Estado, según el artículo 193.6 del RGLCAP. La Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad relaciona en 2006 10 encomiendas de gestión y la Confederación Hidrográfica del Segura 19 en el año 2007, que según el artículo 3.1.l del TRLCAP (en la redacción del Real Decreto 5/2005, de 11 de marzo) no tienen naturaleza contractual. Por su parte, respecto del año 2007, la Dirección General del Agua ha incluido 12 encomiendas de gestión, seis operaciones de transferencias y 10 convenios excluidos del TRLCAP, según su artículo 3.1.c.
Se han incluido expedientes de contratos adjudicados en el período fiscalizado en relación distinta del ejercicio en el que se produjo la adjudicación. Se ha producido esta circunstancia 12 veces en el OAPN, cuatro en la Dirección General del Instituto Nacional de Meteorología, tres en la Confederación Hidrográfica del Segura y uno en la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y en las Confederaciones Hidrográficas del Guadiana y del Tajo.
Han sido relacionados por algunos órganos de contratación expedientes adjudicados por órgano distinto, circunstancia que se ha dado en 56 contratos de la Dirección General del Agua, seis de la Dirección General de Costas y dos de la Dirección General del Instituto Nacional de Meteorología.
Se han incluido en las relaciones contratos que, por razón de su menor importe, no debieron serlo, según el apartado II.2 de la Instrucción. Corresponden 27 al OAPN, 10 a la Dirección General del Agua, cinco a cada una de las Confederaciones Hidrográficas del Ebro, Guadiana y Tajo, dos a la Confederación Hidrográfica del Segura y uno a las Confederaciones del Guadalquivir y Júcar, así como a la Dirección General de Costas, Parque de Maquinaria y MCT.
Se han relacionado en 2006 con numeración independiente contratos pertenecientes a lotes de adjudicación de expedientes ya incluidos, contra lo establecido en el apartado II.1 de la Instrucción. Ocho corresponden a la Dirección General de Costas y uno a la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental.
Han sido relacionadas cuestiones incidentales ajenas a la adjudicación de los contratos, en concreto dos liquidaciones en la Confederación Hidrográfica del Ebro y una revisión de precios en el OAPN. La Confederación Hidrográfica del Ebro relaciona en el ejercicio 2006 un expediente no adjudicado y la Confederación Hidrográfica del Guadiana cuatro contratos de 2007 por duplicado.
2. Expedientes recibidos y fiscalizados.
Se han recibido 1.152 expedientes, por un importe global de 2.368.173 miles de euros, cuyo desglose por el tipo de contrato y procedimiento de adjudicación se puede apreciar en el cuadro siguiente:
Expedientes recibidos
(En miles de euros)
|
Tipo |
Procedimiento |
Ejercicio 2006 |
Ejercicio 2007 |
TOTAL |
|||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
N.º |
% |
Importe |
% |
N.º |
% |
Importe |
% |
N.º |
% |
Importe |
% |
||
|
Obras. |
Subasta. |
32 |
13 |
46.679 |
5 |
24 |
11 |
39.904 |
4 |
56 |
12 |
86.583 |
5 |
|
Concurso. |
157 |
63 |
787.295 |
83 |
132 |
59 |
775.158 |
79 |
289 |
61 |
1.562.453 |
81 |
|
|
Negociado. |
60 |
24 |
111.994 |
12 |
68 |
30 |
161.168 |
17 |
128 |
27 |
273.162 |
14 |
|
|
Total. |
249 |
41 |
945.968 |
81 |
224 |
42 |
976.230 |
81 |
473 |
41 |
1.922.198 |
81 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
264 |
75 |
168.605 |
84 |
194 |
64 |
140.112 |
70 |
458 |
70 |
308.717 |
77 |
|
|
Negociado. |
86 |
25 |
32.008 |
16 |
110 |
36 |
59.337 |
30 |
196 |
30 |
91.345 |
23 |
|
|
Total. |
350 |
57 |
200.613 |
17 |
304 |
57 |
199.449 |
17 |
654 |
57 |
400.062 |
17 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
|
|
|
|
1 |
17 |
950 |
22 |
1 |
5 |
950 |
4 |
|
Concurso. |
11 |
79 |
13.662 |
74 |
3 |
50 |
2.537 |
59 |
14 |
70 |
16.199 |
71 |
|
|
Negociado. |
3 |
21 |
4.770 |
26 |
2 |
33 |
834 |
19 |
5 |
25 |
5.604 |
25 |
|
|
Total. |
14 |
2 |
18.432 |
2 |
6 |
1 |
4.321 |
- |
20 |
2 |
22.753 |
1 |
|
|
Administrativos especiales. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
|
|
|
|
3 |
100 |
22.603 |
100 |
3 |
100 |
22.603 |
100 |
|
|
Negociado. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Total. |
|
|
|
|
3 |
- |
22.603 |
2 |
3 |
- |
22.603 |
1 |
|
|
Privados. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Negociado. |
1 |
100 |
275 |
100 |
1 |
100 |
282 |
100 |
2 |
100 |
557 |
100 |
|
|
Total. |
1 |
- |
275 |
- |
1 |
- |
282 |
- |
2 |
- |
557 |
- |
|
|
Totales. |
614 |
100 |
1.165.288 |
100 |
538 |
100 |
1.202.885 |
100 |
1.152 |
100 |
2.368.173 |
100 |
|
A pesar del requerimiento efectuado en el año 2006 sobre la remisión de expedientes adjudicados en dicho año, no han sido recibidos 29 expedientes, de ellos 10 de la Dirección General del Agua, cuatro de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental, cinco de la Dirección General de Costas, cuatro de la Dirección General de Meteorología y uno de la Subsecretaría, uno de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir y cuatro del OAPN.
Respecto de los contratos incluidos en las relaciones del año 2007, se observa que tampoco han sido remitidos 27 expedientes, de ellos 10 de la Dirección General del Agua, tres de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental, tres de la Dirección General de Costas y otros tantos del OAPN, así como cuatro de la Confederación Hidrográfica del Júcar y dos de cada una de las del Guadalquivir y del Guadiana.
Sin embargo, de los datos incorporados al Registro Público de Contratos se desprende que debieron remitirse otros 191 contratos, de los que 45 corresponden a la Ministra, Subsecretaría y Servicios Generales, 39 a la Dirección General del Agua, 31 a la Dirección General de Costas, 10 a la Subdirección General de Administración y Gestión, siete a la Subdirección General de Régimen Interior y Patrimonio, cuatro a la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad y dos a la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental, tres al OAPN, 44 a la Confederación Hidrográfica del Guadiana, tres a la del Júcar, uno a la del Segura y dos a la del Tajo.
Previo requerimiento, y por tanto fuera del plazo establecido, han sido remitidos 108 expedientes de contratos adjudicados en el año 2006, de los que se destacan 61 de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir y 37 de la MCT.
De los expedientes remitidos de oficio por los órganos de contratación, 782 han sido enviados fuera de plazo (el 74% del total). Destacan 330 de la Dirección General del Agua, 76 de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, 70 de la Ministra, 59 de la Dirección General de Costas, 58 de la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad y 36 de la Confederación Hidrográfica del Júcar.
Se han seleccionado para su fiscalización 379 expedientes, por un importe conjunto de 1.338.559 miles de euros, cuyo desglose por el tipo de contrato y procedimiento de adjudicación puede apreciarse en el cuadro siguiente:
Contratos fiscalizados
(Miles de euros)
|
Tipo |
Procedimiento |
Ejercicio 2006 |
Ejercicio 2007 |
TOTAL |
|||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
N.º |
% sobre recibidos |
Importe |
% sobre recibidos |
N.º |
% sobre recibidos |
Importe |
% sobre recibidos |
N.º |
% sobre recibidos |
Importe |
% sobre recibidos |
||
|
Obras. |
Subasta. |
12 |
38 |
26.936 |
58 |
9 |
38 |
21.803 |
55 |
21 |
38 |
48.739 |
56 |
|
Concurso. |
45 |
29 |
349.763 |
44 |
46 |
35 |
482.845 |
62 |
91 |
31 |
832.608 |
53 |
|
|
Negociado. |
28 |
47 |
82.091 |
73 |
29 |
43 |
119.965 |
74 |
57 |
45 |
202.056 |
74 |
|
|
Total. |
85 |
34 |
458.790 |
48 |
84 |
38 |
624.613 |
64 |
169 |
36 |
1.083.403 |
56 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
84 |
32 |
93.703 |
56 |
37 |
19 |
57.473 |
41 |
121 |
26 |
151.176 |
49 |
|
|
Negociado. |
39 |
45 |
24.868 |
78 |
32 |
29 |
36.670 |
62 |
71 |
36 |
61.538 |
67 |
|
|
Total. |
123 |
35 |
118.571 |
59 |
69 |
23 |
94.143 |
47 |
192 |
29 |
212.714 |
53 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
|
|
|
|
1 |
100 |
950 |
100 |
1 |
100 |
950 |
100 |
|
Concurso. |
6 |
55 |
10.643 |
78 |
3 |
100 |
2.537 |
100 |
9 |
64 |
13.180 |
81 |
|
|
Negociado. |
3 |
100 |
4.770 |
100 |
1 |
50 |
688 |
82 |
4 |
80 |
5.458 |
97 |
|
|
Total. |
9 |
64 |
15.413 |
84 |
5 |
83 |
4.175 |
97 |
14 |
70 |
19.588 |
86 |
|
|
Administrativos especiales. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
|
|
|
|
2 |
67 |
22.297 |
99 |
2 |
67 |
22.297 |
99 |
|
|
Negociado. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Total. |
|
|
|
|
2 |
67 |
22.297 |
99 |
2 |
67 |
22.297 |
99 |
|
|
Privados. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Negociado. |
1 |
100 |
275 |
100 |
1 |
100 |
282 |
100 |
2 |
100 |
557 |
100 |
|
|
Total. |
1 |
100 |
275 |
100 |
1 |
100 |
282 |
100 |
2 |
100 |
557 |
100 |
|
|
Totales. |
218 |
36 |
593.049 |
51 |
161 |
30 |
745.510 |
62 |
379 |
33 |
1.338.559 |
59 |
|
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
1. Incidencias relativas al pliego de prescripciones técnicas.
Los pliegos de 31 expedientes contienen menciones propias del PCAP, contra lo establecido en el artículo 68.3 del RGLCAP, tales como la definición del objeto, presupuesto de licitación, procedimiento de adjudicación, criterios de selección, penalidades por demora, plazos de ejecución y de garantía, admisibilidad o no de variantes, revisión de precios, clasificación del licitador, lugar de entrega de los bienes, recepciones y liquidación y causas de resolución. De ellos corresponden 20 a la Dirección General del Agua, tres a la Confederación Hidrográfica del Tajo, dos a la Ministra, Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad y Confederación Hidrográfica del Norte y uno a la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y en la Confederación Hidrográfica del Júcar.
2. Incidencias relativas al pliego de cláusulas administrativas particulares.
En el pliego del contrato de un expediente de la Dirección General del Agua adjudicado en 895 miles de euros, no se recogen los aspectos económicos y técnicos que han de ser objeto de negociación de este procedimiento de adjudicación directa, de acuerdo con lo establecido en los artículos 92.3 del TRLCAP y 67.2.l del RGLCAP.
En el expediente de un contrato, adjudicado por importe de 9.975 miles de euros, el pliego no incluye el régimen de penalidades por demora. Fue adjudicado por la Confederación Hidrográfica del Guadiana.
En ocho expedientes, aunque el pliego señala como sistema de determinación del importe el de precios unitarios, a la hora de fijar la garantía definitiva establece que ésta será del 4% del importe de adjudicación, contra el artículo 36.1 del TRLCAP. Los expedientes corresponden en tres casos a la Confederación Hidrográfica del Tajo, dos a la Confederación Hidrográfica del Norte y uno a la Vicepresidencia del OAPN, Confederación Hidrográfica del Ebro y Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad.
En los expedientes de 31 contratos la baja de adjudicación es superior al 30%, lo que puede ser indicativo de poco realismo a la hora de establecer el presupuesto de licitación. Fueron adjudicados en cinco casos por la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad, Dirección General de Costas, Dirección General del Agua y Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, en cuatro por la Confederación Hidrográfica del Norte, en dos por la Ministra y por la MCT y en uno por las Confederaciones Hidrográficas del Duero, Júcar y Tajo.
No se han limitado en el pliego los gastos de publicidad de la licitación a asumir por el adjudicatario en dos expedientes correspondientes a la Confederación Hidrográfica del Tajo. En este sentido, es de indicar que en opinión del Tribunal de Cuentas, no resulta lógico señalar en el pliego que el importe máximo de los gastos de publicidad a asumir por el adjudicatario sería el ocho por mil del presupuesto base de licitación, cuando en las facturas presentadas por el BOE se muestra que se cobra «por línea de título» o por «línea de texto», lo que resulta ser un importe muy inferior al tope máximo establecido, que podría suponer un freno a la presentación de ofertas por los licitadores, circunstancia ésta que se repite en la mayoría de los expedientes examinados de la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad.
En tres expedientes el representante de la Intervención criticó la manera de valorar el plazo de ejecución, que supone una peor calificación para las empresas que minoran el plazo, tanto más cuanto más reducido es. Se apoya para ello en un dictamen de la Comisión Europea de 23 de diciembre de 1997, dirigido a España, en el que se alude al hecho de no entenderse, en el caso del precio, que se otorgue mejor puntuación, no a la mejor oferta sino a la más próxima a la mediana; del mismo modo, no se entendería que se prefiriese la oferta cuyo plazo se aproximara más al promedio de las otras y no la de plazo de ejecución menor. En esta crítica, el Tribunal de Cuentas coincide con la opinión de la Intervención. Los expedientes corresponden a la Dirección General del Agua.
En seis expedientes, el representante de la Intervención manifestó su desacuerdo con los criterios que recoge el PCAP para la valoración de la calidad ambiental como criterio de adjudicación, ya que, según él, se trata de requisitos que pueden exigirse como solvencia técnica, es decir a efectos de la admisión o no al concurso; hace referencia para ello a Informes de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa y a una Directiva de la Comunidad Europea (CE), en el sentido de que estar en posesión de certificación ambiental ISO no es un criterio que pueda ser valorado. Se ha observado este criterio, que este Tribunal considera adecuado, con base en el artículo 19.f del TRLCAP, en dos pliegos de la Dirección General del Agua, tres de la Confederación Hidrográfica del Tajo y uno de la Dirección General de Costas.
En 11 expedientes, tanto el Interventor como el Servicio Jurídico defendieron la conveniencia de que la fase de la valoración técnica se realice antes de conocerse la oferta económica con el fin de alcanzar una mayor objetividad de la selección. El Tribunal de Cuentas coincide con esta postura, como ha puesto repetidamente de manifiesto en anteriores Informes. De los expedientes examinados corresponden, seis a la Dirección General del Agua, dos a la Dirección General de Costas, y uno a la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad, la Ministra y la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir.
En cuatro contratos de asistencia adjudicados por el procedimiento de concurso abierto en distintas fechas del año 2006 a diferentes adjudicatarios por la Dirección General de Costas, los representantes de la Intervención y del Servicio Jurídico en la Mesa de Contratación emitieron votos particulares a favor de la empresa que presentaba la oferta más económica, argumentando para ello que en los informes técnicos remitidos no se justificaba debidamente la adjudicación; sin embargo, esta opinión no fue compartida por los demás integrantes de la Mesa, que finalmente realizaron la adjudicación, con apoyo en el art. 74.3 del TRLCAP, a las ofertas que con el conjunto de criterios (técnicos y económicos) consideraron más ventajosas, que sólo en uno de los expedientes coincidía con la de precio más bajo. Por otra parte, la Intervención Delegada señaló, en uno de los expedientes, que el criterio de la valoración «soluciones de carácter técnico» no se encontraba suficientemente desarrollado, opinión que comparte el Tribunal de Cuentas.
– La Confederación Hidrográfica del Guadiana adjudicó dos expedientes cuyo objeto era la «adquisición de derechos del agua en la cuenca alta del Guadiana», por un importe conjunto de 22.297 miles de euros.
En uno de los expedientes el PPT se aprobó dos veces. La propuesta de adjudicación de la Mesa de Contratación apreció igualdad de puntuación en diversos licitadores, por lo que decidió, en lugar de realizar la propuesta aplicable al concurso, recurrir al sorteo previsto para la subasta en el artículo 87.2 del RGLCAP.
En otro expediente el PCAP no incluye el régimen de penalidades por demora.
Ambos expedientes presentan, además, una serie de características comunes. En primer lugar, el PPT contenía cláusulas cuyo contenido es propio del PCAP (en concreto, el presupuesto), en contra de lo establecido en el artículo 68.3 del RGLCAP. Además, el anuncio de la licitación en el BOE omitía la mención de los gastos de publicidad imputables al adjudicatario. Por otra parte, el acta de la Mesa de Contratación sobre la calificación documental declaró con defectos subsanables varias ofertas (dos en un expediente y seis en otro), procediendo seguidamente a la apertura de los sobres que contenían la oferta económica de todos los licitadores, proceder éste contrario a lo establecido en el artículo 82.1 del RGLCAP, concordante con la cláusula 2.6 del propio PCAP. Además, se exoneró la prestación de la garantía definitiva, sin que conste la motivación en el expediente, como exige el artículo 37 del TRLCAP. Los contratos formalizados no exigieron penalidades por los eventuales incumplimientos de las actuaciones a realizar por los adjudicatarios, incumpliendo el artículo 71.3 del RGLCAP.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 1.374 miles de euros por la Confederación Hidrográfica del Tajo. El Organismo califica el contrato de servicios, si bien en su tramitación mezcla actuaciones propias de dicho tipo, como por ejemplo, el informe de insuficiencia de medios, con otras propias del contrato de obras, como la supervisión, replanteo y disponibilidad de los terrenos. En opinión del Tribunal de Cuentas, se trata de un contrato de obras, cuyo objeto correspondería al señalado en el artículo 120.c del TRLCAP y su clasificación a las obras de conservación y mantenimiento del artículo 123.1.c del TRLCAP. También hay que señalar que el PPT, al describir los trabajos a realizar por el adjudicatario, los divide en tres grupos, correspondiendo la mayoría de las operaciones del Grupo II a obras, así como también algunas de las incluidas en los otros dos grupos. Asimismo, en el desglose del presupuesto, los costes fijos de las unidades de obra del Grupo II son los de mayor importe, por lo que también se podría considerar que se trata de un contrato mixto, regido por el artículo 6 del TRLCAP, al que se aplicarían las normas propias del contrato de obras. Solicitada el acta de comprobación del replanteo, se reiteró que se trataba de un contrato de servicios y que por lo tanto no existe dicho documento; a pesar de esta afirmación, se acompañó el acta de replanteo previo de las obras, que ya había sido remitida. De otra parte, se excedió el plazo de 30 días señalado en el artículo 54.1 del TRLCAP para proceder a la formalización del contrato en documento administrativo. Por añadidura, el documento contable de retención de crédito carece de fecha. Finalmente, el acta de replanteo previo es de fecha anterior a la supervisión del proyecto.
No se han remitido, a pesar de su solicitud expresa, los documentos que seguidamente se relacionan:
– El PPT particulares aprobado por el órgano de contratación (artículo 51 del TRLCAP), en los expedientes de ocho contratos adjudicados en dos casos por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir y en seis por la Dirección General de Costas.
– El PCAP aprobado por el órgano de contratación (artículo 49.1 del TRLCAP), en los expedientes de dos contratos adjudicados por la Confederación Hidrográfica del Segura y la Confederación Hidrográfica del Duero.
– El informe del Servicio Jurídico relativo a los PCAP (artículo 49.4 del TRLCAP), en los expedientes de tres contratos, adjudicados por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, la Confederación Hidrográfica del Segura y la Confederación Hidrográfica del Duero.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
Las comprobaciones realizadas sobre los expedientes seleccionados para su fiscalización, relativas tanto a las omisiones documentales como al incumplimiento de los requisitos que deben contener las actuaciones incluidas en los expedientes, y que se exponen a lo largo del informe, se reflejan en síntesis en el anexo IV.5.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 3.478 miles de euros por la Confederación Hidrográfica del Norte. El proyecto fue supervisado el 11 de marzo de 2004, aprobado el 28 de abril de 2005 y convalidada dicha aprobación el 1 de febrero de 2007, sin que se exprese ninguna circunstancia que explique el largo periodo de tiempo transcurrido entre los tres actos.
El acta de replanteo previo de 12 expedientes de obras es anterior a la aprobación de los proyectos, en contra de lo establecido en el artículo 129 del TRLCAP. Corresponden una a la Dirección General del Agua, CMT y Confederación Hidrográfica del Norte, dos a la Dirección General de Costas y siete a la Confederación Hidrográfica del Tajo; en una de estas últimas el acta es casi dos años anterior a la supervisión y aprobación del proyecto.
El informe sobre la justificación de la insuficiencia de medios personales y materiales con que cuenta la Administración para la ejecución de servicios exigido por el artículo 202.1 del TRLCAP carece de fecha. Corresponden tres a la Confederación Hidrográfica del Tajo y uno a la Dirección General del Agua.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 710 miles de euros por la Vicepresidencia del OAPN. La orden de iniciación del expediente carece de fecha.
En los expedientes de tres contratos no consta la aprobación del PCAP. Fueron adjudicados en dos casos por la Confederación Hidrográfica del Norte y en uno por la Confederación Hidrográfica del Segura.
En el expediente de un contrato adjudicado por la Confederación Hidrográfica del Duero por 877 miles de euros, además de no constar la aprobación del PCAP, se ha remitido únicamente el cuadro de características, por lo que no cabe comprobar si el pliego incluye todas las menciones requeridas por la legislación. En otro, de importe 697 miles de euros, la aprobación corresponde a la del pliego tipo de fecha 22 de noviembre de 2002, no al pliego del contrato.
En los expedientes de seis contratos no consta la aprobación del PPT. Fueron adjudicados uno por el Organismo autónomo Parque de Maquinaria, la Secretaría En los expedientes de seis contratos no consta la aprobación del pliego. Fueron adjudicados uno por el Organismo autónomo Parque de Maquinaria, la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad y la Secretaría General para la Prevención de la Contaminación y del Cambio Climático, y tres por la Confederación Hidrográfica del Duero.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 262 miles de euros por la Dirección General del Agua. El documento de aprobación del PPT incluido en la documentación remitida está incompleto.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 4.914 miles de euros por la Ministra. No consta la fecha de aprobación del PPT.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 7.193 miles de euros por la Confederación Hidrográfica del Norte. En el pliego se indica que el Servicio Jurídico emitió informe favorable sobre dicho pliego, pero no constan el sello del Servicio ni la fecha del informe.
El documento contable de retención de crédito carece de fecha en seis expedientes. De ellos, corresponden tres a la Confederación Hidrográfica del Tajo, dos a la del Duero y uno a la del Segura.
En un expediente cuyo contrato fue adjudicado por la Dirección General del Agua en 2.664 miles de euros, y en relación con el crédito presupuestario, se remitió un documento contable de retención de crédito de fecha 20 de febrero de 2007 por la parte correspondiente al 1% de participación cultural, pero no se acompaña ningún otro documento sobre la parte correspondiente a las anualidades 2007/2008. Aunque se menciona que las obras están incluidas en un Convenio suscrito entre el Ministerio de Medio Ambiente y el Ayuntamiento de Zaragoza de octubre de 2005 con motivo de la Expo 2008, este hecho hace que sea necesario retener el crédito correspondiente.
En los expedientes de cuatro contratos no se motivó la no revisión de precios, requerida por el artículo 103.3 del TRLCAP. Fueron adjudicados en dos casos por la Confederación Hidrográfica del Duero, en uno por la Confederación Hidrográfica del Júcar y en uno por la Confederación Hidrográfica del Segura.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 895 miles de euros por la Dirección General del Agua; la declaración de urgencia carece de fecha.
En los expedientes de 12 contratos de obras no se justificó la adjudicación por concurso. Fueron adjudicados en dos casos por la Confederación Hidrográfica del Duero, en uno por la Confederación Hidrográfica del Júcar, en dos por la Confederación Hidrográfica del Norte, en tres por la Confederación Hidrográfica del Segura, en uno por la Dirección General de Costas y en tres por la Dirección General del Agua.
En los expedientes de dos contratos de obras la justificación de la elección del procedimiento se limitaba a citar el precepto legal, pero sin acreditar la efectiva concurrencia de las circunstancias requeridas por dicho precepto. Fueron adjudicados por la Confederación Hidrográfica del Júcar y la Dirección General del Agua.
En un expediente adjudicado por la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad en 5.970 miles de euros la declaración de urgencia en la tramitación lo es «a los solos efectos de reducción del plazo para la presentación de proposiciones económicas», sin mayor fundamentación, como requiere el artículo 71.1 del TRLCAP.
En el expediente de un contrato, adjudicado por la MCT por un importe de 300 miles de euros, la justificación de la elección del procedimiento restringido se limitó a la cita del precepto legal, aunque sin acreditar la efectiva concurrencia de las circunstancias requeridas. El expediente se tramitó de urgencia; sin embargo, dado que se menciona que las cuencas del Segura, Júcar y parte del Tajo están afrontando el tercer año de un ciclo de sequía que se considera el más grave de los últimos tres decenios, parece evidente que la campaña objeto del contrato pudo haberse previsto con anterioridad.
En los expedientes de dos contratos adjudicados por la Confederación Hidrográfica del Segura se menciona el trámite de emergencia. En opinión del Tribunal de Cuentas habría sido más correcto el de urgencia, dado su objeto («reparación y mantenimiento de los pozos de sequía para paliar los efectos en 2007»); en este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de enero de 1987 estableció que «no basta la existencia de un acontecimiento de excepcional naturaleza sino que además es necesario que la concreta prestación a obtener mediante el contrato sea de necesidad inaplazable».
En tres expedientes, cuyos contratos se adjudicaron por la Dirección General de Costas, el documento de fiscalización previa carece de fecha; uno de ellos está incompleto y los otros dos no están firmados.
El anuncio en el BOE de 197 licitaciones no especifica el importe máximo de los gastos de publicidad a asumir por el adjudicatario. Corresponden 80 a la Dirección General del Agua, 23 a la Ministra, 14 a la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, 13 a la Confederación Hidrográfica del Segura y a la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad, 11 a la Confederación Hidrográfica del Júcar y a la Dirección General de Costas, seis a la Vicepresidencia del OAPN, cinco a la Confederación Hidrográfica del Duero y a la del Tajo, cuatro a la del Guadiana, tres a la Subsecretaría y al Parque de Maquinaria, dos a la Dirección General de Meteorología y a la MCT y uno a la Presidencia del OAPN y a la Confederación Hidrográfica del Ebro.
En tres expedientes de servicios no se publicó la licitación en el DOUE a pesar de que el importe del presupuesto de licitación y la categoría del contrato eran exigibles, conforme a lo establecido en los artículos 93.2 y 206 del TRLCAP. Corresponden dos a la Dirección General de Costas y uno a la Dirección General del Agua.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 2.323 miles de euros por la Confederación Hidrográfica del Segura. Existen dos certificados del Registro acerca de las proposiciones recibidas, con fechas 30 de octubre y 2 de noviembre y con 14 y 16 ofertas respectivamente. Sin embargo, en el acta de la Mesa de Contratación de fecha 30 de octubre de 2006 sobre las proposiciones admitidas se relacionan 17 licitadores, sin que se justifique esa variación.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 877 miles de euros por la Confederación Hidrográfica del Duero. El certificado de ofertas presentadas incluye un menor número de licitadores que el anexo al acta de calificación documental de la Mesa de Contratación de 5 de julio de 2006, sin que se justifique la divergencia.
El acta de la Mesa de Contratación relativa a la admisión de licitadores se ha remitido incompleta en un expediente adjudicado en 260 miles de euros correspondiente a la Confederación Hidrográfica del Júcar.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 402 miles de euros por la MCT por procedimiento negociado sin publicidad en el que se invitó a seis empresas. No consta documentación alguna sobre la negociación que, de acuerdo con el PCAP, debía llevarse a cabo para seleccionar al adjudicatario.
En un contrato, adjudicado por el procedimiento de concurso abierto por importe de 1.000 miles de euros por la Dirección General del Agua, uno de los criterios técnicos de selección establecidos en el PCAP para acreditar la solvencia se expresaba así:
«– Justificación documental de que el licitador ha ejecutado en los últimos cinco años al menos un contrato del mismo tipo que el licitado en el presente Pliego de cuantía igual o superior a:
TIPOS A Y B – 60% del presupuesto base de licitación, o dos cuya suma sea el mismo porcentaje (en caso de UTE, mínimo para cada componente >20%).
TIPO C – Valores de 50% por licitador (y 20% para cada componente de UTE).»
Esta fórmula es ambigua en lo que se refiere al tipo de contrato C, que es al que pertenece el aquí considerado, toda vez que puede interpretarse en el sentido de que los licitadores debían haber ejecutado en los últimos cinco años al menos un contrato del mismo tipo de cuantía igual o superior al 50% del presupuesto de licitación o, alternativamente, en el de que el criterio también se cumplía si se habían ejecutado dos contratos cuya suma alcanzase o superase el indicado porcentaje, al entenderse implícito en la frase utilizada para el tipo C el contenido de la de los tipos A y B (excepto el porcentaje que se modifica).
Aunque debería evitarse en el futuro expresiones ambiguas como la señalada, se considera que puede aceptarse la segunda interpretación y que el adjudicatario satisfacía el requisito de experiencia exigido, ya que ha acreditado la realización de dos contratos cuya suma superaba el 50% del presupuesto base de licitación.
El informe técnico de valoración de las proposiciones admitidas en los expedientes de tres contratos, adjudicados dos de ellos por la Confederación Hidrográfica del Segura y otro por la Dirección General de Costas, carece de fecha.
En un expediente correspondiente a la Confederación Hidrográfica del Norte cuyo contrato fue adjudicado en 1.191 miles de euros el informe de valoración de las ofertas presentadas (de diciembre de 2005) nada dice de la tardanza en realizarlo (la apertura de las ofertas fue el 6 de junio de 2005), lo que provocó que la adjudicación no se efectuara en el plazo de tres meses a contar desde la fecha de apertura de las ofertas, que establece tanto la ley como el PCAP.
En los expedientes de seis contratos, adjudicados por importe de 2.689 miles de euros, el informe técnico sobre los criterios de adjudicación consiste únicamente en un cuadro con las puntuaciones. Fueron adjudicados en un caso por la Confederación Hidrográfica del Guadiana y la Confederación Hidrográfica del Segura y en dos por la Confederación Hidrográfica del Duero y por la del Guadalquivir.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 572 miles de euros por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir. El PCAP establecía la existencia de dos fases sucesivas de valoración de las ofertas (fase de valoración técnica y fase de valoración económica). Sin embargo, el informe de valoración, que es posterior a la apertura de las ofertas económicas, hace una valoración conjunta de la oferta económica, elementos técnicos y demás criterios recogidos en el pliego.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 2.793 miles de euros por la Confederación Hidrográfica del Tajo. El PCAP establece dos fases sucesivas de valoración (técnica y económica). De la documentación remitida se desprende que hubo un primer informe de valoración de la oferta técnica, el cual se emitió con anterioridad a la apertura de las ofertas económicas; sin embargo, en dicho informe se observaron una serie de deficiencias que hicieron necesaria su devolución y la emisión de uno nuevo, que tiene fecha posterior a la apertura de las ofertas económicas.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 16.057 miles de euros por la Confederación Hidrográfica del Norte. Se trata de un concurso con variantes, en el que todos los licitadores presentaron tanto ofertas base como variantes. Unas y otras fueron debidamente valoradas en su aspecto técnico, teniendo en cuenta que se establecieron fases y umbrales mínimos para su valoración. Sin embargo, a la hora de proceder a la apertura económica en el acta sólo constan las ofertas base que superaron los umbrales mínimos de la fase técnica, sin que figuren las ofertas económicas de las variantes que también superaron dichos mínimos. A pesar de que en la fase técnica todas las ofertas base obtuvieron mayor valoración que las variantes, deberían también constar todas las ofertas económicas por si pudieran haber afectado a la puntuación total obtenida.
En dos expedientes tramitados por la Dirección General del Agua el acta de calificación documental de la Mesa de Contratación excluye a uno de los licitadores; sin embargo, el informe de valoración técnica incluye las proposiciones presentadas por éstos, lo que resulta contrario a lo establecido en el artículo 82 del RGLCAP.
En 25 expedientes, a la hora de calcular la media de las ofertas económicas no se tuvo en cuenta lo establecido en el artículo 85.4 del RGLCAP aplicable en el supuesto de presuntas bajas temerarias cuando las ofertas superen en 10 unidades porcentuales a la media inicial; corresponden 22 a la Dirección General del Agua y uno a la Ministra, Dirección General de Costas y Confederación Hidrográfica del Júcar. Se incumplió, además, el artículo 86 del citado Reglamento, ya que existían empresas licitadoras vinculadas entre sí; corresponden a ocho expedientes de la Dirección General del Agua y a uno de la Ministra y de la Confederación Hidrográfica del Júcar.
En un contrato adjudicado por importe de 440 miles de euros por la Confederación Hidrográfica del Tajo, se solicitó información sobre las ofertas incursas en presunción de temeridad, contestando el Organismo que «no ha existido baja temeraria en el expediente». Sin embargo, en el acta de apertura de las ofertas económicas figuran tres ofertas con el símbolo «T», y en la resolución de adjudicación constaba que tanto la empresa propuesta por la Mesa, por ser el mejor postor, como otras dos estaban incursas en presunción de temeridad, por lo que, finalmente, se adjudicó el contrato a la mejor oferta no incursa en temeridad. Así pues, a pesar del error en que se incurrió en la respuesta, el procedimiento seguido respecto a las ofertas incursas en presunción de temeridad se ajustó a la legalidad.
En un expediente de la Dirección General de Costas, cuyo contrato fue adjudicado en 1.462 miles de euros, la oferta económica de la empresa que resultó adjudicataria estuvo incursa en presunción de temeridad, sin que conste justificación alguna sobre la tramitación de dicha incidencia.
No se ha cumplido el plazo fijado para la adjudicación en los artículos 83 y 89 del TRLCAP, en 29 expedientes, de ellos 12 de la Dirección General del Agua, cinco de la Ministra y de la Dirección General de Costas, cuatro de la Confederación Hidrográfica del Tajo y uno de la Confederación Hidrográfica del Júcar y del Norte, así como de la MCT. En uno de ellos, adjudicado por la Ministra en 18.190 miles de euros, no consta en la documentación remitida ninguna circunstancia que explique que entre la propuesta de adjudicación y el acuerdo de adjudicación transcurrieran siete meses. En otro, adjudicado por importe de 26.287 miles de euros por la Ministra, no se cumplió el plazo de cuatro meses para realizar la adjudicación establecido en el PCAP, en parte porque el proceso de valoración de las ofertas se dilató en el tiempo, pues en un primer momento no se tuvo en cuenta la existencia de empresas pertenecientes al mismo grupo, lo que hizo necesaria una segunda valoración de las ofertas económicas; aun así, desde que se realizó la propuesta hasta que se adjudicó pasaron casi siete meses.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 1.441 miles de euros por la Confederación Hidrográfica del Guadiana. El certificado de clasificación aportado por la empresa no era válido en la fecha de adjudicación, ya que caducaba el 26 de octubre de 2006 y aquella tuvo lugar el 3 de noviembre.
En la notificación efectuada a los licitadores de la propuesta de adjudicación se menciona erróneamente como órgano de contratación a otro órgano. Afecta a 11 expedientes de los que 10 corresponden a la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad y uno a la Ministra.
En un expediente de la Subsecretaria adjudicado en 857 miles de euros la notificación efectuada a los licitadores de la propuesta de adjudicación es posterior a la formalización.
En los expedientes de cuatro contratos no se efectuó la retención adicional de crédito por el 10% del presupuesto de adjudicación (disposición adicional decimocuarta del TRLCAP). Fueron adjudicados por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, por la Confederación Hidrográfica del Guadiana, por la Dirección General de Costas y por la MCT.
En tres expedientes el documento acreditativo de que el adjudicatario estaba al corriente de sus obligaciones tributarias, incluido en la documentación recibida, está incompleto, faltando la fecha y no pudiendo, por tanto, determinarse si tenía validez en el momento de la adjudicación. Corresponden a la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad, Dirección General de Costas y Confederación Hidrográfica del Duero.
En dos expedientes las certificaciones de estar al corriente de las obligaciones tributarias y con la Seguridad Social aportadas por los adjudicatarios tienen fecha tal que, considerando los seis meses que concede de validez a las certificaciones el artículo 16.3 del RGLCAP, no se encontraban vigentes en la fecha de la adjudicación. Corresponden a la Secretaría General del Territorio y la Biodiversidad y a la Dirección General del Instituto Nacional de Meteorología.
En los expedientes de tres contratos, solicitada la acreditación de la publicación de la resolución de adjudicación en el BOE, se justificó la no inserción del anuncio invocando al efecto el artículo 93 del TRLCAP; sin embargo, dicho precepto establece precisamente su obligatoriedad para los contratos de importe superior a 60.101,21 de euros. Corresponden dos de ellos a la Secretaría General para la Prevención de la Contaminación y del Cambio Climático y uno a la Dirección General del Instituto Nacional de Meteorología.
La garantía definitiva correspondiente a 26 contratos no se constituyó a disposición del órgano de contratación, como establece el artículo 36.1 del TRLCAP. Afecta esta incidencia a 12 expedientes de la Ministra y a 14 de la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad.
En dos expedientes de la Dirección General del Agua aunque el PCAP establecía una garantía complementaria cuando se diera el supuesto del artículo 36.5 del TRLCAP, como efectivamente ocurrió, no se aplicó dicha previsión.
En un expediente cuyo contrato fue adjudicado por la Dirección General de Costas en 172 miles de euros, la garantía constituida es insuficiente, puesto que se calculó sobre el precio de adjudicación y no sobre el presupuesto de licitación, como señala el PCAP, al determinarse el importe del contrato mediante precios unitarios; no obstante, este defecto es una consecuencia de la actuación del propio órgano de contratación, puesto que al notificar la adjudicación indicó una garantía por importe menor al establecido en el pliego.
Se excedió el plazo de 30 días desde la notificación de la adjudicación para la formalización del contrato, de acuerdo con el artículo 54.1 del TRLCAP en 13 expedientes, de los que ocho corresponden a la Dirección General del Agua, tres a la Confederación Hidrográfica del Tajo y uno a la Ministra y a la Dirección General de Costas.
El documento de formalización de 27 expedientes no incluye menciones de las indicadas en el artículo 71 del RGLCAP, tales como la revisión de precios, el importe y plazo de la garantía definitiva, plazo de ejecución, plazo de comprobación del replanteo en obra, el precio de adjudicación comprensivo del IVA, el régimen de penalidades por demora. Corresponden a 11 expedientes de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, cuatro a la Confederación Hidrográfica del Duero, dos a la Confederación Hidrográfica del Júcar y a la del Segura y uno a la Presidencia y Vicepresidencia del OAPN; los seis restantes afectan al IVA en el Organismo Autónomo MCT.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 857 miles de euros por la Subsecretaría. Aunque el documento de formalización afirma que «para responder del cumplimiento de este contrato, ha sido constituida ante el Ministerio de Medio Ambiente una garantía definitiva por un importe de 32.282,19 €, según se acredita mediante el correspondiente resguardo», la fecha de constitución es posterior a la de la firma del contrato, lo que infringe el artículo 54.2 del TRLCAP.
En el expediente de un contrato adjudicado por la Confederación Hidrográfica del Tajo en 1.157 miles de euros no se cumplió con lo establecido en el artículo 174 del TRLCAP, que señala que en el contrato de arrendamiento, deben fijarse de forma separada las cantidades a satisfacer en concepto de canon de mantenimiento y las constitutivas del precio del arrendamiento.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 5.021 miles de euros por la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad. La garantía se constituyó incorrectamente a disposición de la Dirección General del Agua, en lugar de hacerlo a favor del órgano de contratación como señala el artículo 65.2 del RGLCAP. El importe de este contrato complementario supera el 20% del precio primitivo del contrato principal, por lo que, conforme al artículo 141.d del TRLCAP, no podía ser adjudicado por el procedimiento negociado sin publicidad. Por otra parte, no constan datos acerca de si había finalizado o no la ejecución del contrato primitivo al tiempo de esta adjudicación complementaria.
Los contratos de dos expedientes fueron adjudicados por importe de 14.640 miles de euros por la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad. El primero de ellos se adjudicó sin competencia para ello, toda vez que la Orden 224/2005, de 28 de enero, delega en este órgano las atribuciones respecto de contratos cuyo importe no exceda de 8 millones de euros, siendo el presupuesto de licitación del expediente superior a este importe. La notificación de las adjudicaciones señala incorrectamente que el órgano que ha adjudicado el contrato es el Director General del Agua. La garantía se constituye a disposición de la Dirección General del Agua, en lugar de hacerlo a favor del órgano de contratación, como señala el artículo 65.2 del RGLCAP. La formalización del contrato también se efectuó por el mismo órgano carente de competencia para ello.
En los expedientes de dos contratos, adjudicados por 1.900 miles de euros por el Parque de Maquinaria, el acuerdo de adjudicación no hace constar la norma que atribuye la competencia al Director del Organismo para la adjudicación, que este Tribunal cuestiona ya que dicho funcionario no tiene la condición de Alto Cargo ni le consta delegación de competencia para ello (El Real Decreto 1005/2010, de 5 de agosto, viene a subsanar esta crítica del Tribunal).
No han sido remitidos, a pesar de su solicitud expresa, los documentos que seguidamente se relacionan:
– El informe del proyecto por la Oficina de Supervisión (artículo 128 del TRLCAP), en los expedientes de seis contratos de obras adjudicados en cinco casos por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir y en uno por la Confederación Hidrográfica del Júcar.
– La aprobación del proyecto por el órgano de contratación (artículo 122 del TRLCAP), en el expediente de un contrato de obras, adjudicado por la Ministra.
– El acta de replanteo previo del proyecto (artículos 129 del TRLCAP y 138 del RGLCAP), en los expedientes de dos contratos de obras adjudicados por la Confederación Hidrográfica del Guadiana y la Ministra.
– El informe en que se justifique debidamente la insuficiencia, la falta de adecuación o la conveniencia de no ampliación de los medios personales y materiales con que cuenta la Administración para cubrir las necesidades que se trata de satisfacer a través del contrato (artículo 202 del TRLCAP), en los expedientes de dos contratos de servicios adjudicados por la Confederación Hidrográfica del Duero y el Parque de Maquinaria.
– La orden de inicio del expediente (artículos 67 del TRLCAP, 68 y 69 de la LRJPAC y 73 del RGLCAP), en tres contratos adjudicados en un caso por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir y en dos por la Confederación Hidrográfica del Segura.
– El certificado de existencia de crédito (artículos 11.2.e y 67.2 del TRLCAP), en los expedientes de tres contratos adjudicados por la Confederación Hidrográfica del Tajo, la Ministra y la Confederación Hidrográfica del Duero.
– El certificado de suficiencia de límite de compromisos del artículo 47 de la LGP, por suponer el contrato un gasto plurianual (Regla 19 Instrucción de Operatoria Contable, Orden de 1 de febrero de 1996), en el expediente de un contrato, adjudicado por la Confederación Hidrográfica del Duero.
– El informe razonado del Servicio promotor de la contratación, exponiendo la necesidad, características e importe calculado de las prestaciones objeto del contrato (artículos 13 del TRLCAP y 73.2 del RGLCAP), en el expediente de un contrato adjudicado por la Confederación Hidrográfica del Duero.
– La fiscalización previa a la aprobación del gasto (artículo 67.2 del TRLCAP), en el expediente de un contrato adjudicado por la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad.
– La autorización de la titular del Departamento ministerial (artículo 12.1, párrafo 2.º y disposición transitoria tercera del TRLCAP), en el expediente de un contrato adjudicado por la Confederación Hidrográfica del Norte.
– La justificación del procedimiento de adjudicación elegido (artículo 75.2 del TRLCAP), en el expediente de un contrato adjudicado por la Confederación Hidrográfica del Segura.
– La resolución motivada que establezca la improcedencia de la revisión de precios (artículo 103.3 del TRLCAP), en los expedientes de 11 contratos, adjudicados en dos casos por la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad, en uno por la Confederación Hidrográfica del Duero, en seis por la Dirección General de Costas, en uno por la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y en uno por la Ministra.
– La resolución motivada aprobando el expediente de contratación y el gasto, y disponiendo la apertura de procedimiento de adjudicación (artículo 69 del TRLCAP), en los expedientes de nueve contratos adjudicados en seis casos por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir y en tres por la Confederación Hidrográfica del Norte.
– La declaración motivada de urgencia (artículo 71 del TRLCAP), en el expediente de un contrato adjudicado por la Confederación Hidrográfica del Segura.
– La indicación del DOUE en que se haya publicado el anuncio de la licitación (artículos 78, 135 y ss., 177 y ss., y 203 y ss. del TRLCAP), en los expedientes de siete contratos, adjudicados en un caso por la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental, en uno por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, en tres por la Dirección General de Costas, en uno por la Confederación Hidrográfica del Norte y en uno por la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad.
– La certificación del Registro del órgano de contratación relativa a las proposiciones recibidas (artículo 80.5 del RGLCAP), en los expedientes de dos contratos adjudicados por la Confederación Hidrográfica del Segura y por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir.
– La acreditación de la clasificación del adjudicatario (artículo 79.2.b del TRLCAP), en los expedientes de tres contratos adjudicados por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir.
– Los documentos acreditativos de hallarse el adjudicatario al corriente del cumplimiento de las obligaciones tributarias (artículo 79.2.b del TRLCAP), en los expedientes de nueve contratos adjudicados en dos casos por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, en cuatro por la Confederación Hidrográfica del Segura, en uno por la MCT y en dos por la Confederación Hidrográfica del Guadiana.
– Los documentos acreditativos de hallarse el adjudicatario al corriente del cumplimiento de las obligaciones de Seguridad Social (artículo 79.2.b del TRLCAP), en los expedientes de seis contratos adjudicados en un caso por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, en dos por la Confederación Hidrográfica del Segura, en uno por la MCT y en dos por la Confederación Hidrográfica del Guadiana.
– La declaración responsable del adjudicatario de no estar incurso en prohibición de contratar, conforme a los artículos 15 a 20 del TRLCAP (artículo 79.2.b del TRLCAP), en los expedientes de 17 contratos, adjudicados en un caso por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, en uno por la Confederación Hidrográfica del Segura, en cinco por la Dirección General de Costas, en dos por la Ministra, en cuatro por la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad, en uno por la Confederación Hidrográfica del Duero, en uno por la Dirección General del Agua y en dos por la Confederación Hidrográfica del Guadiana.
– La justificación aportada por el adjudicatario de su solvencia económica, financiera y técnica o profesional, según los medios de acreditación que el órgano de contratación haya precisado en el anuncio, de entre los reseñados en los artículos 16 a 19 del TRLCAP (artículos 79.2.b y 15.3 del TRLCAP), en los expedientes de 13 contratos adjudicados en un caso por la Confederación Hidrográfica del Guadiana, en dos por la Confederación Hidrográfica del Segura, en uno por la Confederación Hidrográfica del Duero, en uno por la Confederación Hidrográfica del Júcar, en siete por la Dirección General de Costas y en uno por la Vicepresidencia del OAPN.
– El acta de la Mesa de Contratación en la que se recojan las ofertas admitidas a licitación, en los expedientes de dos contratos adjudicados por la Confederación Hidrográfica del Segura y la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir.
– El acta de la Mesa de Contratación en la que se recoja la propuesta de adjudicación, en los expedientes de seis contratos, adjudicados en dos casos por la Confederación Hidrográfica del Guadiana, en uno por la Confederación Hidrográfica del Segura, en uno por la Dirección General de Costas, en uno por la Ministra y en uno por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir.
– El anuncio publicado en el BOE donde se da cuenta de la adjudicación (artículo 93.2 y 3 del TRLCAP), en los expedientes de 12 contratos adjudicados en dos casos por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, en dos por la Confederación Hidrográfica del Segura, en uno por la Vicepresidencia del OAPN, en uno por la Confederación Hidrográfica del Duero, en uno por la Dirección General de Costas, en uno por la Dirección General del Instituto Nacional de Meteorología, en uno por la MCT, en uno por la Ministra y en dos por la Secretaría General para la Prevención de la Contaminación y del Cambio Climático.
– El anuncio publicado en el DOUE donde se da cuenta de la adjudicación (artículo 93.2 y 3 del TRLCAP), en los expedientes de 13 contratos adjudicados en dos casos por la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad, en uno por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, en tres por la Dirección General de Costas, en dos por la Dirección General del Instituto Nacional de Meteorología, en uno por la MCT, en dos por la Ministra, en uno por la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y en uno por la Vicepresidencia del OAPN.
– La notificación de la adjudicación a los licitadores (artículo 93.1 del TRLCAP), en los expedientes de 15 contratos adjudicados en 12 casos por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, en uno por la Confederación Hidrográfica del Norte, en uno por la Confederación Hidrográfica del Segura y en uno por la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad.
– El resguardo acreditativo de la constitución de la garantía definitiva (artículo 36.1 del TRLCAP), en los expedientes de dos contratos adjudicados por la Confederación Hidrográfica del Segura.
– El documento administrativo de formalización (artículo 54 del TRLCAP), en los expedientes de dos contratos adjudicados por la Ministra y por la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental.
– El acuerdo motivado del órgano de contratación relativo a la selección de los empresarios concurrentes en un procedimiento restringido (artículo 91 del TRLCAP y artículo 54.2 de la LRJPAC) e informe de los servicios técnicos en que se fundamente, en el expediente de un contrato adjudicado por la Subsecretaría.
– El dictamen del Servicio Jurídico previo al acuerdo del órgano de contratación que se aparte de la propuesta de la mesa (artículo 83.2.a del TRLCAP), en el expediente de un contrato adjudicado por la Dirección General del Instituto Nacional de Meteorología.
– La solicitud de información a todos los licitadores supuestamente incursos en temeridad (artículo 83.3 del TRLCAP), en los expedientes de cuatro contratos adjudicados por la Confederación Hidrográfica del Tajo, por la Dirección General de Costas, por la Ministra y por la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad.
– Las alegaciones de los licitadores supuestamente incursos en temeridad (artículo 83.3 del TRLCAP), en los expedientes de un contrato adjudicado por la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad.
– El informe técnico del servicio correspondiente acerca de las alegaciones realizadas por los licitadores supuestamente incursos en temeridad (artículo 83.3 del TRLCAP), en los expedientes de dos contratos adjudicados por la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad.
– Los Informes técnicos solicitados, por el órgano de contratación previamente a la adjudicación (artículo 89.1 del TRLCAP), en el expediente de un contrato adjudicado por la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad.
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
En cuatro expedientes, el acta de comprobación del replanteo se levantó sobrepasado el plazo establecido en el artículo 142 del TRLCAP. Corresponde a un expediente de la Dirección General de Costas y a otro de la Confederación Hidrográfica del Tajo, un tercero de la MCT y otro a la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir.
En un expediente de modificación de contrato de la Dirección General de Agua adjudicado en 159 miles de euros el informe del Servicio Jurídico sobre la modificación está incompleto y no consta la fecha. El acuerdo de notificación carece también de fecha.
En el contrato de un expediente adjudicado por la Confederación Hidrográfica del Segura la retención de crédito se efectuó con posterioridad al acuerdo de prórroga. Del mismo modo, el informe jurídico sobre la prórroga es de fecha posterior al citado acuerdo.
El contrato de un expediente modificado fue adjudicado por importe de 823 miles de euros por la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad. La garantía se constituyó incorrectamente a disposición de la Dirección General del Agua, en lugar de hacerlo a favor del órgano de contratación, como establece el artículo 65.2 del RGLCAP. El Interventor en su informe de fiscalización limitada cuestiona (postura compartida por el Tribunal de Cuentas) que el expediente obedezca a necesidades nuevas o causas imprevistas, ya que «el Reglamento Técnico sobre Seguridad de Presas y Embalses», en el que se fundamenta, ya estaba vigente al tiempo del proyecto inicial. Igualmente entiende que el modificado implica un incremento del precio del 34,28% del presupuesto del contrato primitivo, que altera la adjudicación por libre concurrencia.
Los contratos de dos expedientes fueron adjudicados por importe de 13.652 miles de euros por la MCT. En el documento justificativo de la modificación se recogen las obras que la motivan, pero su contenido no permite apreciar si realmente se debe a causas nuevas y no previstas en el proyecto inicial. En el documento de formalización del contrato, el precio no incluye el IVA, en contra de lo establecido en el artículo 77 del TRLCAP.
El contrato de un expediente modificado fue adjudicado por importe de 596 miles de euros por la Confederación Hidrográfica del Tajo. En la documentación remitida no consta el documento contable de retención de crédito, sino sólo los documentos A y D, sin que conste la fecha. Desde que se acordó la modificación y se aprobó el correspondiente gasto (3 de agosto de 2007) hasta que se formalizó el contrato (26 de diciembre de 2007) transcurrió un plazo muy superior a los 30 días señalados en el artículo 54.1 del TRLCAP; en trámite de alegaciones se indicó que la demora en la formalización del contrato fue debida al cambio de las empresas que formaban la UTE con la que se suscribió el contrato primitivo, teniendo que solicitar aclaraciones y las escritura correspondientes, así como el oportuno informe de la Abogacía del Estado y formalizar el contrato con la nueva UTE.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 600 miles de euros por la Vicepresidencia del OAPN. La garantía definitiva se constituyó en fecha posterior a la formalización de la prórroga del contrato.
El contrato de un expediente fue adjudicado por la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad. La garantía definitiva se puso a disposición del Ministerio, en lugar de hacerse a favor del órgano de contratación, como dispone el artículo 36.1 del TRLCAP. La cláusula 2.ª del contrato establece que «el precio de la modificación es el de un millón ciento noventa y ocho mil setecientos setenta y siete euros con sesenta y cinco céntimos (1.198.777,65 euros)»; sin embargo, esa cantidad corresponde al importe total de la obra (principal y modificado), ya que la modificación que se aprueba asciende a 30.464,68 euros.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 1.857 miles de euros por la Dirección General del Agua. El 14 de agosto de 2007 el adjudicatario solicitó una ampliación del plazo de ejecución de 2 meses, motivada por el hecho de que el canal objeto de actuación estaba siendo utilizado dentro de la temporada de riegos, por lo que no era posible dar comienzo a las obras, debiéndose esperar a la fecha prevista para la finalización de la campaña. Esta circunstancia no se compadece con que en el acta de comprobación de replanteo, levantada el día anterior, se estableciera que no existía impedimento alguno para que comenzasen las obras.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 2.683 miles de euros por la Dirección General del Agua. Solicitada la acreditación de la existencia del programa de trabajo, se remitió uno con fecha 17 de octubre de 2008, posterior en 14 meses a la formalización del contrato y transcurrida la fecha prevista para su finalización.
En los expedientes examinados de 16 contratos, 14 adjudicados por la Dirección General del Agua y uno por la Dirección General de Costas y la Confederación Hidrográfica del Guadiana, no se ha cumplido el plazo para su recepción establecido en el artículo 110.2 del TRLCAP. En uno de ellos, correspondiente a la Dirección General del Agua adjudicado por 358 miles de euros, en el acta de recepción figura como fecha de terminación el 28 de septiembre de 2006; sin embargo, debería haber finalizado antes, puesto que, a pesar de que el PCAP establecía un plazo de ejecución de seis meses, fue mejorado por el adjudicatario constando en el documento de formalización un plazo de tres meses; en cuatro del mismo centro el plazo de ejecución consta alterado por la cita de modificaciones y prórrogas de ejecución que no habían sido remitidas. En otros tres expedientes correspondientes a la Confederación Hidrográfica del Tajo no se ha justificado la alteración del plazo que han experimentado.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 51 miles de euros por la Confederación Hidrográfica del Tajo. En el acta de recepción consta como fecha de terminación de los trabajos el 30 de abril de 2008, especificándose que han finalizado dentro del plazo; de ello se deduce que éste se amplió en 4 meses sin que se comunicara al Tribunal de Cuentas información alguna sobre ello; en trámite de alegaciones se informó –por lo tanto, fuera del plazo establecido tanto en la legislación como en la Instrucción del Tribunal de Cuentas– de que con fecha 17 de abril de 2008 se formalizó un complementario por plazo de 12 meses. Igualmente se indicó que la primera ampliación de plazo se produjo el 30 de junio de 2007, seis meses después de la fecha de finalización del contrato inicial, sin que de nuevo se expongan las causas que expliquen semejante desfase.
En un contrato adjudicado por importe de 300 miles de euros por la Confederación Hidrográfica del Segura, el acta de recepción presentada expone que «el director de los trabajos manifiesta que se han realizado sensiblemente de acuerdo con el Pliego de Bases aprobado y los trabajos están bien efectuados y con suficiente aproximación al Pliego de Bases que se trata...». La Ley establece que la prestación habrá de ejecutarse «con sujeción» al contrato (del que forma parte el PCAP), y no «sensiblemente de acuerdo» o «con suficiente aproximación», sin que pueda justificarse la utilización de estas fórmulas, como pretende la Confederación, en el hecho de que dicha redacción corresponde al modelo exigido para las actas de recepción por la «Inspección General del Estado». Por otra parte, dado que los trabajos terminaron el 30 de mayo de 2008, el acta de 6 de febrero de 2009 excede con mucho el plazo de un mes establecido por el artículo 110.2 del TRLCAP. La Confederación ha explicado en la documentación remitida que dicha dilación se debió a que «la recepción no podía efectuarse hasta el momento en que todos los elementos que se habían instalado en las distintas exposiciones y que por tanto se habían deteriorado en el proceso, en los traslados y montajes, estuvieran debidamente reparados o repuestos y en locales de la Confederación, para el caso de que dicha exposición pudiera ser instalada en futuros eventos sin costes adicionales de reparación. En ese momento es cuando el Representante de la Administración tenía a su disposición los elementos a recibir y no sólo la constatación de la ejecución de las exposiciones». Sin embargo estas circunstancias no aparecen recogidas ni en el contrato ni en los pliegos.
En los expedientes de dos contratos, adjudicados por la Confederación Hidrográfica del Tajo, consta efectuada la recepción como consecuencia de la solicitud expresa de remisión por parte de este Tribunal y, por ello, también fuera de plazo.
En dos expedientes adjudicados por la Dirección General de Costas y la Dirección General del Agua, se produjo demora en la recepción de las obras. En la certificación final de éstas tampoco se observó el plazo de dos meses señalado en el artículo 166.9 del RGLCAP, a contar desde la recepción. En este sentido se pronunció el representante de la Intervención, estableciendo que estos hechos darán lugar al abono de los correspondientes intereses de demora, de acuerdo con el artículo 99.4 del TRLCAP.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 1.413 miles de euros por la Dirección General de Costas. Dado que la terminación real del contrato se produjo el 4 de mayo de 2007, y que el acta de recepción es de 2 de octubre de 2007, no se cumplió el plazo establecido en el artículo 110.2 del TRLCAP. Solicitada información acerca de la liquidación, se respondió que aún no había tenido lugar; sin embargo, de acuerdo con el artículo 169 del RGLCAP ya debería haberse llevado a cabo.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 712 miles de euros por la Dirección General de Costas. Solicitada información acerca del cumplimiento del contrato, se remitió acta de recepción de fecha 16 de octubre de 2007, en la cual se notificaba al representante de la empresa que la fecha para la medición general de las obras ejecutadas se fijaba el día siguiente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 166.1 del RGLCAP. En relación con la certificación final de la obra, se remitió propuesta de aprobación, de fecha 25 de febrero de 2009. Esta fecha es muy posterior al plazo de dos meses que, de acuerdo con el apartado 9 del artículo anteriormente citado, se establece para la aprobación. La propuesta no fue aprobada por la existencia de un reparo del Interventor. La liquidación final del contrato no había sido todavía realizada al tiempo de elaborar este Informe, aunque aplicando los plazos señalados en el artículo 169 del RGLCAP también debería de haberse realizado.
El contrato modificado de un expediente fue adjudicado por importe de 4.950 miles de euros por la Ministra. El contrato principal (que no se remitió al Tribunal de Cuentas) fue adjudicado el 30 de diciembre de 2003 y formalizado el 19 de febrero de 2004 por 25.185 miles de euros, con un plazo de ejecución de 2 meses para la redacción del proyecto y 34 meses para la ejecución de la obra; el acta de comprobación de replanteo se levantó el 1 de junio de 2004, con lo que las obras finalizarían el 1 de abril de 2007. El 14 de febrero de 2005 se solicitó autorización para la redacción del modificado, así como la petición de no paralización de las obras de acuerdo con el artículo 146.4 del TRLCAP; por el acta de 17 de noviembre de 2005 se procedió a suspender sólo ciertas unidades de obra que no afectaban a las del modificado, y en el acta de comprobación de replanteo de 28 de julio de 2006 se ordenó el levantamiento de la suspensión anterior; el modificado supone un incremento del 19,66% sobre el presupuesto de adjudicación del principal, y el plazo de ejecución quedó ampliado hasta el 31 de mayo de 2008. Solicitada el acta de recepción de las obras, se comunicó que finalizaban el 31 de diciembre de 2008, por lo que no se encontraba disponible la documentación requerida al tiempo de la solicitud. No se aportó ningún dato que justificara el hecho de que el plazo de ejecución hubiera sido ampliado.
El contrato modificado n.º 2 de un expediente fue adjudicado por importe de 24.555 miles de euros por la Ministra. Se trata de una modificación que supone un incremento del 69,15% del principal, lo que junto con el adicional del anterior modificado nº 1 representa el 74,78% respecto al precio primitivo del contrato. La Inspección General de Servicios, en un Informe de 10 de julio de 2003, propuso la resolución del contrato por considerar que la alteración, tanto económica como material que implicaba este modificado n.º 2 era merecedora de una nueva adjudicación, todo ello de acuerdo con los artículos 149.e y 150 del TRLCAP. El órgano de contratación mostró su desacuerdo por considerar este criterio contrario al interés general, ya que alargaría los plazos y previsiblemente aumentaría el coste. Dado que el contrato inicial fue formalizado el 14 de noviembre de 1996 por un plazo de ejecución de 36 meses (siendo el 25 de febrero de 2000 la fecha de terminación), y que después de sucesivas prórrogas se fijó como fecha de terminación de las obras el 31 de diciembre de 2010, no parece tener mucho sentido la no rescisión.
No se ha cumplido el plazo para expedir la certificación general de las obras ejecutadas, establecido en el artículo 166.9 del RGLCAP, en cuatro contratos correspondientes a la Dirección General del Agua.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 659 miles de euros por la Dirección General del Agua. El acta de comprobación de replanteo presenta una incongruencia, puesto que por un lado figura como fecha de inicio de las obras el 22 de noviembre de 2006 y por otro se autoriza el comienzo de las obras a partir del día siguiente de la firma del acta, la cual tiene lugar el 20 de diciembre. En el acta de recepción consta como fecha real de terminación de las obras el 31 de julio de 2007 (más de dos meses después del plazo señalado); dado que la fecha de la misma es el 16 de abril de 2008, no se cumplió el plazo establecido en el artículo 110.2 del TRLCAP para proceder a la recepción. El acta de medición general de las obras es de fecha 22 de abril de 2008, y la certificación final de 12 de diciembre de 2008, por lo que también se incumplió el plazo de dos meses desde la recepción establecido en el artículo 166.9 del RGLCAP.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 86 miles de euros por la Dirección General de Costas. Se trata del modificado de un contrato adjudicado el 18 de abril de 2005 por importe de 924 miles de euros y un plazo de ejecución de diez meses. El acta de comprobación de replanteo se levantó el 27 de mayo de 2005 y la ejecución debería finalizar el 27 de marzo de 2006; sin embargo, la modificación se acordó el 24 de abril de 2006. Dado que no se ha comunicado ninguna alteración en el plazo de la obra principal, el modificado se acordó una vez terminada la ejecución de ésta. El acta de recepción es de fecha 31 de octubre de 2006; puesto que la certificación final es de 13 de diciembre de 2007, se incumplió el plazo de dos meses a partir de la recepción, que establecen los artículos 147.1 del TRLCAP y 166.9 del RGLCAP. En la documentación remitida constan dos informes de la Intervención (un primer informe con reparos y otro posterior en el que fiscaliza de conformidad el gasto); ambos están incompletos, sin que conste la fecha en ninguno de ellos.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 2.115 miles de euros por la MCT. El precio que consta en el documento de formalización no incluye el IVA, contra lo establecido en el artículo 77 del TRLCAP. Se incumple el plazo de 40 días para dictar la resolución de adjudicación (artículo 83.2 último párrafo del TRLCAP), previsto en el PCAP. El acta de replanteo previo es de fecha anterior a la fecha de aprobación del proyecto.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 991 miles de euros por la Dirección General del Agua. Se trata del modificado de un expediente adjudicado el 18 de diciembre de 2002 por importe de 2.305 miles de euros y formalizado el 30 de diciembre de 2002 con un plazo de ejecución inicial de 15 meses. Tras varias prórrogas y reajustes de anualidades (ninguna de estas circunstancias se comunicó al Tribunal de Cuentas) se fijó la fecha de finalización de los trabajos en el 31 de diciembre de 2009. El órgano justificó la no resolución basándose en el hecho del perjuicio que para el interés público supondría la dilación temporal que traería consigo una nueva licitación; no deja de resultar curiosa esta justificación cuando la fecha de finalización inicial (30 de marzo de 2004) se ha retrasado hasta el 31 de diciembre de 2009.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 1.251 miles de euros por la Dirección General del Agua. Consistía en la vigilancia de cuatro proyectos de obras realizados bajo la modalidad de concesión. El representante de la Intervención puso de manifiesto la conveniencia de tramitar un expediente por separado para el control y vigilancia de cada una, dado el gran número de incidencias que suelen surgir en este tipo de contratos, pero el órgano de contratación aludió a la similitud entre ellas para justificar la tramitación conjunta y también solicitó que se concretasen los plazos de ejecución de las obras para garantizar la concordancia entre las fechas del presente contrato y las de las obras; el Subdirector General de Infraestructuras y Tecnología respondió que todas las obras se iniciaron el 19 de junio de 2006 y con un plazo de ejecución de 21 meses para la construcción y 3 meses para la puesta en servicio, añadiendo que, como se estaban tramitando modificaciones, no podían concretar los plazos. Dado que las obras objeto de la vigilancia se iniciaron el 19 de junio de 2006 y que hasta diciembre de 2007 no se adjudicó y formalizó la asistencia para llevar a cabo dicha vigilancia, durante un año y medio las obras no fueron objeto de control y vigilancia. Finalmente, cabe también señalar que, al tener las obras como fecha de terminación el 20 de junio de 2008, en el momento de formalizar la asistencia no se cumplió con la concordancia exigida por el artículo 198.2 del TRLCAP, puesto que se establecía un plazo de ejecución bastante superior (hasta diciembre de 2009).
El contrato complementario de un expediente fue adjudicado por importe de 1.268 miles de euros por la Dirección General del Agua. No se cumplió el plazo establecido en el artículo 110.2 del TRLCAP para proceder a la recepción, ya que la fecha de terminación de las obras fue el 30 de diciembre de 2006 y la fecha del acta de recepción el 3 de mayo de 2007. Dado que el acta de medición general de las obras es de fecha 9 de mayo de 2007, y la aprobación de la certificación final de 20 de diciembre de 2007, tampoco se cumplió en este caso el plazo de dos meses establecido en los artículos 147.1 del TRLCAP y 166.9 del RGLCAP para aprobar la certificación final; esto fue puesto de manifiesto por el representante de la Intervención, señalando que «dará lugar al abono de los correspondientes intereses de demora en los términos previstos en el artículo 99.4 del TRLCAP». Sin embargo, en la documentación obrante en el Tribunal de Cuentas no consta que se realizaran pagos al contratista por intereses de demora. Por otra parte, solicitada la liquidación, se respondió que aún no se disponía de ella; dada la fecha en la que se solicitó (marzo de 2009) y que el plazo de garantía se cumplió el 3 de mayo de 2008, ya habían transcurrido los plazos del artículo 169 del RGLCAP. Finalmente, la liquidación, cuyo saldo fue de cero euros, se aprobó el 18 de febrero de 2011, como consta en la documentación aportada.
El Interventor devolvió en un primer momento el expediente sin la debida fiscalización, al considerar que dado que la fecha de finalización de la obra principal era el 30 de noviembre de 2005 (según consta en la certificación de dicho mes), no parece justificada la adjudicación de las obras complementarias al mismo contratista de la obra principal, puesto que no se cumpliría el supuesto del artículo 141.d del TRLCAP (que las obras no puedan separarse técnica o económicamente del contrato primitivo); sin embargo, el órgano de contratación respondió que, de acuerdo con la Ley, la finalización de la obra principal se produce con la recepción, y que puesto que las actuaciones preparatorias del contrato complementario eran anteriores a la fecha de recepción (el PCAP establecía un plazo de 90 días para ella), no había inconveniente en que se continuase con la tramitación del expediente. Los hechos posteriores no amparan tal opinión; la fiscalización de conformidad se produce el 12 de mayo de 2006, y la adjudicación el día 19 siguiente; es decir, con posterioridad a la fecha de recepción prevista del contrato principal.
La Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad aprobó un modificado por importe de 1.098 miles de euros sin competencia para ello, toda vez que la Orden 224/2005, de 28 de enero, autoriza a este órgano de contratación para adjudicar contratos por un importe máximo de 8 millones de euros, siendo el presupuesto de licitación del contrato primitivo, que es el que determina la competencia según el Tribunal de Cuentas, superior a dicho importe. La formalización del contrato también se efectuó por el mismo órgano, sin competencia para ello. La garantía se constituye incorrectamente a disposición de la Dirección General del Agua, en lugar de hacerse a favor del órgano de contratación, como señala el artículo 65.2 del RGLCAP.
No han sido aportados, a pesar de su solicitud expresa, los documentos que seguidamente se relacionan.
– La aprobación del proyecto modificado por el órgano de contratación (artículo 122 del TRLCAP), en los expedientes de dos contratos de obras adjudicados por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir y por la Confederación Hidrográfica del Guadiana.
– La fiscalización previa del gasto complementario de un contrato modificado (artículo 102 del RGLCAP), en un expediente de la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad.
– La acreditación del trámite de audiencia al contratista en el expediente de modificación (artículo 59.1 del TRLCAP) de tres contratos, adjudicados en un caso por la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad y en dos por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir.
– El informe del Servicio Jurídico relativo a la modificación propuesta (artículo 59.2 del TRLCAP), en el expediente de un contrato adjudicado por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir.
– El informe de la Dirección General de Presupuestos acerca de la modificación (artículo 101.3 del TRLCAP), en los expedientes de dos contratos adjudicados por la MCT (12/06) y la Ministra.
– El reajuste de garantías como consecuencia de la modificación del contrato (artículo 42 del TRLCAP), en un expediente adjudicado por la Confederación Hidrográfica del Segura.
– La formalización del modificado (artículo 101.2 del TRLCAP), en los expedientes de cuatro contratos adjudicados por la Confederación Hidrográfica del Segura.
– El informe de la Intervención acerca de la resolución del contrato (artículos 112 del TRLCAP y 109 del RGLCAP) con la empresa inicialmente adjudicataria en el expediente de un contrato adjudicado por la Ministra.
– El acta de comprobación del replanteo (artículo 142 del TRLCAP), en los expedientes de cinco contratos de obras, adjudicados en dos casos por la Confederación Hidrográfica del Tajo, en dos por la Ministra y en uno por la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad.
– La acreditación de la presentación por el contratista del programa de trabajo (artículo 144 del RGLCAP), en los expedientes tres contratos de obras, adjudicados en dos casos por la Dirección General de Costas y en uno por la Ministra.
– El acta de medición general y certificación final de las obras (artículo 166 del RGLCAP), en los expedientes de 34 contratos adjudicados en dos casos por la Confederación Hidrográfica del Duero, en cuatro por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, en uno por la Confederación Hidrográfica del Júcar, en tres por la Confederación Hidrográfica del Segura, en uno por la Confederación Hidrográfica del Tajo, en dos por la Dirección General de Costas, en seis por la Dirección General del Agua, en seis por la Ministra, en uno por la Presidencia del OAPN y en ocho por la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad.
– La aprobación de la liquidación de la obra (artículo 169.3 del RGLCAP), en los expedientes de 22 contratos, adjudicados en dos casos por la Confederación Hidrográfica del Duero, en uno por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, en dos por la Confederación Hidrográfica del Segura, en cuatro por la Dirección General de Costas, en dos por la Dirección General del Agua, en cuatro por la Ministra y en siete por la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad.
Con posterioridad a la remisión del expediente, se enviaron por los órganos de contratación de 139 comunicaciones sobre variación de los plazos de ejecución, conformidad de la prestación y resolución del contrato. De ellas, fueron enviadas fuera de plazo tres de la Confederación Hidrográfica del Duero, seis de la Confederación Hidrográfica del Tajo, 22 de la Confederación Hidrográfica del Segura, ocho del OAPN y una de la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad y 41 de la MCT. Otras seis comunicaciones de la Confederación Hidrográfica del Segura se han enviado en plazo, pero la recepción de las obras objeto del contrato se ha hecho en el año siguiente a su terminación, fuera del plazo fijado en el artículo 110.2 del TRLCAP.
Según los datos obrantes en este Tribunal, debió finalizar en este período la ejecución total de otros 529 contratos sobre la que no se ha recibido comunicación alguna, por lo que se desconoce su situación. Corresponden a los órganos siguientes:
Ministra, 13.
Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental, 5.
Dirección General de Costas, 65.
Dirección General de Obras Hidráulicas y Calidad de las Aguas, 18.
Dirección General del Agua, 219.
Dirección General del Instituto Nacional de Meteorología, 6.
Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad, 19.
Secretaría General para la Prevención de la Contaminación y del Cambio Climático, 3.
Subsecretaría, 7.
Confederación Hidrográfica del Ebro, 2.
Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, 65.
Confederación Hidrográfica del Guadiana, 9.
Confederación Hidrográfica del Júcar, 27.
Confederación Hidrográfica del Norte, 29.
Confederación Hidrográfica del Segura, 8.
Confederación Hidrográfica del Sur, 8.
Confederación Hidrográfica del Tajo, 23.
Parque de Maquinaria, 2.
OAPN, 1.
III.1.6 Ministerio de Sanidad y Consumo
Los siguientes apartados se refieren a la fiscalización realizada sobre seis órganos de contratación, de los que cuatro corresponden a los servicios centrales y dos a los Organismos autónomos Instituto Nacional de Consumo (INC) y Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición (AESAN).
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
1. Relaciones de contratos.
1.1 Relaciones recibidas.
Se han recibido siete relaciones de contratos que incluyen 460 expedientes por un importe de 114.482 miles de euros, cuyo desglose por órganos y ejercicios figura en el cuadro siguiente:
Contratos adjudicados según relaciones
(En miles de euros)
|
Órgano |
Ejercicio 2006 |
Ejercicio 2007 |
Total |
|||
|---|---|---|---|---|---|---|
|
N.º |
Importe |
N.º |
Importe |
N.º |
Importe |
|
|
Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas |
10 |
741 |
8 |
2.411 |
18 |
3.152 |
|
Dirección General de Recursos Humanos y Servicios Económico-Presupuestarios |
151 |
62.549 |
151 |
41.979 |
302 |
104.528 |
|
AESAN |
57 |
2.895 |
51 |
2.200 |
108 |
5.095 |
|
INC |
32 |
1.707 |
- |
- |
32 |
1.707 |
|
Totales |
250 |
67.892 |
210 |
46.590 |
460 |
114.482 |
De oficio, pero fuera de plazo, se han enviado las relaciones del período fiscalizado correspondientes a la Dirección General de Recursos Humanos y Servicios Económico-Presupuestarios y a la AESAN, así como la del INC para el año 2006. La relación del INC correspondiente al ejercicio 2007 fue enviada el 18 de junio de 2009.
1.2 Contratos no relacionados.
Del análisis efectuado sobre los expedientes recibidos se ha detectado que, con incumplimiento de lo establecido en el apartado II.1 de la Instrucción, no han sido incluidos en las relaciones enviadas tres contratos; de ellos, uno de la Ministra y dos de la Subsecretaría.
Por otra parte, de los datos incorporados al Registro Público de Contratos se desprende que no han sido incluidos en las relaciones enviadas otros cinco contratos, de los que uno corresponde a la Subsecretaría, dos a la Dirección General de Recursos Humanos y Servicios Económico-Presupuestarios y dos a AESAN.
1.3 Contenido de las relaciones.
En las relaciones enviadas por la citada Dirección General se han incluido indebidamente contratos adjudicados por la Ministra y la Subsecretaría; quince lotes de adjudicación de contratos ya relacionados, trece contratos de importe menor al establecido en la Instrucción, tres contratos relacionados en ejercicio distinto al que deben figurar, un contrato duplicado y una cuestión incidental ajena a la adjudicación (incremento del Índice de Precios al Consumo –IPC–).
El organismo AESAN enumera separadamente 28 lotes de adjudicación de contratos ya incluidos, un contrato de ejercicio distinto y otro de importe menor. El Organismo INC incluye un contrato de importe menor con numeración independiente y también enumerados de forma independiente tres lotes integrantes de un contrato ya relacionado.
2. Expedientes recibidos y fiscalizados.
Se han recibido 82 expedientes de contratación, por un importe global de 94.769 miles de euros, cuyo desglose por el tipo de contrato y procedimiento de adjudicación figura en el cuadro siguiente:
Expedientes recibidos
(En miles de euros)
|
Tipo |
Procedimiento |
Ejercicio 2006 |
Ejercicio 2007 |
Total |
|||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
N.º |
% |
Importe |
% |
N.º |
% |
Importe |
% |
N.º |
% |
Importe |
% |
||
|
Obras. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
5 |
83 |
4.305 |
99 |
|
|
|
|
5 |
83 |
4.305 |
99 |
|
|
Negociado. |
1 |
17 |
25 |
1 |
|
|
|
|
1 |
17 |
25 |
1 |
|
|
Total. |
6 |
14 |
4.330 |
8 |
|
|
|
|
6 |
7 |
4330 |
5 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
24 |
73 |
42.497 |
90 |
25 |
69 |
31.035 |
86 |
49 |
71 |
75.532 |
89 |
|
|
Negociado. |
9 |
27 |
4.493 |
10 |
11 |
31 |
4.915 |
14 |
20 |
29 |
9.408 |
11 |
|
|
Total. |
33 |
75 |
46.990 |
82 |
36 |
95 |
35.950 |
96 |
69 |
84 |
82.940 |
87 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
2 |
40 |
1.070 |
18 |
2 |
100 |
1.546 |
100 |
4 |
57 |
2.616 |
35 |
|
|
Negociado. |
3 |
60 |
4.883 |
82 |
|
|
|
|
3 |
43 |
4.883 |
65 |
|
|
Total. |
5 |
11 |
5.953 |
10 |
2 |
5 |
1.546 |
4 |
7 |
9 |
7.499 |
8 |
|
|
Totales. |
44 |
100 |
52.273 |
100 |
38 |
100 |
37.496 |
100 |
82 |
100 |
94.769 |
100 |
|
De los datos incorporados al Registro Público de Contratos se desprende que debieron remitirse 16 contratos, de los que 13 (todos ellos de adquisición centralizada) corresponden a la Subsecretaría, dos a la Dirección General de Recursos Humanos y Servicios Económico-Presupuestarios y uno a la AESAN. El Tribunal de Cuentas estima que los expedientes de contratación centralizada deben remitirse por el órgano que efectúa el gasto.
Previo requerimiento, y por tanto fuera del plazo establecido, han sido remitidos seis expedientes de contratos adjudicados en el año 2006, cuatro de ellos por los servicios centrales.
De los expedientes remitidos de oficio por los órganos de contratación 33 lo hicieron fuera de plazo (el 42% del total) correspondiendo 28 a los servicios centrales
Se han seleccionado para su fiscalización 58 expedientes, por un importe conjunto de 68.669 miles de euros, cuyo desglose por el tipo de contrato y procedimiento de adjudicación puede apreciarse en el cuadro siguiente:
Expedientes fiscalizados
(En miles de euros)
|
Tipo |
Procedimiento |
Ejercicio 2006 |
Ejercicio 2007 |
TOTAL |
|||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
N.º |
% sobre recibidos |
Importe |
% sobre remitidos |
N.º |
% sobre recibidos |
Importe |
% sobre recibidos |
N.º |
% sobre recibidos |
Importe |
% sobre recibidos |
||
|
Obras. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
1 |
20 |
2.174 |
50 |
|
|
|
|
1 |
20 |
2.174 |
50 |
|
|
Negociado. |
1 |
100 |
25 |
100 |
|
|
|
|
1 |
100 |
25 |
100 |
|
|
Total. |
2 |
33 |
2.199 |
51 |
|
|
|
|
2 |
33 |
2.199 |
51 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
8 |
33 |
19.416 |
46 |
25 |
100 |
31.035 |
100 |
33 |
65 |
50.451 |
69 |
|
|
Negociado. |
7 |
78 |
4.096 |
93 |
10 |
91 |
4.915 |
100 |
17 |
85 |
9.011 |
97 |
|
|
Total. |
15 |
45 |
23.512 |
50 |
35 |
97 |
35.950 |
100 |
50 |
72 |
59.462 |
72 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
2 |
100 |
1.070 |
100 |
2 |
100 |
1.546 |
100 |
4 |
100 |
2.616 |
100 |
|
|
Negociado. |
2 |
67 |
4.392 |
90 |
|
|
|
|
2 |
67 |
4.392 |
90 |
|
|
Total. |
4 |
80 |
5.462 |
92 |
2 |
100 |
1.546 |
100 |
6 |
86 |
7.008 |
93 |
|
|
Totales. |
21 |
48 |
31.173 |
55 |
37 |
97 |
37.496 |
100 |
58 |
71 |
68.669 |
72 |
|
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
– Incidencias relativas al PPT.
En siete pliegos se incluyen menciones propias del PCAP tales como el presupuesto, el plazo de ejecución, los criterios de adjudicación o el régimen de pagos, contra lo establecido en el artículo 68.3 del RGLCAP; de los que cuatro corresponden a la Dirección General de Recursos Humanos y Servicios Económico-Presupuestarios, uno a la Delegación del Gobierno para el Plan sobre Drogas y dos al INC.
– Incidencias relativas al pliego de cláusulas administrativas particulares
En el expediente de un contrato, adjudicado por importe de 197 miles de euros, la baja de adjudicación es superior al 30%, lo que evidencia una deficiente presupuestación. Fue adjudicado por el INC.
No se han limitado los gastos de publicidad del anuncio de licitación a asumir por el adjudicatario en un expediente adjudicado en 200 miles de euros por la Dirección General de Recursos Humanos y Servicios Económico-Presupuestarios.
Los criterios de valoración de las ofertas presentadas no guardan una adecuada proporción entre la oferta económica y las propuestas técnicas (80 puntos a la mejor oferta económica y 20 puntos a las propuestas técnicas), dado el objeto del contrato, en el expediente de un contrato adjudicado por la Subsecretaría en 1.200 miles de euros.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
Las comprobaciones realizadas sobre los expedientes seleccionados para su fiscalización, relativas tanto a las omisiones documentales como al incumplimiento de los requisitos que deben contener las actuaciones incluidas en los expedientes, y que se exponen a lo largo del informe, se reflejan en síntesis en el anexo IV.6.
En el expediente de un contrato adjudicado por importe de 156 miles de euros por el INC el documento contable de retención de crédito carece de fecha.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 400 miles de euros por la Subsecretaría. A la solicitud del certificado de existencia de crédito, el órgano indicó que «Una vez adjudicado el contrato, se hicieron varias modificaciones, pero no correspondía hacer retenciones de crédito, por lo que solamente se hicieron documentos contables A, D y AD sobre crédito disponible», contra lo establecido en el artículo 146.d del TRLCAP. Lo mismo ocurrió en otro contrato adjudicado por importe de 200 miles de euros.
En el expediente de un contrato, adjudicado por importe de 430 miles de euros, no se motiva la no revisión de precios exigida por el artículo 103.3 del TRLAP. Fue adjudicado por la Dirección General de Recursos Humanos y Servicios Económico-Presupuestarios.
En los expedientes de 10 contratos, la improcedencia de la revisión de precios no se estableció en resolución motivada independiente, como establece el artículo 103.3 del TRLCAP. De ellos, fueron adjudicados cuatro por la Subsecretaría, uno por la AESAN, uno por la Ministra, tres por la Dirección General de Recursos Humanos y Servicios Económico-Presupuestarios y uno por el INC.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 1.200 miles de euros por la Subsecretaría. No queda acreditada la selección del contratista por el procedimiento de negociado sin publicidad, «por imperiosa urgencia», conforme establece el artículo 210.c del TRLCAP, ya que, tal como se explica en la propia memoria justificativa para la contratación, es el tercer año consecutivo que el Gobierno pone en marcha el «Plan Nacional de Acciones Preventivas de los Efectos del Exceso de Temperaturas sobre la Salud». Existen por tanto ediciones anteriores, y las previsiones del Instituto Nacional de Meteorología ya eran lo suficientemente alarmistas para haber previsto con antelación suficiente la necesidad del contrato.
La aprobación del expediente de un contrato adjudicado en 156 miles de euros por el INC carece de fecha.
En los expedientes de 36 contratos el anuncio de la licitación en el BOE no especifica el importe máximo de los gastos de publicidad a asumir por el adjudicatario. Fueron adjudicados en tres casos por la Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas, en 11 por la Dirección General de Recursos Humanos y Servicios Económico-Presupuestarios, 12 por la Subsecretaría, dos por la AESAN, dos por la Ministra y seis por el INC.
En los expedientes de dos contratos adjudicados por la Dirección General de Recursos Humanos y Servicios Económico-Presupuestarios la clasificación que aporta el contratista exigida en el PCAP, caduca antes de la fecha de adjudicación, sin que conste su subsanación.
En los expedientes de tres contratos el certificado de la AEAT carece de fecha. Corresponden a la Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas.
En los expedientes de ocho contratos la garantía definitiva no se constituyó a disposición del órgano de contratación, tal como disponen los artículos 36.1 del TRLCAP y 65.2 del RGLCAP. Corresponden seis a la Dirección General de Recursos Humanos y Servicios Económico-Presupuestarios, y uno a la Subsecretaría y al INC.
En el documento de formalización de un contrato adjudicado por la Dirección General de Recursos Humanos y Recursos Económico-Presupuestarios, no consta la fecha de la fiscalización previa, como establece el artículo 71.3.b.1.º del RGLCAP.
En el expediente de un contrato de obras, adjudicado por la Ministra por importe de 2.174 miles de euros, el anuncio de la licitación en el BOE no especifica el importe máximo de los gastos de publicidad a asumir por el adjudicatario. No consta la retención adicional de crédito sobre el 10% del precio de adjudicación establecidas en la disposición adicional decimocuarta del TRLCAP. A la petición relativa a la justificación de la improcedencia de la revisión de precios, se contestó diciendo que «El artículo 103.3 establece que (…) en resolución motivada Podrá establecerse la improcedencia de la misma, (...) en este sentido cabe señalar el carácter discrecional que se introduce en el apartado 3 al incluir la palabra podrá en el texto del mismo, y que por tanto en este caso es más de aplicación el apartado 1». En opinión del Tribunal de Cuentas, tal interpretación del apartado 3 del artículo 103 del TRLCAP no es correcta, ya que la discrecionalidad se refiere al establecimiento de la no revisión de precios, pero no a que, en caso de decidirse la misma, pueda o no hacerse en resolución motivada.
En los expedientes fiscalizados faltan los documentos que se relacionan y que habían sido solicitados expresamente:
– Los documentos acreditativos de hallarse el adjudicatario al corriente del cumplimiento de las obligaciones tributarias y de Seguridad Social impuestas por las disposiciones vigentes (artículo 79.2.b del TRLCAP), en el expediente de un contrato adjudicado por el INC. En el trámite de alegaciones el INC indica que dicha notificación se realizó por teléfono; en opinión del Tribunal de Cuentas la comunicación telefónica supone un elemento que dificulta la prueba en cuanto al cómputo de fecha, tanto para el órgano adjudicador como para los licitadores no adjudicatarios.
– El anuncio publicado en el BOE donde se da cuenta de la adjudicación (artículo 93.2 del TRLCAP), en el expediente de un contrato, adjudicado por la Ministra.
– La notificación de la adjudicación a los licitadores (artículo 93.1 del TRLCAP), en los expedientes de tres contratos, adjudicados en dos casos por el INC y en uno por la Subsecretaría.
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
Con posterioridad a la remisión del expediente, se enviaron 24 comunicaciones de los contratos. De ellas, 16 fuera de plazo de las que cuatro corresponden a la Subsecretaría y otras tantas a la Dirección General para el Plan Nacional sobre Drogas y ocho a la Dirección General de Recursos Humanos y Servicios Económico-Presupuestarios.
Según los datos obrantes en este Tribunal, debió finalizar en este período la ejecución total de otros cinco contratos sobre los que no se ha recibido comunicación alguna, por lo que se desconoce su situación. Corresponden a los órganos siguientes:
Dirección General de Recursos Humanos y Servicios Económico-Presupuestarios, 2.
AESAN, 1.
INC, 2.
III.1.6.1 Agencia Española del Medicamento y Productos Sanitarios.
El análisis de la contratación celebrada por la Agencia Española del Medicamento y Productos Sanitarios, en lo sucesivo AEMPS, Organismo Autónomo adscrito durante el período fiscalizado al Ministerio de Sanidad y Consumo, ofrece los siguientes resultados.
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
La AEMPS ha remitido a este Tribunal la relaciones certificadas de los contratos adjudicados en los ejercicios 2006 y 2007 incluidos en el período fiscalizado, comprensivas de un total de 62 contratos y por un importe total de 17.816 miles de euros. Asimismo, la AEMPS ha remitido los extractos de los expedientes de 26 contratos, adjudicados en el mismo período y cuyos importes superan los umbrales establecidos en el artículo 57 del TRLCAP, por un importe total de 15.787 miles de euros.
Esta información ha sido contrastada con otros antecedentes a disposición de este Tribunal, incluidos los remitidos por el Registro Público de Contratos, con el siguiente resultado:
– En la información facilitada por el Registro Público de Contratos al Tribunal de Cuentas no se relaciona ningún contrato adjudicado por la AEMPS durante los ejercicios 2006 y 2007, por lo que la AEMPS habría incumplido lo dispuesto en los artículos 114 y 115 del RGLCAP, en relación con lo establecido en el artículo 118 del TRLCAP, que obliga a los órganos de contratación a comunicar la totalidad de los contratos que celebren, excepto los contratos menores.
La AEMPS no remitió de oficio la relación certificada correspondiente al ejercicio 2006, sino que efectuó dicha remisión fuera de plazo, a requerimiento expreso de este Tribunal.
La AEMPS ha remitido al Tribunal de Cuentas los extractos de la totalidad de los expedientes de los contratos de obras, consultoría y asistencia y de servicios, de cuantías superiores a las fijadas, para cada tipo de contrato, en el artículo 57 del TRLCAP, que figuran incluidos en las citadas relaciones certificadas anuales.
En los dos cuadros siguientes se detallan los contratos remitidos por la AEMPS al Tribunal de Cuentas en cada uno de los ejercicios fiscalizados, agrupados por tipos de contratos y formas de adjudicación:
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2006)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Obras. |
Subasta. |
– |
– |
– |
– |
|
Concurso. |
– |
– |
– |
– |
|
|
Procedimiento negociado. |
2 |
100 |
110 |
100 |
|
|
Total. |
2 |
11 |
110 |
1 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
– |
– |
– |
– |
|
Concurso. |
8 |
47 |
7.499 |
81 |
|
|
Procedimiento negociado. |
9 |
53 |
1.742 |
19 |
|
|
Total. |
17 |
89 |
9.241 |
99 |
|
|
Totales. |
19 |
100 |
9.351 |
100 |
|
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2007)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Obras. |
Subasta. |
– |
– |
– |
– |
|
Concurso. |
1 |
100 |
2.421 |
100 |
|
|
Procedimiento negociado. |
– |
– |
– |
– |
|
|
Total. |
1 |
14 |
2.421 |
38 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
– |
– |
– |
– |
|
Concurso. |
1 |
17 |
3.000 |
75 |
|
|
Procedimiento negociado. |
5 |
83 |
1.015 |
25 |
|
|
Total. |
6 |
86 |
4.015 |
62 |
|
|
Totales. |
7 |
100 |
6.436 |
100 |
|
De los contratos recibidos, han sido seleccionados para su análisis 5 contratos correspondientes al ejercicio 2006, por importe de 6.477 miles de euros, el 26% de los recibidos que representan el 69% del importe total, y 2 contratos correspondientes al ejercicio 2007, por importe de 5.421 miles de euros, que suponen el 29% de los contratos recibidos y el 84% de su importe total.
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
El análisis de los PCAP y PPT de los expedientes de contratación tramitados por la AEMPS ha puesto de manifiesto las siguientes deficiencias:
– Establecimiento, en los PCAP, de la improcedencia de la revisión de precios en contratos de duración superior a un año, sin que tal improcedencia haya sido fundamentada en resolución motivada del órgano de contratación, como exige el artículo 103.3 del TRLCAP, o bien lo haya sido de forma genérica e insuficiente en el propio pliego. Esta deficiencia se ha observado en tres contratos de servicios.
– Omisión, en el PCAP de un contrato de servicios de importe superior a 120.202,42 euros, de la exigencia de la preceptiva clasificación de los licitadores, lo que resulta contrario a lo dispuesto en el artículo 25 del TRLCAP.
– Por el contrario, en otro contrato de servicios la AEMPS, en el PCAP, exigió a los licitadores que acreditasen estar clasificados en tres subgrupos de clasificación distintos, a pesar de que el artículo 46 del RGLCAP únicamente permite la exigencia de clasificación en un máximo de dos subgrupos, salvo circunstancias excepcionales que no se justifican adecuadamente en este contrato.
La inclusión de objetos claramente diferenciados en un mismo contrato, como es el caso del contrato analizado, que comprendía servicios de transporte, grabación de datos y trabajos de recepcionista y subalternos, sin haber previsto su división en otros tantos lotes que posibilitase su licitación independiente, constituye una limitación de la libre concurrencia, que puede resultar perjudicial para las empresas más especializadas en cada uno de esos diferentes objetos del contrato y, consecuentemente, también perjudicial para la propia Administración contratante, redundando todo ello en menoscabo de los principios de eficiencia y de economía.
– Inclusión en el PPT particulares de un contrato de servicios de limpieza de una cláusula imponiendo a la empresa adjudicataria la obligación de subrogarse en el lugar del contratista anterior respecto del personal de limpieza que venía prestando sus servicios en la AEMPS. De acuerdo con la opinión ya incluida en anteriores Informes de Fiscalización y con la doctrina expresada por la Junta Consultiva de Contratación Administrativa en su Informe 31/99, de 30 de junio, la subrogación de una empresa en las relaciones laborales de otra es una cuestión que afecta estrictamente al ámbito laboral de las empresas, que debe resolverse con la aplicación del Estatuto de los Trabajadores, su normativa de desarrollo y el correspondiente Convenio Colectivo.
No se trata, por tanto, de una obligación que deba establecer el órgano de contratación, en aplicación de la legislación de contratos de las Administraciones Públicas. Por todo ello, no es materia que deban establecer los PPT particulares como prescripción técnica que pueda definir la prestación del servicio contratado, sin perjuicio de que el órgano de contratación, al amparo de lo dispuesto en el artículo 67.2.x) del RGLCAP, pueda trasladar a los licitadores la información que estime necesaria o pertinente, facilitada a su vez por el contratista que en ese momento preste el servicio, respecto de los trabajadores a los que pueda afectar la citada subrogación.
– En cuanto a los contratos adjudicados mediante concurso, se han detectado deficiencias que afectan o hacen referencia a la determinación y posterior aplicación de los criterios objetivos de adjudicación. Estas deficiencias observadas, con distinto grado de incidencia, tanto en contratos de consultoría y asistencia y de servicios como en contratos de suministro, afectan, principalmente, a los siguientes aspectos:
• Improcedente utilización de características de las empresas (como certificaciones de calidad 2, cursos de formación de los empleados, medios materiales y técnicos, mejoras económicas y sociales en favor de los propios trabajadores, etc.) como criterios de adjudicación, en contra de lo dispuesto en el artículo 86 del TRLCAP.
2 En relación con la utilización de certificados de aseguramiento de la calidad como criterio de adjudicación, la AEMPS alega que ni el TRLCAP, aplicable en este caso, ni la LCSP, «impiden que aspectos como el indicado sea utilizado como criterio de selección o como criterio de valoración pero siempre en el entendimiento que su utilización en una de las fases aludida impide su aplicación en la otra».
Este criterio no se puede aceptar, puesto qué, en todo caso, debe distinguirse entre la calidad de la prestación objeto del contrato –adecuadamente determinada en las ofertas de los licitadores y exigible en la ejecución del contrato–, que puede ser utilizada como criterio objetivo de adjudicación del contrato según prevé el artículo 86 del TRLCAP y, actualmente, el artículo 134 de la LCSP, por un lado, y la circunstancia de disponer los licitadores de certificados de aseguramiento de la calidad, que es una característica subjetiva de cada empresa susceptible de ser valorada como medio de acreditar su solvencia técnica, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 18 y 19 del TRLCAP (artículos 66, 67 y 69 de la LCSP), por otro. Debe añadirse que este criterio coincide con el expuesto por la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, que en el Informe 50/2006, de 11 de diciembre, concluye que «en definitiva, descartado que los certificados de aseguramiento de la calidad puedan utilizarse como criterios de adjudicación, su posible admisión como requisitos de solvencia técnica deriva de los artículos 18 e) y 19 f) de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y viene confirmada por el artículo 48 letra j) ii) de la Directiva 2004/18/CE, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios, que se encuentra en vigor», ya transpuesto a la legislación española mediante la LCSP.
Algunas de estas características de las empresas podrían ser tenidas en cuenta como medios de acreditación de la solvencia de los licitadores, siempre y cuando estuvieran comprendidas entre las previstas a ese efecto en los artículos 17 a 19 del TRLCAP o impliquen el compromiso del licitador de adscribir a la ejecución del contrato los medios personales o materiales suficientes para ello, debidamente concretados en su oferta, según prevé el artículo 15.1, párrafo 3, del TRLCAP.
• Utilización inadecuada, como criterio de adjudicación, de las mejoras que pudieran ofertar los licitadores, sin determinación previa de su posible contenido y de su extensión, en perjuicio de la objetividad que exige el artículo 86 del TRLCAP.
• Falta de precisión previa, en los PCAP, de los métodos de valoración y de ponderación de cada criterio de adjudicación, lo que también disminuye la exigible objetividad y constituye un riesgo para la transparencia de la adjudicación.
• Falta de determinación de los límites que permitan apreciar, en su caso, que la proposición no puede ser cumplida como consecuencia de ofertas desproporcionadas o temerarias en el precio, incumpliendo lo establecido en el artículo 86.3 del TRLACP.
Alguna o varias de estas deficiencias han sido observadas en seis contratos, la mayoría de consultoría y asistencia y de servicios.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
En el cuadro siguiente se reflejan los resultados de los análisis relativos a los requisitos formales de los expedientes de contratación fiscalizados, exponiéndose a continuación del cuadro una síntesis explicativa de las principales incidencias observadas.
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Requisitos: |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
16 |
17 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
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Identificación del contrato |
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15/227.00/06 |
X |
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X |
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4/240/06 |
X |
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X |
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7/227.01/06 |
X |
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X |
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4/226.02/06 |
X |
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1/22706/07 |
X |
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|
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|
X |
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1/620/07 |
X |
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1/226.02/07 |
X |
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Las expresadas incidencias se concretan en lo siguiente:
– La AEMPS no ha solicitado, en ninguno de los siete contratos analizados, la autorización del titular del Departamento Ministerial (Ministerio de Sanidad y Consumo) para su celebración, pese a que todos ellos superaron el límite de 100.000 euros fijado en la Orden Ministerial SCO/2565/2002, de 14 de octubre, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 12.1 del TRLCAP.
Como ya se ha expuesto en anteriores Informes de Fiscalización, la AEMPS ha justificado su actuación basándose en que, a su criterio, este organismo no está sometido a la autorización ministerial para contratar que prevé el artículo 12.1 del TRLCAP, puesto que la Orden del Ministerio de Sanidad y Consumo SCO/2475/2004, de 8 de julio, derogó la citada Orden Ministerial SCO/2565/2002, de 14 de octubre, sin establecer al mismo tiempo una nueva cuantía a partir de la cual resultase necesaria esa autorización ministerial.
Por el contrario, el límite de 100.000 euros establecido por la Orden SCO/2565/2002 debe considerarse vigente también a partir de la entrada en vigor de la Orden SCO/2475/2004, puesto que si bien esta última norma deja sin efecto la delegación de competencias que contenía la anterior de 2002, no es menos cierto que no la deroga expresamente en su totalidad y, en consecuencia, deben considerarse de plena vigencia las restantes disposiciones normativas distintas de la propia delegación de competencias, en particular las que establecen los límites a partir de los cuales los organismos dependientes del Departamento necesitan la autorización ministerial para contratar.
Abundando en lo anterior, aunque la citada Orden SCO/2565/2002 hubiese sido derogada en todos sus extremos, debería entenderse que, en ausencia de otra cuantía establecida por el titular del Departamento Ministerial, resultaría aplicable el límite de 901.518,16 euros establecido, con carácter general, en la disposición transitoria tercera del TRLCAP, importe también superado por seis de los siete contratos analizados.
Una interpretación contraria a la acabada de exponer supondría la total supresión del requisito de la autorización ministerial respecto de la contratación celebrada por la Agencia, eliminando así, sin motivación alguna, este importante elemento de control y tutela ministerial previsto por el Legislador, tanto en el ya señalado artículo 12.1 del TRLCAP como en el artículo 49.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) donde, de forma más taxativa, se establece que «el titular del Ministerio al que esté adscrito el Organismo Autónomo autorizará la celebración de los contratos cuya cuantía exceda de la previamente fijada por aquél».
– Omisión, en un contrato de servicios, de la preceptiva publicación de la adjudicación en el BOE y en el DOUE, con incumplimiento del artículo 93 del TRLCAP.
– Omisión en el anuncio de licitación en el BOE de un contrato de servicios, del importe de los gastos de publicidad a asumir por el adjudicatario. En el anuncio deben consignarse los datos del contrato que se establecen en el modelo incluido en el anexo VII del RGLCAP, al que se remite el artículo 77.1 del propio Reglamento, y entre ellos figuran los citados gastos de publicidad, sin que resulte admisible la mera remisión al PCAP.
– Exclusión automática de licitadores incursos en presunción de que sus ofertas eran desproporcionadas o temerarias, sin la preceptiva concesión del trámite de audiencia previsto en el artículo 86 del TRLCAP, en cuyo apartado 3 se establece que «el carácter desproporcionado o temerario de las bajas se apreciará de acuerdo con los criterios objetivos que se establezcan reglamentariamente y su declaración requerirá la previa solicitud de información a todos los licitadores supuestamente comprendidos en ella, así como el asesoramiento técnico del servicio correspondiente».
Esta deficiencia se ha observado en dos contratos de servicios de limpieza.
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
Finalmente, por lo que respecta a la ejecución de los contratos, debe señalarse que, analizada una muestra de contratos, se ha comprobado el cumplimiento por el AEMPS de lo dispuesto en el artículo 99.4 del TRLCAP, que establece la obligación de abonar el precio dentro de los sesenta días siguientes a la fecha de la expedición de las certificaciones de obras o de los correspondientes documentos que acrediten la realización total o parcial del objeto del contrato. En los casos analizados el pago se realizó, adecuadamente, dentro de los treinta días siguientes a la fecha de la recepción o de la certificación de conformidad, y en ningún caso se sobrepasó el plazo de 60 días desde la fecha de realización efectiva, parcial o total, del objeto del contrato.
III.1.6.2 Organización Nacional de Trasplantes.
El análisis de la contratación celebrada por la Organización Nacional de Trasplantes 3, en lo sucesivo ONT, Organismo Autónomo adscrito durante el período fiscalizado al Ministerio de Sanidad y Consumo, ofrece los siguientes resultados.
3 La Ley 14/2006, de 26 de mayo, sobre técnicas de reproducción humana asistida, modifica, en su disposición adicional tercera, el organismo autónomo Centro Nacional de Trasplantes y Medicina Regenerativa, que, entre otras modificaciones, pasa a denominarse Organización Nacional de Trasplantes.
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
La ONT ha remitido a este Tribunal las relaciones certificadas de los contratos adjudicados en los ejercicios 2006 y 2007 incluidos en el período fiscalizado, comprensivas de un total de 49 contratos por un importe total de 2.491 miles de euros. Asimismo, la ONT ha remitido los extractos de los expedientes de 7 contratos, adjudicados en el mismo período y cuyas cuantías superan los umbrales establecidos en el artículo 57 del TRLCAP, por un importe total de 1.718 miles de euros.
Esta información ha sido contrastada con otros antecedentes a disposición de este Tribunal, incluidos los remitidos por el Registro Público de Contratos, con el siguiente resultado:
– En la información facilitada por el Registro Público de Contratos al Tribunal de Cuentas no se relaciona ningún contrato adjudicado por la ONT durante los ejercicios 2006 y 2007, por lo que la ONT habría incumplido lo dispuesto en los artículos 114 y 115 del RGLCAP, en relación con lo dispuesto en el artículo 118 del TRLCAP, que obliga a los órganos de contratación a comunicar a dicho Registro la totalidad de los contratos que celebren, excepto los contratos menores.
La ONT no remitió de oficio la relación certificada correspondiente al ejercicio 2006, sino que efectuó dicha remisión fuera de plazo, a requerimiento expreso de este Tribunal.
La ONT ha remitido al Tribunal de Cuentas los extractos de la totalidad de los expedientes de los contratos de suministro, consultoría y asistencia y de servicios, de cuantías superiores a las fijadas, para cada tipo de contrato, en el artículo 57 del TRLCAP, que figuran incluidos en las citadas relaciones certificadas anuales.
En el cuadro siguiente se detallan los contratos remitidos por la ONT al Tribunal de Cuentas, correspondientes todos ellos al ejercicio 2006, agrupados por tipos de contratos y por formas de adjudicación, destacando el hecho de que la totalidad de los contratos remitidos fueron adjudicados por procedimiento negociado.
Debe significarse que ninguno de los contratos celebrados por la ONT en el ejercicio 2007 superó las cuantías establecidas en el artículo 57 del TRLCAP, por lo que no resultaba preceptiva su remisión al Tribunal de Cuentas.
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2006)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Consultoría y asistencia y de servicios |
Subasta |
– |
– |
– |
– |
|
Concurso |
– |
– |
– |
– |
|
|
Procedimiento negociado |
5 |
100 |
849 |
100 |
|
|
Total |
5 |
71 |
849 |
49 |
|
|
Suministro |
Subasta |
– |
– |
– |
– |
|
Concurso |
– |
– |
– |
– |
|
|
Procedimiento negociado |
2 |
100 |
869 |
100 |
|
|
Total |
2 |
29 |
869 |
51 |
|
|
Totales |
7 |
100 |
1.718 |
100 |
|
Han sido analizados 2 contratos, sin que se hayan puesto de manifiesto deficiencias reseñables.
III.1.7. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
En este epígrafe se analiza la contratación celebrada en el ámbito del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales 4, en adelante MTAS, incluyendo tanto la correspondiente a los órganos de contratación del propio Ministerio como, en subepígrafes específicos, la celebrada por los siguientes organismos adscritos a este Departamento Ministerial: Servicio Público de Empleo Estatal, Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo, Fondo de Garantía Salarial, Instituto de la Mujer, Instituto de la Juventud, Consejo de la Juventud de España y Real Patronato sobre la Discapacidad.
4 En aplicación de lo dispuesto en el Real Decreto 438/2008, de 14 de abril, el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales pasó a denominarse Ministerio de Trabajo e Inmigración, al mismo tiempo que los Organismos Autónomos Instituto de la Mujer, Instituto de la Juventud y Consejo de la Juventud de España fueron adscritos al Ministerio de Igualdad y, suprimido éste por Real Decreto 1313/2010, de 20 de octubre, al Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad.
A su vez, el citado Real Decreto suprime la Secretaria de Estado de Servicios Sociales, Familias y Discapacidad, cuyas funciones son asumidas, primero por la Secretaría de Estado de Política Social, Familias y Atención a la Dependencia y a la Discapacidad, integrada en el Ministerio de Educación, Política Social y Deporte (Real Decreto 438/2008, de 14 de abril), y después por la Secretaría General de Política Social, del Ministerio de Sanidad y Política Social (Real Decreto 640/2009, de 17 de abril). Al mismo tiempo, el Real Patronato sobre la Discapacidad dejó también de estar adscrito al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, pasando a depender, sucesivamente, del Ministerio de Educación, Política Social y Deporte y del Ministerio de Sanidad y Política Social
En primer lugar, los resultados de las comprobaciones referidas a los órganos de contratación del propio Ministerio son los siguientes:
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
El MTAS ha remitido a este Tribunal diversas relaciones certificadas de contratos, correspondientes tanto a órganos de contratación con competencias propias, como a órganos de contratación con competencias delegadas de los anteriores, comprensivas todas ellas, en el conjunto del período fiscalizado, ejercicios 2006 y 2007, de un total de 269 contratos por un importe de 57.817 miles de euros. Asimismo, el MTAS ha remitido los extractos de los expedientes de 70 contratos, que fueron adjudicados en el mismo período y cuyas cuantías superan los umbrales establecidos en el artículo 57 del TRLCAP vigente en durante el período fiscalizado, por un importe total de 55.715 miles de euros.
Esta información ha sido contrastada con otros antecedentes a disposición de este Tribunal, incluidos los remitidos por el Registro Público de Contratos, con el siguiente resultado:
– En el Registro Público de Contratos se relacionan 5.478 contratos, por un importe de 214.658 miles de euros, celebrados por el MTAS en el período fiscalizado, cifras muy superiores a la de los contratos incluidos en las relaciones certificadas remitidas al Tribunal de Cuentas correspondientes al mismo período, diferencia que en gran medida resulta explicada por la inclusión en el citado Registro de los contratos de suministro y de servicios del MTAS sujetos a contratación centralizada y celebrados a través de la Dirección General del Patrimonio del Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 183 y 199 del TRLCAP.
– El MTAS ha dado adecuado cumplimiento a la obligación, establecida en el artículo 57 del TRLCAP, de remitir al Tribunal de Cuentas los extractos de los expedientes de los contratos de obras, suministro, consultoría y asistencia y de servicios de importes superiores a los fijados en el citado artículo para cada tipo de contrato.
– Por el contrario, se ha constatado que siete de los contratos de servicios, por importe de 9.366 miles de euros, cuyos extractos sí fueron remitidos por el MTAS al Tribunal de Cuentas, no figuran en las relaciones certificadas anuales, también remitidas al Tribunal de Cuentas en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 40.2 de la LFTCu y en la Instrucción General relativa a la remisión al Tribunal de Cuentas de los extractos de los expedientes de contratación y de las relaciones de contratos celebrados, aprobada por Pleno del Tribunal de Cuentas, en reunión celebrada el 30 de marzo de 2005, lo que pone de manifiesto la falta de integridad de las relaciones certificadas.
En los dos cuadros siguientes se detallan los contratos remitidos por el MTAS al Tribunal de Cuentas, en cada uno de los ejercicios fiscalizados, agrupados por tipos de contratos y formas de adjudicación:
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2006)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Obras |
Subasta |
1 |
33 |
1.886 |
73 |
|
Concurso |
– |
– |
– |
– |
|
|
Procedimiento negociado |
2 |
67 |
703 |
27 |
|
|
Total |
3 |
9 |
2.589 |
12 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios |
Subasta |
– |
– |
– |
– |
|
Concurso |
19 |
61 |
13.627 |
71 |
|
|
Procedimiento negociado |
12 |
39 |
5.500 |
29 |
|
|
Total |
31 |
91 |
19.127 |
88 |
|
|
Totales |
34 |
100 |
21.716 |
100 |
|
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2007)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Obras |
Subasta |
– |
– |
– |
– |
|
Concurso |
1 |
100 |
2.551 |
100 |
|
|
Procedimiento negociado |
– |
– |
– |
– |
|
|
Total |
1 |
3 |
2.551 |
7 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios |
Subasta |
– |
– |
– |
– |
|
Concurso |
21 |
66 |
20.720 |
70 |
|
|
Procedimiento negociado |
11 |
34 |
8.770 |
30 |
|
|
Total |
32 |
89 |
29.490 |
87 |
|
|
Suministro |
Subasta |
– |
– |
– |
– |
|
Concurso |
3 |
100 |
1.958 |
100 |
|
|
Procedimiento negociado |
– |
– |
– |
– |
|
|
Total |
3 |
8 |
1.958 |
6 |
|
|
Totales |
36 |
100 |
33.999 |
100 |
|
De los contratos recibidos, han sido seleccionados para su análisis 34 contratos por importe de 21.716 miles de euros, 100% de los recibidos correspondientes al ejercicio 2006, y 28 contratos por importe de 25.534 miles de euros, que representan el 78% del numero total y el 75% del importe total de los recibidos correspondientes al ejercicio 2007.
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
El análisis de los PCAP y de los PPT de los expedientes de contratación tramitados por el MTAS ha puesto de manifiesto las siguientes deficiencias:
– Incorrecta calificación de contratos en función de su objeto, determinando la aplicación de bloques normativos, normas concretas o modelos de pliegos previstos para supuestos distintos. Esta deficiencia ha sido observada en cuatro contratos celebrados por el MTAS. En tres casos, contratos de servicios cuyos respectivos objetos consistieron en la prestación de servicios publicitarios, informáticos, y de colaboración en auditorías, fueron calificados como contratos de consultoría y asistencia y de servicios. En consecuencia, los PCAP no previeron la exigencia de que los licitadores acreditasen la clasificación correspondiente a dichos servicios, incumpliendo lo dispuesto en el artículo 25 del TRLCAP.
Destaca, en particular, el contrato cuyo objeto fue la realización de la campaña de publicidad institucional, adjudicada en 1.700 miles de euros, que debió calificarse como de servicios y exigirse la clasificación de los licitadores en el grupo T subgrupo 1 (artículos 25 TRLCAP y 37 del RGLCAP). Esta circunstancia fue puesta de manifiesto por la Abogacía del Estado actuante en la Mesa de Contratación, criterio que no fue aceptado por la Mesa de Contratación al considerar primordial el diseño de la campaña a pesar de que el peso relativo de la «creatividad» y de la «producción» en el coste total de la campaña no alcanzó siquiera el 18%, frente al 82% que representó la adquisición de los espacios publicitarios incluidos en el plan de medios. Este criterio de la Mesa de Contratación no resulta aceptable, en primer lugar, porque los contratos cuyo objeto es la realización de campañas publicitarias deben encuadrarse siempre entre los contratos de servicios contemplados en el artículo 196.3 del TRLCAP y, en segundo lugar, porque incluso si el diseño de la campaña pudiera calificarse de contrato de consultoría y asistencia y de servicios, el MTAS tendría que haber aplicado la normativa correspondiente al carácter de la prestación de más importancia desde el punto de vista económico, como establece el artículo 6 del TRLCAP, que regula el régimen legal aplicable a los contratos mixtos.
Por el contrario, un contrato de cafetería y comedor en dependencias del MTAS, que debió calificarse como contrato administrativo especial, fue calificado por el MTAS como contrato de servicios, exigiendo a los licitadores que acreditasen disponer una clasificación que, en ningún caso, resulta aplicable a los contratos administrativos especiales, lo que tuvo como consecuencia la exclusión de uno de los dos licitadores concurrentes a la licitación, en perjuicio del principio de concurrencia que debe presidir la contratación pública 5.
5 El Ministerio de Trabajo e Inmigración (Oficialía Mayor) manifiesta en el trámite de alegaciones que calificó correctamente el contrato de cafetería y comedor como contrato de servicios, por considerar el objeto del contrato comprendido en el artículo 196, apartados a) y b). A este respecto cabe señalar que el citado contrato, atendiendo a su naturaleza compleja, tiene mejor encaje legal como contrato administrativo especial, en consonancia con lo que ha venido expresando en este sentido la jurisprudencia (Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de julio de 1995) y, reiteradamente, la Junta Consultiva de Contratación Administrativa (Informe de 6 de julio del 2000 (n.º 67/99), Informe de 11 de abril de 2000 (n.º 3/00) y Informe de 29 de junio de 2005 (n.º 24/05). Y ello sin perjuicio de que otros contratos de cafetería y comedor, atendiendo a su particular contenido, pudieran calificarse como contratos de servicios, especialmente de conformidad con la nueva configuración dada a estos contratos por la LCSP.
– Los pliegos tipo utilizados en el MTAS como modelos de los PCAP son, por regla general, de carácter excesivamente genérico, para cada tipo de contrato y procedimiento de adjudicación, sin que hayan sido específicamente redactados para su posterior aplicación a contratos de naturaleza análoga, como exige el artículo 49.3 del TRLCAP. Como ejemplo puede reseñarse la existencia de un único pliego tipo susceptible de ser utilizado como modelo en un universo tan amplio y heterogéneo de contratos como los que cabe agrupar bajo la rúbrica de «contratos de servicios o consultoría y asistencia técnica adjudicados por el procedimiento abierto, mediante concurso, y con tramitación ordinaria, urgente o anticipada del expediente administrativo».
Esta práctica, al prever la utilización del mismo pliego tipo en contratos de naturalezas, objetos y condiciones absolutamente diversos, obliga a la inclusión en los pliegos tipo de multitud de cláusulas que contemplan posibles contenidos alternativos en función de los supuestos concretos de aplicación, contenidos alternativos que, con frecuencia, se refieren a aspectos sustanciales del contrato, lo que incrementa el riesgo de errores en su transposición a los PCAP de cada contrato.
Esta necesaria adaptación posterior a las circunstancias de cada contrato convierte los informes de los Servicios Jurídicos emitidos respecto de los pliegos tipo en meros formulismos para agilizar la tramitación de los expedientes de contratación, evitando así los informes jurídicos particularizados de los PCAP, pero sin que ello permita garantizar su legalidad.
– Los PCAP carecen de datos que necesariamente deben figurar en ellos, de acuerdo con lo previsto en el artículo 67 del RGLCAP, como es el caso del importe máximo de los gastos de publicidad a cargo del adjudicatario (apartado 2.g), la codificación correspondiente a la nomenclatura Vocabulario Común de Contratos (CPV) (apartado 2.a) o el sistema de determinación del precio del contrato (apartado 7.c).
Esta deficiencia se ha observado en cinco contratos, en los que se han omitido una o varias de las citadas menciones necesarias.
Debe añadirse que en los anuncios de licitación de los contratos para su publicación en el BOE, siguiendo el modelo incluido en el anexo VII del RGLCAP al que se remite el artículo 77.1 del propio Reglamento, deben figurar los gastos de publicidad a asumir por el adjudicatario por el mismo importe máximo que fije el PCAP, según lo establecido en el artículo 67.2.g del RGLCAP. Tal precisión en el texto de los anuncios de licitación resulta frecuentemente omitida.
– Inclusión en el PPT particulares de cláusulas propias del PCAP, lo que resulta contrario a lo dispuesto en el artículo 68.4 del RGLCAP. Las menciones improcedentes en los PPT se han referido principalmente a los plazos de ejecución de los contratos, a la revisión de precios, a los criterios de adjudicación, a las penalidades o a las formas de pago.
Esta deficiencia se ha observado en cuatro contratos celebrados por el MTAS.
En ocasiones las previsiones de los PPT particulares son redundantes, cuando no contradictorias, respecto de la regulación del contrato establecida en el respectivo PCAP, en perjuicio del principio de seguridad jurídica. Asimismo, se ha observado esta contradicción, en un contrato, entre el propio PCAP y el denominado «cuadro de características», cuadro que resulta innecesario cuando en el propio pliego ya se han concretado las condiciones particulares aplicables al contrato de entre las posibles soluciones alternativas previstas en el correspondiente pliego tipo.
– Exigencia, para acreditar la solvencia de los licitadores, de medios no previstos en los artículos 15 a 19 del TRLCAP. Esta deficiencia se ha observado en un contrato de servicios de seguridad y vigilancia, expediente 2251 (20070411) en el que se exigió a los licitadores disponer de centro de formación, propio o concertado, medio de acreditar la solvencia no contemplado en el artículo 19 del TRLCAP. Además, en este contrato, la clasificación, que era preceptiva y fue correctamente exigida por el MTAS, debió constituir medio suficiente para acreditar la solvencia, con exclusión de cualquier otro, por lo que la exigencia de disponer de centros de formación contravino también lo dispuesto en el artículo 15 del TRLCAP, limitando la posible concurrencia a la licitación.
– En cuanto a los contratos adjudicados mediante concurso, se han detectado frecuentes deficiencias que afectan o hacen referencia a la determinación y posterior aplicación de los criterios objetivos de adjudicación. Estas deficiencias, observadas, con distinto grado de incidencia, tanto en contratos de consultoría y asistencia y de servicios, como en contratos de suministro, afectan, principalmente, a los siguientes aspectos:
• Improcedente utilización de características de las empresas (como certificaciones de calidad, cursos de formación de los empleados, experiencia, porcentaje de trabajadores con discapacidad en la plantilla, medidas para promover la igualdad entre mujeres y hombres dentro de la organización de la empresa, medios personales o materiales, servicio postventa no específico del contrato, etc.), como criterios de adjudicación, en contra de lo dispuesto en el artículo 86 del TRLCAP.
Algunas de estas características de las empresas podrían ser tenidas en cuenta como medios de acreditación de la solvencia de los licitadores, siempre y cuando estuvieran comprendidas entre las previstas a ese efecto en los artículos 17 a 19 del TRLCAP, o impliquen el compromiso del licitador de adscribir a la ejecución del contrato los medios personales o materiales suficientes para ello, debidamente concretados en su oferta, según prevé el artículo 15.1, párrafo 3 del TRLCAP.
Por su parte, el porcentaje de trabajadores minusválidos en la plantilla únicamente puede ser tenido en cuenta como criterio de preferencia entre ofertas igualmente ventajosas, en los términos previstos por la disposición adicional octava del TRLCAP.
• Utilización inadecuada, como criterio de adjudicación, de las mejoras que pudieran ofertar los licitadores, sin determinación previa de su posible contenido y de su extensión, en perjuicio de la objetividad que exige el artículo 86 del TRLCAP.
• Falta de precisión previa, en los PCAP, del método de valoración y de ponderación de cada criterio de adjudicación, lo que también disminuye la exigible objetividad y constituye un riesgo para la transparencia de la adjudicación.
• Uso de métodos o fórmulas de valoración o de ponderación de los criterios de adjudicación que alteran la importancia relativa asignada previamente a dichos criterios en los PCAP, lo que resulta contrario a lo dispuesto en el artículo 86.2 del TRLCAP, al tiempo que se producen efectos contrarios a los principios de eficiencia y economía. En particular deben destacarse los casos en que la valoración económica se hace depender de la proporción existente entre cada baja y la baja de la oferta más económica y, también, los supuestos en que la ventaja económica que conllevan criterios de importancia secundaria resulta beneficiada con mayor puntuación que la atribuida a economías en el precio de mayor o igual cuantía, a pesar de ser el criterio del precio el de mayor ponderación o importancia relativa.
• Falta de determinación de los límites que permitan apreciar, en su caso, que la proposición de que se trate no puede ser cumplida como consecuencia de ofertas desproporcionadas o temerarias en el precio, incumpliendo lo establecido en el artículo 86.3 del TRLACP.
• Establecimiento de límites a partir de los cuales mayores bajas en el precio ofertadas por los licitadores no conllevan un correlativo incremento de la puntuación del precio. Estos límites, también denominados «umbrales de saciedad» (que actúan en sentido contrario a los «umbrales mínimos» que el artículo 86.2 del TRLCAP permite fijar, a fin de que un licitador pueda continuar en el proceso selectivo), desincentivan la competencia y resultan contrarios a los principios de eficiencia y economía, pues pudiera darse el caso de que, entre dos ofertas que únicamente se diferencian en el precio, el órgano de contratación no elija la oferta más barata.
Paradójicamente, es frecuente que en los mismos contratos en los que se establecen estos «umbrales de saciedad», también se establezcan criterios menos restrictivos para presumir el carácter desproporcionado o temerario de las ofertas, lo que impide o dificulta a la Administración beneficiarse de posibles economías en el precio que el propio órgano de contratación no habría considerado incursas en presunción de ser desproporcionadas o temerarias.
Alguna o varias de estas deficiencias han sido observadas en treinta y tres contratos, la mayoría de consultoría y asistencia y de servicios.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
En el cuadro siguiente se reflejan los resultados de los análisis relativos a los requisitos formales de los expedientes de contratación fiscalizados, exponiéndose a continuación del cuadro una síntesis explicativa de las principales incidencias observadas.
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Requisitos: |
1 |
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6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
16 |
17 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
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Identificación del contrato |
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2415/06 |
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X |
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2006/01230 |
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X |
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2006/01744 |
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854/2006 |
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2178/2006 |
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X |
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2015 |
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X |
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1692/2006 |
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X |
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1692/2006 |
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X |
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X |
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I.EMP3 |
X |
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CR-2-06 |
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X |
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02867/07 |
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X |
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00291/07 |
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X |
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X |
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02463/07 |
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X |
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X |
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02324/07 |
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X |
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1329/2007 |
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X |
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2131 |
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X |
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M-39-07 |
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X |
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X |
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9/06 |
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X |
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2007/01128 |
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X |
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8/06 |
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X |
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2007/1548 |
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X |
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4/06 |
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X |
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7/06 |
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X |
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1743/07 |
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X |
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En resumen:
– Los PCAP no se ajustan a los pliegos tipos utilizados como modelos, a pesar de que en los primeros se incluye una diligencia final en la que se certifica la correspondencia entre ellos.
Esta deficiencia se ha constatado en cuatro contratos en los que no se regula la presunción de ofertas desproporcionadas o temerarias que sí aparecía adecuadamente regulada en los modelos informados por el Servicio Jurídico del Órgano de Contratación, por lo que este trámite, preceptivo de conformidad con el artículo 49.4 del TRLCAP, no puede ser considerado cumplido en ninguno de estos cuatro contratos.
– Adjudicación de un contrato en favor de un contratista cuya clasificación había caducado en el momento de la adjudicación, en contra de lo dispuesto en el artículo 25 del TRLCAP, y sin que en el expediente conste que, en la fecha de adjudicación, se hubiera producido la oportuna renovación de la clasificación, por lo que este contrato podría haber incurrido en la causa de nulidad prevista en el artículo 62.b) del TRLCAP.
– Tramitación urgente del expediente de contratación insuficientemente motivada por el órgano de contratación. Efectivamente, en este contrato el MTAS justificó la urgencia de una forma absolutamente genérica y sin que esa pretendida urgencia se viese luego reflejada en la realización de algunos trámites, que se produjeron en plazos excesivamente dilatados (110 días entre la fecha de la certificación de ofertas presentadas y la adjudicación del contrato, y 33 días entre la adjudicación y la formalización del contrato).
– Las principales deficiencias observadas en cuanto a la publicidad de los contratos son las siguientes:
• Omisión de la publicidad de la convocatoria de la licitación en el DOUE, en un caso en que dicha publicidad resultaba preceptiva en aplicación de lo dispuesto en el artículo 203 del TRLCAP, en relación con lo dispuesto en la Orden EHA/4110/2005, de 29 de diciembre, por la que se hacen públicos los límites de los distintos tipos de contratos a efectos de la contratación administrativa a partir de 1 de enero de 2006.
• Omisión de la publicación de la adjudicación en el BOE, en casos en que resultaba preceptiva en aplicación del artículo 93 del TRLCAP. Deficiencia observada en tres expedientes.
• Omisión de la publicación de la adjudicación en el DOUE, en casos en que resultaba preceptiva en aplicación del artículo 93 del TRLCAP. Deficiencia observada en cinco expedientes.
• Demora en la publicación de la adjudicación en el BOE y/o en el DOUE, sobrepasando el plazo de 48 días, contados a partir de la adjudicación, que establece el artículo 93 del TRLCAP. Incidencia observada en cinco expedientes.
– Inadecuada justificación de la utilización del procedimiento negociado sin publicidad en la adjudicación de un contrato de servicios, al amparo de lo dispuesto en el artículo 210 b) del TRLCAP, que permite le elección de dicho procedimiento excepcional de adjudicación cuando por razones técnicas, artísticas o relacionadas con la protección de derechos exclusivos, tan sólo pueda encomendarse el objeto del contrato a un único empresario. En efecto, si bien la motivación empleada por el órgano de contratación pudiera avalar la idoneidad de la empresa adjudicataria, en modo alguno justifica la inexistencia de otras empresas igualmente idóneas, salvo la imprecisa referencia a «dificultades para encontrar otras instalaciones, en las fechas de interés para la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, de calidad similar y con la capacidad de albergar al número estimado de participantes», circunstancia que, en su caso, tendría que haberse puesto de manifiesto como resultado final de la licitación que el MTAS debió promover.
– Falta de consignación en el documento de formalización del contrato de condiciones derivadas de mejoras ofertadas por el adjudicatario, que fueron determinantes de la adjudicación. Esta deficiencia se ha observado en dos contratos, uno de servicios y otro de suministro, cuyos respectivos documentos de formalización no reflejaron las disminuciones del plazo de ejecución ofertadas por los adjudicatarios, pese a que en ambos casos resultaron determinantes de las adjudicaciones. A la vista de las fechas de las facturas y de los correspondientes certificados de conformidad debe añadirse que en ninguno de los contratos se cumplieron, finalmente, los plazos de ejecución ofertados por los adjudicatarios.
En estos casos, el incumplimiento del plazo de ejecución constituye una causa resolutoria del contrato, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 11 y 112 del TRLCAP, que debería aplicarse por el órgano de contratación con el máximo rigor y con los efectos previstos en el artículo 20, letra c), constituyendo una causa de declaración de la prohibición para contratar, y, en su caso, en el artículo 33, apartado 2 y apartado 3, letra b), del propio TRLCAP, como causa de suspensión de la clasificación.
– Falta de la justificación del procedimiento de adjudicación exigida en el artículo 75 del TRLCAP. Esta deficiencia se ha observado en el contrato de obras cuyo objeto fueron las obras de reforma y adaptación para uso dotacional formativo en un edificio del MTAS en Madrid, por importe de 2.975 miles de euros, incumpliendo lo dispuesto en el artículo 75 del TRLCAP. Aun cuando tanto la subasta como el concurso son las formas ordinarias de adjudicar los contratos de obras, la elección del concurso debe motivarse en la concurrencia de alguna circunstancia similar a las relacionadas en el artículo 85 del propio TRLCAP y, lógicamente, tener su reflejo en la elección de los criterios de adjudicación del concurso.
Debe señalarse que, en este contrato, el segundo criterio de adjudicación, en orden de importancia, fue la «mejora del plan de seguridad y salud», cuya aplicación permitió la atribución de 25 puntos a una mejora valorada en 17.887,25 euros, lo que resultó determinante de la adjudicación, mientras que una economía en el precio de 230.000 euros, diferencia existente entre la oferta del adjudicatario y la oferta más barata no temeraria, generó únicamente una diferencia de 16 puntos, a pesar de ser el precio el primer criterio de adjudicación en orden de importancia, lo que resulta contrario a los principios de eficiencia y economía.
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
Las principales deficiencias observadas en la ejecución de los contratos han sido las siguientes:
– En la tramitación de la prórroga de dos contratos, el MTAS omitió someter los expedientes a la fiscalización previa del gasto, que ascendió, en total, a 563 miles de euros, y que resultaba preceptiva de conformidad con lo dispuesto en el artículo 152 de la LGP, que fue incumplido por el MTAS, por lo que en ambos contratos hubo de seguirse el procedimiento de convalidación del gasto por el Consejo de Ministros previsto en el artículo 156 de la LGP.
– Los expedientes de contratación de obras analizados reflejan la excesiva frecuencia con la que, en este tipo de contratos, se producen incidencias durante su ejecución que conllevan incrementos de costes y de plazos de ejecución y que, en muchas ocasiones, pudieron y debieron haberse previsto al realizar los correspondientes proyectos iniciales y en la planificación de las obras.
Así, en las obras de adaptación de plantas interiores en el edificio del Patrimonio Sindical Acumulado, en la calle Alarcos de Ciudad Real, adjudicado en 2004 y que debía concluir en agosto de 2005, se han constatado actas de replanteo negativas, suspensión temporal parcial por no haberse desalojado oportunamente las plantas donde debían realizarse las obras, modificados, nueva suspensión parcial de las obras, reajustes de anualidades y, finalmente, las obras complementarias que corresponden al expediente directamente analizado en la presente fiscalización, que incrementaron el coste de las obras en un 18% y extendieron su ejecución hasta el año 2007.
Asimismo, en las obras de acondicionamiento del edificio del Patrimonio Sindical Acumulado en la c/ Borja y Moll de Palma de Mallorca, la comprobación del replanteo tuvo un resultado negativo al encontrarse la planta baja del edificio ocupada. Posteriormente se levantó acta de comprobación del replanteo parcialmente positiva por cuanto algunos locales, ocupados por sindicatos, seguían sin desalojar, poniendo de manifiesto el contratista la necesidad de modificación del contrato en caso de no poder realizar las obras correspondientes en tales locales, dando lugar a la suspensión parcial de la obra.
– En la contratación de las campañas de publicidad institucional celebrada por el MTAS se han constatado modificaciones contractuales que no estaban justificadas por necesidades nuevas o causas imprevistas, como exige el artículo 101 del TRLCAP. Las modificaciones de los contratos debieran tener siempre un carácter excepcional, máxime en contratos como los de publicidad, cuyos plazos de ejecución son pequeños, lo que debería facilitar una correcta planificación, y en los que la adjudicación alcanza un mayor grado de discrecionalidad al valorarse cuestiones tales como el previsible impacto de la campaña o la adecuación del plan de medios, tanto en fechas de emisión como en los soportes publicitarios utilizados, por lo que la posterior modificación de esos aspectos resulta contraria a los principios de publicidad y concurrencia y, en definitiva, al principio de transparencia que debe regir la contratación administrativa.
Esta deficiencia ha sido observada en los cuatro contratos siguientes: asistencia técnica para la realización de una estrategia de comunicación sobre la integración de los inmigrantes; campaña sobre el servicio telefónico de información y atención a mujeres víctimas de violencia de genero, con asistencia las 24 horas del día y la campaña de información y sensibilización sobre violencia de genero.
– Finalmente, analizada una muestra de contratos, se ha comprobado el cumplimiento por el MTAS de lo dispuesto en el artículo 99.4 del TRLCAP, que establece la obligación de abonar el precio dentro de los sesenta días siguientes a la fecha de la expedición de las certificaciones de obras o de los correspondientes documentos que acrediten la realización total o parcial del contrato.
III.1.7.1. Servicio público de empleo estatal.
Los resultados obtenidos de la Fiscalización realizada por este Tribunal de Cuentas de los contratos adjudicados por el Servicio Público Empleo Estatal en los ejercicios 2006 y 2007, son expuestos a continuación.
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
El Servicio Público de Empleo Estatal, en lo sucesivo SPEE, ha remitido a este Tribunal de Cuentas para su fiscalización sesenta y seis contratos correspondientes a los ejercicios 2006 y 2007, por un importe total de 150.554 miles de euros.
Esta información ha sido contrastada con otros antecedentes a disposición de este Tribunal, incluidos los remitidos por el Registro Público de Contratos, con el siguiente resultado:
– En la información facilitada por el Registro Público de Contratos al Tribunal de Cuentas no se relacionan numerosos contratos adjudicados por el SPEE durante los ejercicios 2006 y 2007 y que sí fueron incluidos en las relaciones certificadas, por lo que el SPEE habría incumplido lo dispuesto en los artículos 114 y 115 del RGLCAP, en relación con lo dispuesto en el artículo 118 del TRLCAP, que obliga a los órganos de contratación a comunicar a este Registro la totalidad de los contratos que celebren, excepto los contratos menores.
Debe ponerse de manifiesto que el SPEE ha remitido diversas relaciones certificadas de contratos de los años 2006 y 2007, correspondientes a sus Servicios Centrales y a diversas Direcciones Provinciales, tal y como exige el artículo 40.2 de la LFTCu, si bien algunas de ellas fueron remitidas fuera del plazo establecido en la Instrucción General aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 30 de marzo de 2005, de aplicación a la contratación celebrada en los años 2006 y 2007. Además, este Tribunal tiene constancia de la existencia de Direcciones Provinciales del SPEE que no han remitido oportunamente la relación certificada correspondiente, de conformidad con lo dispuesto en la citada Instrucción General.
Por otra parte, cabe señalar también que:
– En la relación certificada correspondiente al ejercicio 2006 no figuraba incluido, como debiera, un contrato de servicios, por importe de 2.271 miles de euros, cuyo extracto deL expediente fue oportunamente remitido al Tribunal y que también figuraba incluido en la relación remitida al Registro Público de contratos.
– En la relación certificada correspondiente al ejercicio 2007 no fueron incluidos cuatro contratos de servicios, por un importe total de 4.460 miles de euros, si bien dos de ellos, por importe de 3.592 miles de euros, sí figuraban incluidos en la relación certificada correspondiente al ejercicio 2008, a pesar de tratarse de contratos que fueron adjudicados en el ejercicio 2007.
– Asimismo, debe señalarse que el SPEE ha dado adecuado cumplimiento a la obligación, establecida en el artículo 57 del TRLCAP, de remitir al Tribunal de Cuentas los extractos de los expedientes de los contratos de obras, suministro y consultoría y asistencia y de servicios, que superen los importes fijados en el citado artículo.
En los cuadros siguientes se reflejan los sesenta y seis expedientes de contratación remitidos por el SPEE al Tribunal de Cuentas, correspondientes a los ejercicios 2006 y 2007, clasificados por tipos de contratos y por procedimientos y formas de adjudicación.
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2006)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Obras. |
Subasta. |
1 |
100 |
796 |
100 |
|
Concurso. |
– |
– |
– |
– |
|
|
Procedimiento negociado. |
– |
– |
– |
– |
|
|
Total. |
1 |
2 |
796 |
1 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
– |
– |
– |
– |
|
Concurso. |
6 |
35 |
56.941 |
64 |
|
|
Procedimiento negociado. |
11 |
65 |
31.781 |
36 |
|
|
Total. |
17 |
49 |
88.722 |
83 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
1 |
6 |
79 |
1 |
|
Concurso. |
– |
– |
– |
– |
|
|
Procedimiento negociado. |
16 |
94 |
17.531 |
99 |
|
|
Total. |
17 |
49 |
17.610 |
16 |
|
|
Totales. |
35 |
100 |
107.128 |
100 |
|
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2007)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Obras. |
Subasta. |
3 |
100 |
6.128 |
100 |
|
Concurso. |
– |
– |
– |
– |
|
|
Procedimiento negociado. |
– |
– |
– |
– |
|
|
Total. |
3 |
10 |
6.128 |
14 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
– |
– |
– |
– |
|
Concurso. |
10 |
43 |
10.052 |
67 |
|
|
Procedimiento negociado. |
13 |
57 |
4.984 |
33 |
|
|
Total. |
23 |
74 |
15.036 |
35 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
– |
– |
– |
– |
|
Concurso. |
3 |
60 |
10.934 |
49 |
|
|
Procedimiento negociado. |
2 |
40 |
11.328 |
51 |
|
|
Total. |
5 |
16 |
22.262 |
51 |
|
|
Totales. |
31 |
100 |
43.426 |
100 |
|
De los sesenta y seis contratos remitidos por el SPEE correspondientes a los ejercicios 2006 y 2007 este Tribunal ha analizado cincuenta, por un importe global de 147.850 miles de euros, lo que supone un 76% de los contratos recibidos y un 98% del importe total.
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
Este Tribunal de Cuentas ha analizado el contenido de los pliegos de cláusulas administrativas y de los PPT aplicados a los contratos adjudicados por el SPEE en los ejercicios 2006 y 2007, con objeto de comprobar su grado de adecuación a la legalidad y al criterio de eficiencia durante el citado período fiscalizado.
Como resultado del análisis realizado cabe señalar las siguientes deficiencias observadas en los pliegos de cláusulas administrativas aplicables a los contratos adjudicados por el SPEE mediante concurso:
– Con frecuencia fueron valorados como criterios objetivos de adjudicación factores o requisitos de solvencia técnica de las empresas (determinantes de la aptitud de las empresas), tales como los medios técnicos o materiales del licitador, la disposición por éste de certificados de aseguramiento de la calidad (certificados AENOR, ISO, etc.,), la experiencia previa, etc., factores, todos ellos, que no son susceptibles de tal valoración de acuerdo con lo previsto en los artículos 17 y 86 del TRLCAP. No obstante, en la práctica totalidad de los casos analizados por este Tribunal, la puntuación otorgada en los pliegos para estos factores fue mínima, circunstancia que no desvirtúa la incidencia señalada.
Esta deficiencia fue observada en siete contratos.
– Con excesiva frecuencia, el SPEE estableció en los pliegos, como criterio de adjudicación, las mejoras que pudieran ofertar los propios licitadores, sin la suficiente determinación previa de su posible contenido o de su extensión, o sin concretar adecuadamente el método para su valoración, lo que requirió que este método fuera concretado por parte de la Mesa de Contratación en un momento posterior a la apertura de las proposiciones de los licitadores, en perjuicio de la transparencia del procedimiento y de la objetividad que exige el artículo 86 del TRLCAP.
Como ejemplo de la falta de la suficiente concreción previa en los pliegos de cláusulas de las mejoras ofertadas por los licitadores valorables como criterio de adjudicación, cabe citar un contrato de suministro, en el que según el pliego de cláusulas sería valorada como mejora «…la aportación adicional de elementos o funcionalidades que incorporen valor añadido al proyecto…, hasta 3 puntos según la aportación sea: muy interesante, 3 puntos, interesante (2), de poco interés (1) o sin interés (0)», sin establecer mayores especificaciones al respecto.
Se ha observado esta deficiencia en siete contratos.
– En dos contratos, los pliegos incluyeron una fórmula para valorar el criterio precio, ya criticada por este Tribunal en anteriores Informes de Fiscalización, que asignó la máxima puntuación prevista a la oferta más barata, prescindiendo del valor relativo que la propia baja o economía representase respecto del presupuesto de licitación del contrato, de manera que con este sistema pueden obtener esa máxima puntuación tanto bajas insignificantes como otras que supongan verdaderas economías. Es decir, si bien este sistema permite una correcta ordenación de las ofertas en función del precio, sin embargo, no es adecuada para la ponderación del criterio precio con respecto de los restantes criterios de adjudicación, tal y como exige el artículo 86 del TRLCAP, ni resulta acorde con el principio de eficiencia aplicable en la ejecución del gasto público.
– Asimismo, desde el punto de vista del cumplimiento del criterio de eficiencia, cabe reseñar específicamente un contrato de servicios, en el que la puntuación atribuida a las mejoras fue desproporcionadamente elevada respecto de la valoración de las economías ofertadas por los licitadores del concurso en el criterio objetivo del precio. Así, el pliego estableció que mejoras valoradas económicamente en 24.000 euros serían puntuadas con 15 o 10 puntos (según los lotes del contrato), cuando, sin embargo, en la valoración del criterio del precio, con una ponderación teórica muy superior (concretamente de 35 ó 55 puntos, según los lotes, sobre 100 puntos posibles), la aplicación de la fórmula prevista para valorar el criterio precio tenía como consecuencia que una economía de 25.000 euros representase una puntuación de menos de 5 puntos. La deficiencia acabada de señalar, contraria al criterio de eficiencia, no queda desvirtuada por el hecho de que en este contrato en particular no tuviera trascendencia, ni incidencia en el resultado final de la adjudicación.
– Además, en el mismo contrato acabado de citar, fue valorado, indebidamente, como criterio objetivo de adjudicación, la renuncia total o parcial por parte del contratista a las revisiones del precio del contrato, en caso de prórroga, lo que implicó, por una parte, la valoración anticipada de un hecho incierto (la evolución de los precios) y, por otra parte, la consideración de una condición (la prórroga) que, de facto, podría no llegar a producirse. En efecto, al tener la prórroga del contrato carácter potestativo para el contratista, en el supuesto de que la renuncia a la revisión de precios le resultase posteriormente muy gravosa la empresa adjudicataria que, como debe recordarse, había obtenido mayor puntuación por renunciar a la revisión de precios, siempre podría desvincularse del contrato, renunciando a la prórroga.
– En tres contratos fueron incluidos en los pliegos de cláusulas «umbrales de saciedad» en la valoración del criterio precio (de entre el 20% y el 30%), es decir, topes máximos para la valoración de las bajadas económicas ofertadas por los licitadores, respecto del presupuesto de licitación de los contratos, lo que implicó, de facto, una renuncia automática del órgano de contratación a la posibilidad de obtener una mayor economía, sin comprobar antes la viabilidad de las ofertas económicas presentadas, tal y como prevé el TRLCAP para el caso de que una oferta, excesivamente baja respecto del precio de licitación, estuviera incursa en presunción de temeridad (artículos 83 y 86 del TRLCAP).
– En un contrato, el pliego de cláusulas previó la apertura previa al acto público de licitación de información y documentación relativas a determinados aspectos constitutivos de las proposiciones de los licitadores que eran evaluables como criterios de adjudicación. Esta práctica, ya criticada por este Tribunal de Cuentas en anteriores Informes de Fiscalización, no resulta acorde con el carácter secreto que deben tener las proposiciones hasta el momento mismo de la licitación pública, de conformidad con lo establecido en artículo 79 del TRLCAP, y redunda en perjuicio del principio de transparencia que debe regir en la contratación administrativa.
– El SPEE excluyó en los pliegos de cláusulas de cuatro contratos la posibilidad de aplicar la revisión de precios regulada en los artículos 103 y siguientes del TRLCAP, al haber efectuado la estimación de los precios, tanto a los efectos del cálculo de los presupuestos por el propio SPEE, como a los de preparación de las ofertas por los licitadores, teniendo en cuenta la duración total de los contratos, en todos los casos superior a un año, así como la previsible evolución de los precios. Con ello, en definitiva, el SPEE propició que los precios aplicables a los contratos ya desde el inicio de su ejecución pudieran incorporar la repercusión de meras previsiones sobre la evolución futura de los precios, lo que no resultó acorde con lo dispuesto en el artículo 14 del TRLCAP, que exige que los órganos de contratación velen porque el precio de los contratos sea el adecuado al mercado.
– En un contrato, el PPT incluyó indebidamente los criterios objetivos de adjudicación que serían aplicables al concurso, criterios que deben figurar previstos únicamente en el pliego de cláusulas administrativas, en virtud de lo dispuesto en el artículo 67, en relación con el artículo 68.3, ambos del RGLCAP.
Además, cabe señalar que, en este caso, se dio la circunstancia de que existían discrepancias entre los criterios objetivos de adjudicación que aparecían incluidos en el PPT, con respecto de los criterios establecidos en el pliego de cláusulas administrativas, lo que obligó a que, con posterioridad a la publicación de la convocatoria del contrato, fuera necesario publicar un nuevo anuncio en el que el SPEE acordaba la anulación de las cláusulas del PPT en las que se incluían indebidamente los criterios objetivos de adjudicación, lo que, a su vez, también requirió la modificación de las fechas de presentación y de apertura de las ofertas de los licitadores, con el consiguiente retraso y confusión en la tramitación del expediente.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
En el cuadro siguiente se reflejan los resultados de los análisis relativos a los requisitos formales de los expedientes de contratación fiscalizados, exponiéndose a continuación del cuadro una síntesis explicativa de las principales incidencias observadas.
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Requisitos: |
1 |
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7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
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13 |
14 |
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17 |
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Identificación del contrato |
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ICDCS 23/06 |
X |
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ICDCS 24/06 |
X |
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C.P.8/06 |
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X |
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C.P. 9/07 |
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X |
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X |
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4/07 |
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X |
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X |
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PN 8/07 |
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X |
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X |
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CD 1/07 |
X |
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CD 2/07 |
X |
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P.N. 13/07 |
X |
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X |
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3/08 |
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X |
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4/07 |
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X |
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X |
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CP 1/2008 |
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X |
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30/07 |
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X |
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27/07 |
X |
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31/07 |
X |
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Las incidencias observadas en los expedientes de contratación analizados fueron las siguientes:
– El SPEE no solicitó la autorización ministerial para la contratación (en concreto de bienes de adquisición centralizada) en supuestos en los que resultaba exigible, por razón de la cuantía del contrato, en virtud de lo dispuesto en el artículo 12.1 del TRLCAP. Esta autorización, aun tratándose de un suministro objeto de contratación centralizada, tramitado a través de la Dirección General de Patrimonio del Estado, debió ser solicitada directamente por el propio SPEE al entonces Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales (actual Ministro de Trabajo e Inmigración) e incluirse entre los extremos de necesaria comprobación en el trámite de fiscalización limitada previa de la propuesta de adquisición.
Esta incidencia se observó en tres contratos.
– En un contrato, cuyo objeto fue la contratación de la consultoría y asistencia para el desarrollo del programa de escuelas-taller en países del África Occidental, según consta en el expediente, el gasto derivado del contrato fue imputado a créditos correspondientes al programa funcional 241A «Fomento de la inserción y estabilidad laboral», que corresponde al ámbito de las «Políticas Activas de Empleo», programa que no resultó el adecuado para atender gastos de cooperación internacional.
– En un contrato, cuyo objeto fue la consultoría y asistencia para el desarrollo del programa de escuelas-taller en países del África Occidental, la justificación de la elección del procedimiento de adjudicación, negociado sin publicidad, se basó en el artículo 210 b) del TRLCAP, que permite le elección de dicho procedimiento excepcional de adjudicación cuando por razones técnicas, artísticas o relacionadas con la protección de derechos exclusivos tan sólo pueda encomendarse el objeto del contrato a un único empresario. Toda la argumentación del SPEE giró en torno a la cualificación técnica de la Fundación adjudicataria para realizar el objeto del contrato. Esta motivación pudo justificar la idoneidad de la Fundación adjudicataria pero, en modo alguno, puede considerarse que justificase la inexistencia de otras posibles entidades o empresas capacitadas para realizar el contrato.
– En cinco contratos el SPEE omitió la publicación de la adjudicación en el BOE (en dos de los contratos) y/o en el DOUE (en cuatro de los contratos), en casos en los que dicha publicación resultaba obligatoria, en virtud de lo dispuesto en el artículo 93 del TRLCAP.
– En un contrato de servicios, el certificado de clasificación del contratista había caducado antes de la fecha de adjudicación del contrato, sin que quedase acreditada en el expediente la renovación de la citada clasificación, lo que pudo haber dado lugar a la nulidad de la adjudicación. A estos efectos, no puede entenderse bastante la declaración expresa aportada por el adjudicatario en la que manifestaba que en dicha empresa se mantenían las mismas circunstancias que sirvieron de base para su otorgamiento anterior.
– En dos contratos, la constitución de la garantía definitiva se produjo después de transcurrido el plazo de 15 días, a contar desde la notificación de la adjudicación, incumpliendo lo dispuesto en el artículo 41.1 del TRLCAP. Asimismo, en uno de estos contratos la formalización se efectuó con anterioridad a la constitución de la garantía definitiva, por lo que también se incumplió lo dispuesto en el artículo 54.2 del TRLCAP.
– En un contrato, cuyo objeto fue la realización del proyecto técnico de legalización del edificio «A» de los Servicios Centrales del SPEE, el concurso convocado fue declarado desierto al excluir el órgano de contratación, a propuesta de la Mesa de Contratación, a las tres empresas licitantes del concurso antes de la apertura de las ofertas económicas. Una de ellas fue excluida por haber constituido la garantía provisional en cuantía inferior a la exigida. Otra de las empresas fue excluida por no acreditar en el plazo de subsanación, que le otorgó la Mesa de Contratación, la constitución de esa misma garantía provisional, y la tercera fue excluida por no aportar la documentación personal requerida en el pliego de cláusulas administrativas.
El criterio utilizado por la Mesa de Contratación en el caso concreto de la empresa que fue excluida por la insuficiencia del importe de la garantía provisional (constituida por 6.930€ en lugar de 7.000€), y sin otorgarle posibilidad alguna de subsanación, fue en exceso riguroso y en absoluto protector del principio de concurrencia.
– En un contrato de suministro (20070347 30/07), la recepción de los suministros concretos correspondientes a los lotes uno, tres y cuatro, se produjo en fecha 20 de diciembre de 2007, con anterioridad, en los tres casos, a las fechas en que se formalizaron los respectivos contratos (días 26 y 27 de diciembre de 2007), incumpliendo lo dispuesto en el artículo 54.4 del TRLCAP, según el cual no se podrá iniciar la ejecución del contrato sin la previa formalización, excepto en los casos previstos en los artículos 71 y 72 del TRLCAP (supuestos de tramitación urgente y de tramitación de emergencia respectivamente).
– En un contrato, la formalización del contrato se produjo después de transcurrido el plazo previsto de 30 días, a contar desde la fecha de la notificación de la adjudicación, establecido en el artículo 54 del TRLCAP.
– En un contrato, no quedó acreditado (mediante la correspondiente diligencia) que el contrato se correspondía con un modelo tipo informado por la Asesoría Jurídica del SPEE (artículo 71.2 del RGLCAP).
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
– En un contrato de obras, cuyo objeto fue la construcción de un edificio para la sede de la Dirección Provincial del SPEE en Huelva, el proyecto de obra fue declarado «no viable» en dos ocasiones consecutivas. Esta declaración de inviabilidad del proyecto impidió el inicio de la ejecución de las obras y, posteriormente, dio lugar a la apertura del expediente de resolución del contrato, a petición de la empresa adjudicataria, tal y como se expone a continuación.
– En efecto, el proyecto de obra adolecía de deficiencias que quedaron reflejadas en dos actas de comprobación del replanteo que resultaron negativas. Primero, el acta de comprobación del replanteo negativa, de fecha 9 de agosto de 2007, «por estar pendiente la ejecución por parte de la Dirección Provincial del cambio de emplazamiento de las redes de gas, agua y baja tensión...», y además porque faltaba «realizar la apertura del centro de trabajo y diligenciar el libro de incidencias de seguridad y salud por la Oficina de Supervisión de Proyectos».
La segunda comprobación del replanteo, de fecha 3 de octubre de 2007, fue también negativa, al ser detectada «la existencia de un colector de 1,5 metros de diámetro...». Estas deficiencias del proyecto dieron lugar a la suspensión de la obra y a que, finalmente, según informó el SPEE a este Tribunal, se iniciase la « fase de resolución de contrato a petición de la empresa adjudicataria».
– Finalmente, debe señalarse que se ha analizado, sobre una muestra de los pagos realizados, el cumplimiento por el SPEE de lo dispuesto en el artículo 99.4 del TRLCAP, que establece la obligación de abonar el precio dentro de los sesenta días siguientes a la fecha de la expedición de las certificaciones de obras o de los correspondientes documentos que acrediten la realización total o parcial del contrato. Únicamente en tres de los cincuenta y cinco casos analizados, el SPEE efectuó el pago sobrepasando el citado plazo.
Debe señalarse, no obstante, que en dieciséis de los pagos analizados se han constatado significativas demoras en la realización de la recepción o certificación de conformidad respecto de las fechas de realización efectiva de las correspondientes prestaciones, por lo que en estos casos el mandato del artículo 99.4 perdería, en la práctica, toda su eficacia.
III.1.7.2. Fondo de Garantía Salarial.
Los resultados obtenidos de la Fiscalización realizada por este Tribunal de Cuentas de los contratos adjudicados por el Fondo de Garantía Salarial en los ejercicios 2006 y 2007 son expuestos a continuación.
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
El Fondo de Garantía Salarial, en lo sucesivo FOGASA, ha remitido a este Tribunal de Cuentas para su fiscalización cinco contratos correspondientes al ejercicio 2006 y ninguno correspondiente al ejercicio 2007, por un importe total de 1.173 miles de euros.
Esta información ha sido contrastada con otros antecedentes a disposición de este Tribunal, incluidos los remitidos por el Registro Público de Contratos, con el siguiente resultado:
– En la información facilitada por el Registro Público de Contratos al Tribunal de Cuentas no se relaciona ningún contrato adjudicado por FOGASA durante los ejercicios 2006 y 2007, por lo que FOGASA habría incumplido lo dispuesto en los artículos 114 y 115 del RGLCAP, en relación con lo dispuesto en el artículo 118 del TRLCAP, que obliga a los órganos de contratación a comunicar a dicho Registro la totalidad de los contratos que celebren, excepto los contratos menores.
– Debe ponerse de manifiesto que FOGASA ha remitido las relaciones anuales de contratos de los años 2006 y 2007, tal y como exige el artículo 40.2 de la LFTCu, si bien ambas fueron remitidas fuera del plazo establecido en la Instrucción General aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 30 de marzo de 2005, de aplicación a la contratación celebrada en los años 2006 y 2007. Además, la relación certificada de contratos correspondiente al ejercicio 2006 tuvo que ser requerida expresamente por este Tribunal.
Este Tribunal ha contrastado la información contenida en las relaciones certificadas con los expedientes de contratos remitidos por FOGASA, constatando que en la relación certificada correspondiente al ejercicio 2006 no se incluyó un contrato de servicios por importe de 232 miles de euros cuyo extracto de expediente sí fue oportunamente remitido a este Tribunal por el citado organismo.
– Asimismo, según la información incluida en las relaciones certificadas recibidas sobre el número de contratos adjudicados cabe señalar que FOGASA no remitió los extractos de expedientes correspondientes a tres contratos de servicios del ejercicio 2007, cuyo importe total era de 927 miles de euros, que, en cumplimiento del artículo 57 del TRLCAP, deberían haber sido remitidos de oficio.
En el cuadro siguiente se reflejan los cinco expedientes de contratos remitidos por FOGASA al Tribunal de Cuentas, todos correspondientes al ejercicio 2006, clasificados por tipos de contratos y por procedimientos y formas de adjudicación:
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2006)
(En miles de euros)
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Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
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Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
– |
– |
– |
– |
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Concurso. |
5 |
100 |
1.173 |
100 |
|
|
Procedimiento negociado. |
– |
– |
– |
– |
|
|
Total. |
5 |
100 |
1.173 |
100 |
|
|
Totales. |
5 |
100 |
1.173 |
100 |
|
Tal y como se observa en el cuadro anterior, todos los contratos remitidos fueron contratos de consultoría y asistencia y de servicios adjudicados mediante el procedimiento de concurso.
De los cinco contratos remitidos por FOGASA correspondientes al ejercicio 2006 este Tribunal ha examinado cuatro por un importe de 1.099 miles de euros, lo que supone un 80% de los contratos recibidos y un 94% del importe total. Los resultados obtenidos de la fiscalización son expuestos en el apartado b) siguiente.
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
Este Tribunal de Cuentas ha analizado el contenido de los PCAP y de los PPT aplicados a los contratos adjudicados por FOGASA en los ejercicios fiscalizados, con objeto de comprobar su grado de adecuación a la legalidad y a los criterios de eficiencia durante el citado período.
Como resultado del análisis realizado cabe señalar las siguientes deficiencias observadas en los PCAP aplicables a los contratos adjudicados por FOGASA mediante concurso:
– Los pliegos de cláusulas administrativas aplicables incluyeron como criterio objetivo de adjudicación la disposición por parte de los licitadores de certificados de aseguramiento de la calidad (certificados AENOR, ISO, etc.), factor o requisito de solvencia técnica de las empresas (de aptitud de las empresas) que no es susceptible de tal valoración como criterio de adjudicación de acuerdo con lo previsto en los artículos 17 y 86 del TRLCAP. Si bien, en todos los casos analizados por este Tribunal la puntuación otorgada en los pliegos de cláusulas a los citados certificados de calidad fue mínima, ello no desvirtúa la incidencia señalada.
– Los pliegos de cláusulas de cuatro contratos incluyeron una fórmula para valorar el criterio de adjudicación precio, ya criticada por este Tribunal en anteriores Informes de Fiscalización, que asignó la máxima puntuación prevista a la oferta más barata, prescindiendo del valor relativo que la propia baja o economía representase respecto del presupuesto de licitación del contrato, de manera que con este sistema pueden obtener esa máxima puntuación tanto bajas insignificantes como otras que supongan verdaderas economías. Es decir, si bien este sistema permite una correcta ordenación de las ofertas en función del precio, sin embargo, no es adecuado para la ponderación del criterio precio con respecto de los restantes criterios de adjudicación, tal y como exige el artículo 86 del TRLCAP, ni resulta acorde con el principio de eficiencia aplicable en la ejecución del gasto público.
– En dos contratos de servicios, los pliegos de cláusulas administrativas incluyeron, como criterio objetivo de adjudicación, las mejoras o aportaciones complementarias propuestas por los licitadores, sin establecer mayores precisiones al respecto, lo que requirió que la Mesa de Contratación concretase su valoración en un momento posterior a la apertura de las proposiciones de los licitadores, en perjuicio de la transparencia del procedimiento y de la objetividad que exige el artículo 86 del TRLCAP. A este respecto cabe añadir que, en uno de los contratos citados (20060693 2/2006), la valoración de estas mejoras por parte de la Mesa de Contratación resultó ser determinante en el resultado de la adjudicación.
– Además, en el segundo contrato citado, la Mesa de Contratación incumplió el pliego de cláusulas administrativas aplicable al contrato al distribuir de forma incorrecta los puntos asignados al criterio de adjudicación de la «calidad», que figuraban previstos en el propio pliego.
En efecto, el pliego de cláusulas estableció la siguiente distribución de puntos para su aplicación a cada uno de los tres subcriterios en los que se valoraba el criterio de adjudicación relativo a la «calidad» del servicio ofertado; 0,50 para el subcriterio a) y 0,25 para los subcriterios b) y c). Sin embargo, la Mesa de Contratación otorgó incorrectamente 0,33 puntos a cada uno de los citados subcriterios (a, b y c) que comprendían el criterio «calidad» de la oferta, aplicando por ello una distribución distinta a la prevista en el pliego. No obstante, cabe señalar que, en este caso concreto, la aplicación incorrecta de la puntuación de uno de los criterios objetivos de adjudicación por parte de la Mesa de Contratación no fue determinante en el resultado de la adjudicación, lo que, sin embargo, no desvirtúa la deficiencia señalada.
– En un contrato, el pliego de cláusulas administrativas excluyó la aplicación de la revisión de precios durante los primeros veinticuatro meses de vigencia del contrato, sin que constase en el expediente la motivación expresa de esta exclusión, tal y como requiere el artículo 103.3 del TRLCAP.
– En dos contratos de servicios, los PCAP no concretaron el sistema de determinación del precio del contrato, tal y como dispone el artículo 202 del TRLCAP y los artículos 67.7.c) y 197, ambos del RGLCAP.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
En el cuadro siguiente se reflejan los resultados de los análisis relativos a los requisitos formales de los expedientes de contratación fiscalizados, exponiéndose a continuación del cuadro una síntesis explicativa de las principales incidencias observadas.
|
Requisitos: |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
16 |
17 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Identificación del contrato |
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7/2007 |
|
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|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2/2006 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
X |
|
|
|
|
|
|
3/2007 |
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
4/2007 |
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
X |
|
|
|
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Las incidencias observadas en los expedientes de contratación fueron las siguientes:
– En un contrato de servicios, FOGASA no realizó la publicación de la convocatoria del contrato en el DOUE, pese a que resultaba preceptiva, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 203.2 a) del TRLCAP al ser su presupuesto superior a 137.234 euros, IVA excluido, importe vigente a partir de 1 de enero de 2006 (Orden EHA/4110/2005, de 29 de diciembre, por la que se hacen públicos los límites de los distintos tipos de contratos a efectos de la contratación administrativa).
– Asimismo, este Tribunal ha observado que en tres contratos no fue publicada la adjudicación (en el BOE y en el DOUE), en casos en los que dicha publicación resultaba obligatoria, en virtud de lo dispuesto en el artículo 93 del TRLCAP.
– En tres contratos de servicios adjudicados en el ejercicio 2006 mediante concurso, los certificados de las ofertas recibidas remitidos por FOGASA fueron emitidos, en los tres casos, en fecha 22 de octubre del ejercicio 2008, es decir, que evidentemente fueron realizados «ex profeso» para atender el requerimiento de este Tribunal, incumpliendo el artículo 80.5 del RGLCAP, que exige que el certificado de la documentación recibida o de la ausencia de licitadores, en su caso, sea expedido por el jefe de la oficina receptora una vez terminado el plazo de recepción de las ofertas.
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
Finalmente, por lo que respecta a la ejecución de los contratos, debe señalarse que se ha analizado, sobre una muestra de los pagos realizados, el cumplimiento por FOGASA de lo dispuesto en el artículo 99.4 del TRLCAP, que establece la obligación de abonar el precio dentro de los sesenta días siguientes a la fecha de la expedición de las certificaciones de obras o de los correspondientes documentos que acrediten la realización total o parcial del contrato. Únicamente, en dos de los diez casos analizados, FOGASA efectuó el pago sobrepasando, en 22 y 12 días respectivamente, el citado plazo.
III.1.7.3. Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo.
Los resultados obtenidos de la Fiscalización realizada por este Tribunal de Cuentas de los contratos adjudicados por el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo en los ejercicios 2006 y 2007, son expuestos a continuación.
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
El Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo, en lo sucesivo INSHT, ha remitido a este Tribunal de Cuentas para su fiscalización quince contratos correspondientes a los ejercicios 2006 y 2007, por un importe total de 7.177 miles de euros.
Esta información ha sido contrastada con otros antecedentes a disposición de este Tribunal, incluidos los remitidos por el Registro Público de Contratos, con el siguiente resultado:
– Examinada la información facilitada por el Registro Público de Contratos al Tribunal de Cuentas y contrastada con las relaciones certificadas remitidas por el INSHT a este Tribunal, se ha observado que el INSHT ha remitido las relaciones anuales de contratos de los años 2006 y 2007, tal y como exige el artículo 40.2 de la LFTCu, si bien ambas fueron remitidas fuera del plazo establecido en la Instrucción General aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 30 de marzo de 2005, de aplicación a la contratación celebrada en los años 2006 y 2007.
– En la información facilitada por el Registro Público de Contratos al Tribunal de Cuentas no se relacionan numerosos contratos adjudicados por el INSHT durante los ejercicios 2006 y 2007 y que sí fueron incluidos en las relaciones certificadas, por lo que el INSHT habría incumplido lo dispuesto en los artículos 114 y 115 del RGLCAP, en relación con lo dispuesto en el artículo 118 del TRLCAP, que obliga a los órganos de contratación a comunicar a este Registro la totalidad de los contratos que celebren, excepto los contratos menores.
Asimismo, debe señalarse que el INSHT no ha dado adecuado cumplimiento a la obligación, establecida en el artículo 57 del TRLCAP, de remitir al Tribunal de Cuentas todos los extractos de los expedientes de los contratos de obras, gestión de servicios públicos, suministro, consultoría y asistencia y de servicios, y administrativos especiales, que superen los importes fijados en el citado artículo.
En los cuadros siguientes se reflejan los quince expedientes de contratación remitidos por el INSHT al Tribunal de Cuentas, correspondientes a los ejercicios 2006 y 2007, clasificados por tipos de contratos y por procedimientos y formas de adjudicación.
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2006)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Obras. |
Subasta. |
– |
– |
– |
– |
|
Concurso. |
– |
– |
– |
– |
|
|
Procedimiento negociado. |
1 |
100 |
157 |
100 |
|
|
Total. |
1 |
10 |
157 |
7 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
1 |
11 |
58 |
3 |
|
Concurso. |
5 |
56 |
1.706 |
82 |
|
|
Procedimiento negociado. |
3 |
33 |
319 |
15 |
|
|
Total. |
9 |
90 |
2.083 |
93 |
|
|
Totales. |
10 |
100 |
2.240 |
100 |
|
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2007)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Obras. |
Subasta. |
1 |
100 |
671 |
100 |
|
Concurso. |
– |
– |
– |
– |
|
|
Procedimiento negociado. |
|
|
|
|
|
|
Total. |
1 |
20 |
671 |
14 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
– |
– |
– |
– |
|
Concurso. |
2 |
100 |
3.180 |
100 |
|
|
Procedimiento negociado. |
– |
– |
– |
– |
|
|
Total. |
2 |
40 |
3.180 |
64 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
– |
– |
– |
– |
|
Concurso. |
1 |
50 |
686 |
63 |
|
|
Procedimiento negociado. |
1 |
50 |
400 |
37 |
|
|
Total. |
2 |
40 |
1.086 |
22 |
|
|
Totales. |
5 |
100 |
4.937 |
100 |
|
Este Tribunal ha analizado diez de los expedientes remitidos, por un importe global de 6.701 miles de euros, lo que representó el 67% de los contratos remitidos y el 93% de su importe.
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia
Este Tribunal de Cuentas ha analizado el contenido de los PCAP y de los PPT aplicados a los contratos adjudicados por el INSHT en los ejercicios 2006 y 2007, con objeto de comprobar su grado de adecuación a la legalidad y al criterio de eficiencia durante el citado período fiscalizado.
Como resultado del análisis realizado cabe señalar las siguientes deficiencias observadas en los pliegos de cláusulas administrativas aplicables a los contratos adjudicados por el INSHT mediante concurso:
– En tres contratos de servicios fueron valorados como criterios objetivos de adjudicación las características o requisitos de solvencia técnica de las empresas (determinantes de la aptitud de las empresas), tales como, los medios técnicos o materiales del licitador, la disposición por éste de certificados de aseguramiento de la calidad (certificados AENOR, ISO, etc.), o ser la empresa licitadora de ámbito nacional y tener delegación en Madrid, criterio, este ultimo, que, además, podría resultar discriminatorio. Estos requisitos no son susceptibles de valoración como tales criterios de adjudicación, de acuerdo con lo previsto en los artículos 17 y 86 del TRLCAP.
– En seis contratos, el INSHT incluyó en los pliegos de cláusulas, como criterio de adjudicación, las mejoras que pudieran ofertar los propios licitadores, tales como la valoración de las «mejoras adicionales sin coste» o «cualquier otra documentación que mejore la oferta», sin establecer mayor especificación previa al respecto de su posible contenido o de su extensión y sin determinar el método para su valoración, lo que requirió que, necesariamente, estas mejoras fueran concretadas y valoradas, por la propia Mesa de Contratación, en un momento posterior a la apertura de las proposiciones de los licitadores, en perjuicio de la transparencia del procedimiento y de la objetividad que exige el artículo 86 del TRLCAP.
– Asimismo, desde el punto de vista del cumplimiento del criterio de eficiencia, cabe reseñar específicamente uno de los contratos citados, cuyo objeto fue el servicio de vigilancia en el edificio de los Servicios Centrales y el Centro Nacional de nuevas Tecnologías en Madrid, en el que la puntuación atribuida, de facto, a las mejoras fue desproporcionadamente elevada respecto de la valoración de las economías ofertadas por los licitadores del concurso en el criterio objetivo del precio, que, sin embargo, era el criterio de mayor ponderación teórica, con un 40%, frente al criterio de las mejoras del servicio ofertadas por los licitadores, al que el pliego asignó únicamente una ponderación del 20%.
En efecto, una mayor economía ofertada en el precio (criterio de mayor ponderación teórica) de 43.214 euros representó una diferencia de sólo 2 puntos para la segunda mejor oferta económica que se presentó, mientras que, por el contrario, una diferencia en la propuesta de las mejoras (criterio de menor ponderación), concretamente, valorable en 13.340 euros, supuso una diferencia de puntuación de 15,9 puntos, diferencia que fue decisiva en el resultado final de la adjudicación, lo que no resultó acorde con los principios de economía y de eficiencia que deben regir la ejecución del gasto público.
– En tres contratos, los pliegos de cláusulas administrativas excluyeron la aplicación de la revisión de precios durante los primeros veinticuatro meses de vigencia del contrato, sin que constase en el expediente la motivación expresa de esta exclusión, tal y como requiere el artículo 103.3 del TRLCAP.
– En un contrato de suministro, el PPT incluyó los criterios objetivos de adjudicación que serían aplicables al concurso, criterios que ya figuraban previstos en el pliego de cláusulas, único documento en el que deben incluirse, en virtud de lo dispuesto en el artículo 67, en relación con el artículo 68.3, ambos del RGLCAP.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
En el cuadro siguiente se reflejan los resultados de los análisis relativos a los requisitos formales de los expedientes de contratación fiscalizados, exponiéndose a continuación del cuadro una síntesis explicativa de las principales incidencias observadas.
|
Requisitos: |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
16 |
17 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Identificación del contrato |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6/1135 |
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
7/1170 |
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
7/1221 |
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
7/1171 |
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
7/1483 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
7/1510 C. 8/2007 |
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Las incidencias observadas en los expedientes de contratación analizados fueron las siguientes:
– En un contrato no se realizó por parte del INSHT la publicación de la convocatoria ni de la adjudicación del contrato en el DOUE, incumpliendo con ello los artículos 78 y 93, ambos del TRLCAP.
– En otro contrato no fue publicada la adjudicación (ni en el BOE ni en el DOUE), cuando dicha publicación resultaba obligatoria, en virtud de lo dispuesto en el artículo 93 del TRLCAP.
– Asimismo, este Tribunal ha observado que, en los anuncios de licitación en el BOE de los contratos para su publicación, no constaba el importe máximo de los gastos de publicidad, a cargo del adjudicatario, gastos que, siguiendo el modelo en el anexo VII del RGLCAP, deben figurar por el mismo importe máximo que fije el PCAP, según lo establecido en el artículo 67.2.g) del citado RGLCAP.
– En un contrato fueron excluidas de la licitación dos de las empresas por haber depositado la fianza provisional a favor del entonces Ministerio de Trabajo y Asuntos sociales y no, como es preceptivo, a favor del órgano de contratación (INSHT), sin dar opción a dichas empresas a la subsanación del defecto en el plazo de tres días previsto en el artículo 81 del RGLCAP. El INSHT siguió un criterio excesivamente restrictivo que no resultó acorde con el principio de concurrencia que debe regir la contratación administrativa.
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
Finalmente, por lo que respecta a la ejecución de los contratos, debe señalarse que se ha analizado, sobre una muestra de los pagos realizados, el cumplimiento por el INSHT de lo dispuesto en el artículo 99.4 del TRLCAP, que establece la obligación de abonar el precio dentro de los sesenta días siguientes a la fecha de la expedición de las certificaciones de obras o de los correspondientes documentos que acrediten la realización total o parcial del contrato. De los doce casos analizados, en sólo dos de ellos el INSHT efectuó el pago fuera del citado plazo legal establecido.
Debe señalarse, no obstante, que en cuatro de los doce casos analizados se han constatado demoras significativas en la realización de la recepción o certificación de conformidad respecto de las fecha de realización efectiva de la correspondiente prestación, por lo que, en ese caso, el mandato del artículo 99.4 perdería, en la práctica, toda su eficacia.
III.1.7.4. Instituto de la Mujer.
El análisis de la contratación celebrada por el Instituto de la Mujer (en adelante INMUJER), Organismo Autónomo adscrito durante el período fiscalizado al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales 6, ofrece los siguientes resultados:
6 Adscrito a la Secretaría General de Políticas de Igualdad, del Ministerio de Igualdad, por Real Decreto 438/2008, de 14 de abril de 2008.
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
El INMUJER ha remitido a este Tribunal las relaciones certificadas de los contratos adjudicados en los ejercicios 2006 y 2007, incluidos en el período fiscalizado, comprensivas de un total de 8 contratos y por un importe total de 5.418 miles de euros. Asimismo, el INMUJER ha remitido los extractos de los citados 8 expedientes.
Esta información ha sido contrastada con otros antecedentes a disposición de este Tribunal, incluidos los remitidos por el Registro Público de Contratos, con el siguiente resultado:
– En la información facilitada por el Registro Público de Contratos al Tribunal de Cuentas no se relaciona ningún contrato adjudicado por el INMUJER durante los ejercicios 2006 y 2007, por lo que el INMUJER habría incumplido lo dispuesto en los artículos 114 y 115 del RGLCAP, en relación con lo dispuesto en el artículo 118 del TRLCAP, que obliga a los órganos de contratación a comunicar al citado Registro Público de Contratos la totalidad de los contratos que celebren, excepto los contratos menores.
Cabe destacar también la falta de integridad de las relaciones certificadas remitidas al Tribunal de Cuentas. Efectivamente, estas relaciones, de conformidad con lo previsto en la Instrucción General relativa a la remisión al Tribunal de Cuentas de los extractos de los expedientes de contratación y de las relaciones de contratos celebrados, aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas, en reunión celebrada el 30 de marzo de 2005, deberían incluir la totalidad de los contratos adjudicados en el período fiscalizado, con la única excepción de los contratos menores, y, sin embargo, se ha podido constatar que el INMUJER ha omitido reseñar en ellas al menos 9 contratos, cuya adjudicación sí fue publicada en el BOE.
En los dos cuadros siguientes se detallan los contratos remitidos por el INMUJER al Tribunal de Cuentas en cada uno de los ejercicios fiscalizados, agrupados por tipos de contratos y formas de adjudicación:
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2006)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
– |
– |
– |
– |
|
Concurso. |
3 |
75 |
1.556 |
91 |
|
|
Procedimiento negociado. |
1 |
25 |
161 |
9 |
|
|
Total. |
4 |
100 |
1.717 |
100 |
|
|
Totales. |
4 |
100 |
1.717 |
100 |
|
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2007)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
– |
– |
– |
– |
|
Concurso. |
4 |
100 |
3.701 |
100 |
|
|
Procedimiento negociado. |
– |
– |
– |
– |
|
|
Total. |
4 |
100 |
3.701 |
100 |
|
|
Totales. |
4 |
100 |
3.701 |
100 |
|
La totalidad de los contratos recibidos han sido seleccionados para su análisis.
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
El análisis de los PCAP y de los PPT de los expedientes de contratación tramitados por el INMUJER ha puesto de manifiesto las siguientes deficiencias:
– Omisión en el PCAP de datos que necesariamente deben figurar en él, de acuerdo con lo previsto en el artículo 67 del RGLCAP.
Esta deficiencia se ha observado en un contrato cuyo objeto fue la prestación de servicios de soporte informático, en el que la omisión de la referencia al sistema de determinación del precio, necesaria de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 67, apartado 7.c), del RGLCAP, adquirió mayor trascendencia al haberse previsto que los servicios se prestarían entre el 1 de octubre de 2007 y el 31 de diciembre de 2008, plazo de imposible cumplimiento dado que la adjudicación se produjo el 24 de octubre de 2007 y la formalización el día 6 de noviembre siguiente. A pesar de ello, los servicios correspondientes al cuarto trimestre de 2007 se abonaron en su integridad, previa conformidad del INMUJER con los servicios prestados y reconocimiento de la obligación, actos de trámite que fueron anteriores, a su vez, a la fecha de conclusión del expresado período trimestral, lo que contraviene la regla de «servicio hecho» del artículo 21.2 de la LGP.
– Inclusión en el PPT particulares de cláusulas propias del PCAP, lo que resulta contrario a lo dispuesto en el artículo 68.4 del RGLCAP. Las menciones improcedentes en los PPT se han referido principalmente a los criterios de adjudicación y a la admisión de ofertas alternativas. En ocasiones las previsiones de los pliegos son redundantes, cuando no contradictorias, respecto de la regulación del contrato establecida en el respectivo PCAP, en perjuicio del principio de seguridad jurídica.
Esta incidencia se ha observado en dos contratos.
– En cuanto a los contratos adjudicados mediante concurso, se han detectado deficiencias que afectan o hacen referencia a la determinación y posterior aplicación de los criterios objetivos de adjudicación. Estas deficiencias observadas afectan, principalmente, a los siguientes aspectos:
• Improcedente utilización de características de las empresas (como certificaciones de calidad, cursos de formación de los empleados, medidas adoptadas por la empresa para promover la igualdad entre hombres y mujeres, etc.), como criterios de adjudicación, en contra de lo dispuesto en el artículo 86 del TRLCAP.
Algunas de estas características de las empresas podrían ser tenidas en cuenta como medios de acreditación de la solvencia de los licitadores, siempre y cuando estuvieran comprendidas entre las previstas a ese efecto en los artículos 17 a 19 del TRLCAP o impliquen el compromiso del licitador de adscribir a la ejecución del contrato los medios personales o materiales suficientes para ello, debidamente concretados en su oferta, según prevé el artículo 15.1, párrafo 3, del TRLCAP.
• Utilización inadecuada, como criterio de adjudicación, de las mejoras que pudieran ofertar los licitadores, sin determinación previa de su posible contenido y de su extensión, en perjuicio de la objetividad que exige el artículo 86 del TRLCAP.
• Uso de métodos o fórmulas de valoración o de ponderación de los criterios de adjudicación que alteran la importancia relativa asignada previamente a dichos criterios en los PCAP, lo que resulta contrario a lo dispuesto en el artículo 86.2 del TRLCAP, al tiempo que se producen efectos contrarios a los principios de eficiencia y economía. En particular deben destacarse los casos en que la valoración económica se hace depender de la proporción existente entre cada baja y la baja de la oferta más económica.
• Falta de precisión previa, en los PCAP, de los métodos de valoración y de ponderación de cada criterio de adjudicación, lo que también disminuye la exigible objetividad y constituye un riesgo para la transparencia de la adjudicación.
• Establecimiento de límites a partir de los cuales mayores bajas en el precio ofertadas por los licitadores no conllevan un correlativo incremento de la puntuación del criterio del precio. Estos límites, también denominados «umbrales de saciedad» (que actúan en sentido contrario a los «umbrales mínimos» que el artículo 86.2 del TRLCAP permite fijar, a fin de que un licitador pueda continuar en el proceso selectivo), desincentivan la competencia y resultan contrarios a los principios de eficiencia y economía, pues pudiera darse el caso de que, entre dos ofertas que únicamente se diferencian en el precio, el órgano de contratación no elija la oferta más barata.
Alguna o varias de estas deficiencias han sido observadas en seis contratos, la mayoría de consultoría y asistencia o de servicios.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
En el cuadro siguiente se reflejan los resultados de los análisis relativos a los requisitos formales de los expedientes de contratación fiscalizados, exponiéndose a continuación del cuadro una síntesis explicativa de las principales incidencias observadas.
|
Requisitos: |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
16 |
17 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Identificación del contrato |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
06CO1016 (20060723) |
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
06CO1022 (20060726) |
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
06CO1023 (20060731) |
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
06CO1059 (20070425) |
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
07CO1034 (20070437) |
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
07CO1048 (20070438) |
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
07CO1051 (20070439) |
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Las expresadas incidencias se concretan en lo siguiente:
– Las principales deficiencias observadas en cuanto a la publicidad de los contratos celebrados por el INMUJER son las siguientes:
• Omisión de la publicidad de la convocatoria de la licitación en el DOUE, preceptiva en aplicación de lo dispuesto en el artículo 203 del TRLCAP, en relación con lo dispuesto en la Orden EHA/4110/2005, de 29 de diciembre, por la que se hacen públicos los límites de los distintos tipos de contratos a efectos de la contratación administrativa a partir de 1 de enero de 2006. Esta incidencia se ha observado en un contrato.
• Omisión de la publicación de la adjudicación en el DOUE, en casos en que resultaba preceptiva en aplicación del artículo 93 del TRLCAP. Esta incidencia se ha observado en tres expedientes.
• Demora en la publicación de la adjudicación en el BOE y/o en el DOUE, sobrepasando el plazo de 48 días, contados a partir de la adjudicación, que establece el artículo 93 del TRLCAP. Esta incidencia se ha observado en cinco expedientes.
• Omisión en el anuncio de licitación en el BOE del importe de los gastos de publicidad a asumir por el adjudicatario. En el anuncio deben consignarse los datos del contrato que se establecen en el modelo incluido en el anexo VII del RGLCAP, al que se remite el artículo 77.1 del propio Reglamento, y entre ellos figuran los citados gastos de publicidad, sin que resulte admisible la mera remisión al PCAP. Esta incidencia se ha observado en dos expedientes.
– Aplicación incorrecta por la Mesa de Contratación de los criterios de adjudicación previstos en el PCAP. Esta deficiencia se ha observado en un contrato de servicios de publicidad institucional, en el que el criterio de adjudicación «oferta económica» debía aplicarse asignando, según el pliego, la máxima puntuación a la oferta más económica, «entendiendo como tal no solo la oferta más barata sino también la que presente menores costes de agencia y producción y mayor inversión en medios», pese a lo cual, la valoración únicamente tuvo en cuenta los menores costes de agencia y la mayor inversión en medios, sin valorar directamente la oferta más barata, ni los costes de producción.
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
Finalmente, por lo que respecta a la ejecución de los contratos, debe señalarse que, analizada una muestra de contratos, se ha comprobado el cumplimiento por el INMUJER de lo dispuesto en el artículo 99.4 del TRLCAP, que establece la obligación de abonar el precio dentro de los sesenta días siguientes a la fecha de la expedición de las certificaciones de obras o de los correspondientes documentos que acrediten la realización total o parcial del objeto del contrato. En todos los casos analizados el pago se realizó, adecuadamente, dentro del citado plazo.
III.1.7.5. Instituto de la Juventud
Los resultados obtenidos de la Fiscalización realizada por este Tribunal de Cuentas de los contratos adjudicados por el Instituto de la Juventud en los ejercicios 2006 y 2007 son expuestos a continuación.
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
El Instituto de la Juventud, en lo sucesivo INJUVE, ha remitido a este Tribunal de Cuentas para su fiscalización diez contratos correspondientes a los ejercicios 2006 y 2007, por un importe total de 2.862 miles de euros.
Esta información ha sido contrastada con otros antecedentes a disposición de este Tribunal, incluidos los remitidos por el Registro Público de Contratos, con el siguiente resultado:
– El INJUVE ha remitido las relaciones certificadas de contratos de los años 2006 y 2007, tal y como exige el artículo 40.2 de la LFTCu, si bien no figuraban incluidos numerosos contratos, que sí estaban incluidos en el citado Registro Público.
– Asimismo, debe señalarse que el INJUVE no ha dado adecuado cumplimiento a la obligación, establecida en el artículo 57 del TRLCAP, de remitir al Tribunal de Cuentas la totalidad de los extractos de los expedientes de contratación de obras, gestión de servicios públicos, suministro, consultoría y asistencia y de servicios; y administrativos especiales, que superen los importes fijados en el citado artículo.
En los cuadros siguientes se reflejan los diez expedientes de contratación remitidos por el INJUVE al Tribunal de Cuentas, correspondientes a los ejercicios 2006 y 2007, clasificados por tipos de contratos y por procedimientos y formas de adjudicación.
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2006)
(En miles de euros)
|
Tipo de Contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Consultoría y asistencia y de Servicios. |
Subasta. |
– |
– |
– |
– |
|
Concurso. |
2 |
40 |
450 |
43 |
|
|
Procedimiento negociado. |
3 |
60 |
605 |
57 |
|
|
Total. |
5 |
100 |
1.055 |
100 |
|
|
Totales. |
5 |
100 |
1.055 |
100 |
|
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2007)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta |
– |
– |
– |
– |
|
Concurso |
5 |
100 |
1.807 |
100 |
|
|
Procedimiento negociado |
– |
– |
– |
– |
|
|
Total |
5 |
100 |
1.807 |
100 |
|
|
Totales. |
|
5 |
100 |
1.807 |
100 |
Este Tribunal ha analizado la totalidad de los expedientes remitidos, por un importe global de 2.862 miles de euros.
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
Este Tribunal de Cuentas ha analizado el contenido de los PCAP y de los PPT aplicados a los contratos adjudicados por el INJUVE en los ejercicios 2006 y 2007, con objeto de comprobar su grado de adecuación a la legalidad y al criterio de eficiencia durante el citado período fiscalizado.
Como resultado del análisis realizado cabe señalar las siguientes deficiencias observadas en los PCAP, aplicables a los contratos adjudicados por el INJUVE mediante concurso:
– En un contrato cuyo objeto fue la asistencia técnica para la Oficina Virtual de Emancipación Joven del INJUVE, adjudicado mediante concurso, el pliego de cláusulas administrativas no concretó suficientemente los medios de acreditación de la solvencia financiera, económica y técnica de los licitadores, ni tampoco precisó, en función de los citados medios de acreditación, los criterios de selección adaptados a las circunstancias específicas del contrato, tal y como exige, con carácter general, el artículo 15 del TRLCAP y, más específicamente, el apartado 3.º del citado artículo, en cuya virtud, «en los casos en que sea necesario justificar la solvencia económica, financiera, técnica o profesional, los órganos de contratación precisarán en el anuncio los criterios de selección en función de los medios de acreditación que vayan a ser utilizados de entre los reseñados en los artículos 16 a 19...». Así, por ejemplo, el pliego incluyó como medios de acreditación, la cifra de negocios global, una relación de los servicios o trabajos realizados en los últimos tres años, etc., sin establecer mayores precisiones al respecto.
– En cuatro contratos fueron valorados como criterios objetivos de adjudicación factores o requisitos de solvencia técnica de las empresas (determinantes en realidad de la aptitud de las empresas), tales como los medios técnicos o materiales del licitador o la disposición por éste de certificados de aseguramiento de la calidad (certificados AENOR, ISO, etc.,), factores que no son susceptibles de tal valoración de acuerdo con lo previsto en los artículos 17 y 86 del TRLCAP. No obstante, en la práctica totalidad de los casos analizados por este Tribunal, la puntuación otorgada en los pliegos para estos factores fue mínima, circunstancia que no desvirtúa la incidencia señalada.
– El INJUVE incluyó en los pliegos de cláusulas de siete contratos, como criterio de adjudicación, las mejoras que pudieran ofertar los propios licitadores, tales como las propuestas y sugerencias que mejorasen las condiciones establecidas en el pliego, ya fueran estas propuestas de tipo técnico, operativo o funcional, o bien propuestas de carácter económico, sin establecer mayor especificación previa al respecto de su posible contenido o de su extensión y sin determinar el método para su valoración, lo que requirió que, necesariamente, estas mejoras fueran concretadas y valoradas, por la propia Mesa de Contratación, en un momento posterior a la apertura de las proposiciones de los licitadores, lo que redundó en perjuicio de la transparencia del procedimiento y de la objetividad que exige el artículo 86 del TRLCAP.
– En seis contratos, los pliegos incluyeron una fórmula que valoraba el criterio precio en función de la proporción existente entre las bajas económicas de todas las ofertas presentadas, prescindiendo del valor relativo que la propia baja o economía representase respecto del precio de licitación, de manera que con este método de valoración pueden obtener una elevada puntuación tanto bajas insignificantes como otras que supongan verdaderas economías.
Así, si bien este sistema permite una correcta ordenación de las ofertas en función del precio, sin embargo, no es adecuado para la ponderación del criterio precio con respecto de los restantes criterios de adjudicación, tal y como exige el artículo 86 del TRLCAP, ni resulta acorde con el principio de eficiencia aplicable en la ejecución del gasto público.
– En cinco contratos, todos ellos de servicios, los PCAP no concretaron suficientemente el contenido y la forma de valoración del criterio técnico. Así, fue frecuente la inclusión, como criterio técnico de adjudicación, de la aportación de un plan de trabajo, en el que el propio licitador debía especificar cual sería el seguimiento del servicio demandado, que garantizase la eficacia y la calidad del servicio, sin establecer mayores precisiones al respecto, lo que no resultó acorde con la transparencia y la objetividad que deben regir la contratación administrativa.
Ejemplifica esta falta de concreción previa en el pliego el contrato, cuyo objeto fue la asistencia técnica para la Oficina Virtual de Emancipación Joven del INJUVE, en el que, como criterio técnico, fue incluido en el pliego de cláusulas, de forma excesivamente genérica, el «proyecto presentado que incluya la valoración de la oferta desde el punto de vista técnico…», criterio valorado con 40 puntos (de los 100 posibles), sin establecer mayores especificaciones al respecto, lo que introdujo un excesivo grado de discrecionalidad y de subjetividad en la actuación de la Mesa de Contratación.
– En siete contratos, los PPT incluyeron indebidamente los criterios objetivos de adjudicación que serían aplicables al concurso, criterios que deben figurar previstos únicamente en el pliego de cláusulas administrativas, en virtud de lo dispuesto en el artículo 67, en relación con el artículo 68.3, ambos del RGLCAP.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
En el cuadro siguiente se reflejan los resultados de los análisis relativos a los requisitos formales de los expedientes de contratación fiscalizados, exponiéndose a continuación del cuadro una síntesis explicativa de las principales incidencias observadas.
|
Requisitos: |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
16 |
17 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Identificación del contrato |
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20060713 |
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X |
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20070426 (3/2008) |
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X |
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|
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|
20070428 |
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|
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|
X |
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Las incidencias observadas en los expedientes de contratación analizados fueron las siguientes:
– Este Tribunal ha observado que, en los anuncios de licitación en el BOE de tres contratos, no constaba el importe máximo de los gastos de publicidad, a cargo del adjudicatario, que, siguiendo el modelo establecido en el anexo VII del RGLCAP, deben figurar por el mismo importe máximo que fije el PCAP, según lo establecido en el artículo 67.2.g) del citado RGLCAP.
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
Finalmente, por lo que respecta a la ejecución de los contratos, debe señalarse que se ha analizado, sobre una muestra de los pagos realizados, el cumplimiento por INJUVE de lo dispuesto en el artículo 99.4 del TRLCAP, que establece la obligación de abonar el precio dentro de los sesenta días siguientes a la fecha de la expedición de las certificaciones de obras o de los correspondientes documentos que acrediten la realización total o parcial del objeto del contrato. En los siete casos analizados, INJUVE efectuó el pago en el citado plazo legal establecido.
Debe señalarse, no obstante, que en uno de los pagos analizados se ha constatado una demora significativa en la realización de la recepción o certificación de conformidad, respecto de las fechas de realización efectiva de la correspondiente prestación, por lo que, en ese caso, el mandato del artículo 99.4 perdería, en la práctica, toda su eficacia.
III.1.7.6 Consejo de la Juventud de España.
El análisis de la contratación celebrada por el Consejo de la Juventud de España (en adelante CJE), Organismo Autónomo adscrito durante el período fiscalizado al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales 7, ofrece los siguientes resultados:
7 Adscrito al Ministerio de Igualdad, por Real Decreto 1135/2008, de 4 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Igualdad.
El CJE ha remitido a este Tribunal las relaciones certificadas de los contratos adjudicados en los ejercicios 2006 y 2007 incluidos en el período fiscalizado, comprensivas de un total de 9 contratos y por un importe total de 556 miles de euros, contratos cuyos extractos no han sido remitidos a este Tribunal por no superar los importes establecidos en el artículo 57 del TRLCAP.
Esta información ha sido contrastada con otros antecedentes a disposición de este Tribunal, incluidos los remitidos por el Registro Público de Contratos, con el siguiente resultado:
– En la información facilitada por el Registro Público de Contratos al Tribunal de Cuentas no se relaciona ningún contrato adjudicado por el CJE durante los ejercicios 2006 y 2007, por lo que este organismo habría incumplido lo dispuesto en los artículos 114 y 115 del RGLCAP, en relación con lo dispuesto en el artículo 118 del TRLCAP, que obliga a los órganos de contratación a comunicar al citado Registro Público de Contratos la totalidad de los contratos que celebren, excepto los contratos menores.
Asimismo, se ha detectado cierta falta de integridad de las relaciones certificadas remitidas al Tribunal de Cuentas. Efectivamente, estas relaciones, de conformidad con lo previsto en la Instrucción General relativa a la remisión al Tribunal de Cuentas de los extractos de los expedientes de contratación y de las relaciones de contratos celebrados, aprobada por Pleno del Tribunal de Cuentas, en reunión celebrada el 30 de marzo de 2005, deberían incluir la totalidad de los contratos adjudicados en el período fiscalizado, con la única excepción de los contratos menores, y, sin embargo, se ha podido constatar que el CJE ha omitido reseñar en ellas al menos un contrato, cuya adjudicación sí fue publicada en el BOE. Este contrato es el siguiente: Consultoría y asistencia y de servicios para la externalización del servicio documental 2007 de la web www.kelifinder.com (BOE 01/02/2007).
Cabe añadir que el contrato reseñado fue adjudicado por el CJE en un importe de 458 miles de euros, por lo que el extracto de su expediente debió ser remitido al Tribunal de Cuentas en el plazo de tres meses desde su formalización, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 57 del TRLCAP, que fue incumplido por el CJE.
III.1.7.7 Real Patronato sobre la discapacidad.
El análisis de la contratación celebrada por el Real Patronato sobre la Discapacidad (en adelante RPD), Organismo Autónomo adscrito durante el período fiscalizado al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales 8, ofrece los siguientes resultados:
8 Adscrito al Ministerio de Sanidad y Política Social por Real Decreto 640/2009, de 17 de abril.
El RPD ha remitido a este Tribunal las relaciones certificadas de los contratos adjudicados en los ejercicios 2006 y 2007 incluidos en el período fiscalizado, comprensivas de un total de 7 contratos y por un importe total de 340 miles de euros, cuyos extractos no han sido remitidos a este Tribunal por no superar los importes establecidos para cada tipo de contrato en el artículo 57 del TRLCAP.
Esta información ha sido contrastada con otros antecedentes a disposición de este Tribunal, incluidos los remitidos por el Registro Público de Contratos, con el siguiente resultado:
– En la información facilitada por el Registro Público de Contratos al Tribunal de Cuentas no se relaciona ningún contrato adjudicado por el RPD durante los ejercicios 2006 y 2007, por lo que este organismo habría incumplido lo dispuesto en los artículos 114 y 115 del RGLCAP, en relación con lo dispuesto en el artículo 118 del TRLCAP, que obliga a los órganos de contratación a comunicar al citado Registro Público de Contratos la totalidad de los contratos que celebren, excepto los contratos menores.
III.1.8 Ministerio de Vivienda.
El Ministerio de Vivienda contaba en el período fiscalizado con cuatro órganos de contratación, todos en los servicios centrales.
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
1. Relaciones de contratos.
1.1. Relaciones recibidas.
Por el año 2006 se ha recibido una relación que incluye 64 contratos con un importe de 32.953 miles de euros, la cual engloba sin especificar a todos los órganos de contratación, contra lo establecido en el formato del Anexo I de la Instrucción.
En el trámite de alegaciones se ha recibido una relación complementaria para el año 2006, así como la relación del año 2007.
1.2. Contenido de las relaciones.
En la relación enviada para el año 2006 se ha incluido un expediente por duplicado y, por el contrario, dos contratos de expedientes independientes han sido relacionados de forma unitaria.
2. Expedientes recibidos y fiscalizados.
– Se han recibido 39 expedientes, por un importe global de 44.940 miles de euros, cuyo desglose por el tipo de contrato y procedimiento de adjudicación puede apreciarse en el cuadro siguiente:
Expedientes remitidos
(En miles de euros)
|
Tipo |
Procedimiento |
Ejercicio 2006 |
Ejercicio 2007 |
TOTAL |
|||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
N.º |
% |
Importe |
% |
N.º |
% |
Importe |
% |
N.º |
% |
Importe |
% |
||
|
Obras. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
17 |
94 |
30.359 |
98 |
1 |
100 |
2.645 |
100 |
18 |
94 |
33.004 |
98 |
|
|
Negociado. |
1 |
6 |
563 |
2 |
|
|
|
|
1 |
6 |
563 |
2 |
|
|
Total. |
18 |
56 |
30.922 |
88 |
1 |
14 |
2.645 |
28 |
19 |
49 |
33.567 |
75 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
8 |
57 |
2.777 |
63 |
6 |
100 |
6.969 |
100 |
14 |
70 |
9.746 |
86 |
|
|
Negociado. |
6 |
43 |
1.627 |
37 |
|
|
|
|
6 |
30 |
1.627 |
14 |
|
|
Total. |
14 |
44 |
4.404 |
12 |
6 |
86 |
6.969 |
72 |
20 |
51 |
11.373 |
25 |
|
|
Totales. |
32 |
100 |
35.326 |
100 |
7 |
100 |
9.614 |
100 |
39 |
100 |
44.940 |
100 |
|
Previo requerimiento, y por tanto fuera del plazo establecido, han sido remitidos 14 expedientes de contratos. De los expedientes remitidos de oficio por los órganos de contratación, 11 lo hicieron fuera de plazo.
– Se han seleccionado para su fiscalización 38 expedientes, por un importe conjunto de 44.377 miles de euros, cuyo desglose por naturaleza del contrato y procedimiento de adjudicación puede apreciarse en el cuadro siguiente:
Expedientes fiscalizados
(En miles de euros)
|
Tipo |
Procedimiento |
2006 |
2007 |
TOTAL |
|||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
N.º |
% sobre remitidos |
Importe |
% sobre remitidos |
N.º |
% sobre remitidos |
Importe |
% sobre remitidos |
N.º |
% sobre remitidos |
Importe |
% sobre remitidos |
||
|
Obras. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
17 |
100 |
30.359 |
100 |
1 |
100 |
2.645 |
100 |
18 |
100 |
33.004 |
100 |
|
|
Negociado. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Total. |
17 |
94 |
30.359 |
98 |
1 |
100 |
2.645 |
100 |
18 |
95 |
33.004 |
98 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Concurso. |
8 |
100 |
2.777 |
100 |
6 |
100 |
6.969 |
100 |
14 |
100 |
9.746 |
100 |
|
|
Negociado. |
6 |
100 |
1.627 |
100 |
|
|
|
|
6 |
100 |
1.627 |
100 |
|
|
Total. |
14 |
100 |
4.404 |
100 |
6 |
100 |
6.969 |
100 |
20 |
100 |
11.373 |
100 |
|
|
Totales. |
31 |
97 |
34.763 |
98 |
7 |
100 |
9.614 |
100 |
38 |
97 |
44.377 |
99 |
|
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
– Incidencias relativas al pliego de prescripciones técnicas.
En un expediente adjudicado por la Junta de Contratación, el pliego contiene menciones que son propias del PCAP (criterios de adjudicación por concurso), sin que tampoco figure su fecha.
– Incidencias relativas al pliego de cláusulas administrativas particulares.
En el expediente de un contrato adjudicado en 353 miles de euros por la Junta de Contratación no figura el plazo total de ejecución, señalándose únicamente la duración de una fase de las dos de que constaba.
En los expedientes de 11 contratos, el pliego no limitaba los gastos de publicidad de la licitación a asumir por el adjudicatario. Fueron adjudicados en cinco casos por la Junta de Contratación, en tres por la Ministra y en tres por la Subsecretaria.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 170 miles de euros por la Subsecretaría. El pliego incluye cláusulas propias del PPT (referencias a la oficina, a los reportajes fotográficos y a la instalación de carteles de obra).
En los expedientes de cinco contratos, aunque los criterios de valoración que sirven de base a la adjudicación del concurso se encuentran ponderados y baremados, sería deseable un mayor desarrollo que limitara la discrecionalidad en su aplicación. Fueron adjudicados en dos casos por la Ministra y en tres por la Subsecretaría.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 4.000 miles de euros por la Ministra. El informe técnico de valoración de las ofertas es de fecha posterior a la apertura de las ofertas económicas, conforme establecía el PCAP. En opinión del Tribunal de Cuentas, puesta de manifiesto en repetidos informes, es deseable que la valoración técnica se realice antes de la apertura de la documentación económica, al objeto de alcanzar una mayor objetividad en la valoración.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
Las comprobaciones realizadas sobre los expedientes seleccionados para su fiscalización, relativas tanto a las omisiones documentales como al incumplimiento de los requisitos que deben contener las actuaciones incluidas en los expedientes, y que se exponen a lo largo del informe, se reflejan en síntesis en el anexo IV.7.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 351 miles de euros por la Junta de Contratación. En el informe sobre el objeto no consta la fecha.
En los expedientes de cinco contratos no se motiva la declaración de urgencia, como exige el artículo 103.3 del TRLCAP. Fueron adjudicados dos por la Ministra, dos por la Subsecretaría y uno por la Junta de Contratación.
En los expedientes de 11 contratos no consta la aprobación del PPT. Fueron adjudicados en dos casos por la Junta de Contratación, en seis por la Ministra y en tres por la Subsecretaría.
No consta la fecha de la aprobación del PCAP en el expediente de un contrato adjudicado por la Junta de Contratación en 165 miles de euros.
En el expediente de un contrato adjudicado por la Junta de Contratación de 351 miles de euros existe discrepancia entre la aplicación presupuestaria que figura en el punto 3 del PCAP y la que consta en el documento contable de retención de crédito y el expediente de gasto.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 182 miles de euros por la Junta de Contratación. Aunque fue fiscalizado de conformidad, la Intervención adjuntó al informe una observación estableciendo que no se acompañaba el presupuesto detallado utilizado para la fijación del presupuesto de licitación. La baja de adjudicación fue superior al 30%.
En los expedientes de 31 contratos, el anuncio de licitación en el BOE no especifica los importes máximos de los gastos de publicidad a asumir por el adjudicatario. Corresponden 19 a la Ministra, siete a la Junta de Contratación y cinco a la Subsecretaría.
En los expedientes de cuatro contratos, adjudicados tres de ellos por la Junta de Contratación y uno por la Subsecretaría, el informe de valoración de las ofertas es simplemente un cuadro de puntuaciones, sin que conste un desarrollo que las justifique.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 784 miles de euros por la Ministra. A la petición de la publicación de la adjudicación en el BOE y el DOUE, se respondió que no figuran en el expediente.
En los expedientes de cuatro contratos, adjudicados por la Ministra, las notificaciones de la resolución de adjudicación a los licitadores no adjudicatarios se realizaron excediendo el plazo establecido en el artículo 58.2 de la LRJAP-PAC y no contenían todos los datos de la adjudicación.
En los expedientes de seis contratos la constitución de la garantía no se puso a disposición del órgano de contratación, conforme establece el artículo 36.1 del TRLCAP. Corresponden cinco a la Junta de Contratación y uno a la Ministra.
El contrato de un expediente fue adjudicado por importe de 1.208 miles de euros por la Ministra. Aunque el artículo 54 del TRLCAP establece que el contrato se formalizaría dentro del plazo de 30 días a contar desde el siguiente al de la notificación de la adjudicación, dicho plazo se incumplió, ya que la fecha de adjudicación es el 10 de febrero de 2006 y la fecha de formalización del contrato el 17 de mayo siguiente.
En los expedientes de 13 contratos el documento de formalización no contiene todas las menciones obligatorias establecidas en el artículo 71 del RGLCAP tales como la competencia o capacidad de los contratantes, el régimen de penalidades por demora, la aprobación y el compromiso de gasto. Corresponden ocho a la Ministra, uno a la Subsecretaría y cuatro a la Junta de Contratación.
En los expedientes fiscalizados faltaban los documentos que se relacionan y que habían sido solicitados expresamente, por lo que no han podido ser analizados:
– La resolución motivada que establezca la improcedencia de la revisión de precios (artículo 103.3 del TRLCAP), en el expediente de un contrato adjudicado por la Junta de Contratación.
– El acuerdo de adjudicación (artículo 53 del TRLCAP), de un contrato adjudicado en por la Ministra.
– La notificación de la adjudicación a los licitadores (artículo 93.1 del TRLCAP), en el expediente de un contrato adjudicado por la Junta de Contratación.
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
En el expediente de un modificado adjudicado por la Junta de Contratación por importe de 200 miles de euros, el informe sobre la necesidad de la modificación del contrato no presentaba firma ni fecha. A la solicitud del documento de formalización, el órgano respondió que «No se efectuó la formalización de la prórroga puesto que existía conformidad del contratista y un acuerdo de la misma firmado por las autoridades competentes»; esta última irregularidad se ha observado en otro expediente por importe de 728 miles de euros.
El contrato de un expediente modificado fue adjudicado por importe de 100 miles de euros por la Ministra. La Intervención Delegada fiscalizó favorablemente el gasto propuesto, «si bien se observa que no se acompaña el presupuesto detallado correspondiente al incremento del gasto propuesto».
En el expediente de un contrato de obras adjudicado por la Ministra en 2.524 miles de euros el acta de comprobación de replanteo se efectúa dos meses después de la fecha de formalización del contrato, infringiendo lo dispuesto en el artículo 142 del TRLCAP, que establece que el plazo para efectuar la comprobación del replanteo no podrá ser superior a un mes.
En el expediente de un contrato de obras adjudicado por la Ministra en 630 miles de euros, el acta de comprobación de replanteo se encuentra incompleta, ya que no consta la fecha.
El contrato de obras de un expediente fue adjudicado por importe de 3.282 miles de euros por la Ministra. A la solicitud acerca del acta de comprobación del replanteo, se respondió que no figuraba en el expediente; esta misma carencia se ha observado en otro expediente por importe de 726 miles de euros que también carecía del acta de terminación de las obras.
No han sido aportados los siguientes documentos, a pesar de haber sido expresamente analizados:
– La formalización de la modificación (artículo 101.2 del TRLCAP), en los expedientes de tres contratos, adjudicados por la Junta de Contratación.
– El reajuste de garantías como consecuencia de su prórroga (artículo 42 del TRLCAP), en los expedientes de dos contratos de servicios adjudicados por la Junta de Contratación.
– La aprobación de la liquidación de la obra (artículo 169.3 del RGLCAP), en el expediente de un contrato adjudicado por la Ministra.
En el trámite de alegaciones se han remitido 12 comunicaciones. Queda pendiente de recepción un expediente de la Ministra y otro de la Junta de Contratación.
III.1.9 Ministerio para las Administraciones Públicas.
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
Se han recibido 28 expedientes de contratación, por importe de 13.718 miles de euros, correspondientes al año 2006 y 38 expedientes de contratación de un importe de 19.033 miles de euros de 2007, cuyo detalle se expone en los cuadros siguientes.
Los expedientes de contratación remitidos al Tribunal de Cuentas que han sido objeto de fiscalización, así como los procedimientos de adjudicación utilizados se incluyen en detalle en los cuadros siguientes:
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2006)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
– |
– |
– |
– |
|
Concurso. |
20 |
71 |
10.309 |
75 |
|
|
Procedimiento negociado. |
8 |
29 |
3.409 |
25 |
|
|
Total. |
28 |
100 |
13.718 |
100 |
|
|
Totales. |
28 |
100 |
13.718 |
100 |
|
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2007)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
1 |
3 |
183 |
1 |
|
Concurso. |
21 |
60 |
14.889 |
81 |
|
|
Procedimiento negociado. |
13 |
37 |
3.277 |
18 |
|
|
Total. |
35 |
100 |
18.349 |
100 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
|
|
|
|
|
|
Procedimiento negociado. |
3 |
100 |
684 |
100 |
|
|
Total. |
3 |
100 |
684 |
100 |
|
|
Totales. |
38 |
100 |
19.033 |
100 |
|
Han incumplido el mandato contenido en el artículo 40.2 de la LFTCu al no remitir las preceptivas relaciones de contratos celebrados, la Secretaría de Estado para la Función Pública, el INAP (en 2007) y la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios (en 2006), así como la Delegación del Gobierno en Ceuta.
Se ha procedido a verificar los datos de los expedientes de contratación remitidos por los diversos órganos de contratación de este Ministerio y los datos contenidos en la información remitida por el Registro Público de Contratos resultando que 3 expedientes de contratación en 2006 y 14 en 2007 por importe de 1.565 y 9.109 miles de euros respectivamente no han sido remitidos al Tribunal de Cuentas.
También debe señalarse que existen expedientes de contratación remitidos a este Tribunal que no figuran incluidos en la relación enviada por el Registro Público de Contratos y que en éste, en ocasiones, los datos incluidos no han permitido verificar con total seguridad que los expedientes relacionados corresponden exactamente con alguno de los recibidos.
De los expedientes de contratación remitidos, citados más arriba, se han fiscalizado 7 expedientes de 2006 y 14 de 2007, por unos importes de 8.080 y 11.785 miles de euros, respectivamente.
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
Se ha realizado un análisis de los PCAP y de los PPT en los expedientes de contratación recibidos y seleccionados, verificándose su adecuación a la legalidad y a los criterios de eficiencia del que han resultado las deficiencias que se exponen a continuación.
En los pliegos de los contratos números 3 y 4, si bien se previó que las empresas no españolas de Estados miembros del Espacio Económico Europeo no debieran aportar clasificación sino acreditar su solvencia, tal y como establece el artículo 25.2 del TRLCAP, no se determinaron ni los medios ni los criterios concretos para acreditar esa solvencia, lo de hecho impedía comprobar la concurrencia de esa solvencia 9.
9 Respecto a lo alegado se significa que los artículos 16 a 19 del TRLCAP establecían con carácter general los medios de acreditación de la solvencia, respecto a los que en cada pliego de cláusulas administrativas particulares debía establecerse cuales eran de aplicación al contrato en concreto y qué criterios había que aplicar a los medios seleccionados para alcanzar el nivel de solvencia que el pliego determinase como exigible.
En el pliego del contrato número 7 se exigió que acreditasen una determinada clasificación los empresarios españoles y los no españoles de Estados miembros del Espacio Económico Europeo y para el resto se aplicó la regla general de acreditar su solvencia a través de los medios previstos en los artículos 16 y 19 del TRLCAP, sin embargo no se estableció determinó qué mínimo debía alcanzarse respecto de cada uno de los medios. Esta irregularidad impedía que pudiera determinarse, tal y como es preceptivo, la idoneidad de los licitadores para optar a la adjudicación del contrato, restringiendo la competencia.
En el contrato número 9 no estaba previsto el plazo concreto de duración del contrato (el apartado número 23 de la hoja resumen del pliego señalaba que era «desde la firma del contrato hasta el 31 de diciembre de 2008»), y por ello no pudo calcularse la categoría del contrato, que es un componente de la clasificación, sino que se exigió una clasificación considerando que la duración del contrato era de 2 años, lo que no era posible pues el anuncio de licitación se publicó en el BOE el 9 de febrero de 2007. En conclusión, el pliego del contrato número 9 exigió para poder licitar al contrato, si se licitaba a los dos lotes, una clasificación superior a la marcada por la Ley, implicando esta irregularidad una restricción de la concurrencia 10.
10 En cuanto a lo alegado se significa que la categoría del contrato no depende de los precios unitarios sino del precio total en relación a la duración del contrato.
En el pliego de cláusulas administrativas del contrato número 2 cuyo procedimiento de adjudicación fue el concurso, se estableció que las ofertas económicas que fueran inferiores en un 20% a la media resultante de las ofertas presentadas se presumirían ofertas incursas en baja temeraria o desproporcionada. El TRLCAP distingue dos regímenes para apreciar la existencia de ofertas temerarias según el procedimiento de adjudicación del contrato sea la subasta o el concurso. En las subastas la temeridad sólo puede apreciarse en relación con la baja de ofertas económicas y así lo establece el artículo 83.3 del TRLCAP, que remite a la regulación reglamentaria para el establecimiento de los criterios objetivos que permitan apreciar dicha temeridad (esa regulación reglamentaria se encuentra en el artículo 85 del RGLCAP). Por el contrario en los concursos el artículo 86.3 del TRLCAP señala que es en el pliego de cláusulas administrativas de cada contrato donde podrán expresarse los criterios objetivos para apreciar la temeridad, añadiendo que si el precio es uno de los criterios de adjudicación se deben establecer en el pliego los límites que permitan apreciar la existencia de baja temerarias. En el concurso la temeridad no puede establecerse en atención a un solo criterio aislado, pues una oferta económica baja puede ser viable teniendo en cuenta que oferta el licitador respecto a otros aspectos del contrato.
Por otra parte en el pliego de cláusulas del citado contrato número 2 establece un umbral de saciedad consistente en que la máxima puntuación se asignará a las ofertas que alcancen una baja consistente en el 20% de la baja media, las ofertas que superen este umbral no recibirán mayor puntuación. La fijación de umbrales de saciedad en la valoración de la oferta económica es contraria al principio de economía que debe informar el gasto público. Las mismas circunstancias se producen en los pliegos de los contratos números 7 y 9.
Otro de los criterios del pliego del citado contrato número 2 consistía en la valoración de las mejoras ofrecidas por los licitadores «que se consideren que mejoran la ejecución del contrato y puedan cuantificarse económicamente». En esa definición del pliego no se precisan ni los elementos ni las condiciones en que quedaba autorizada la presentación de las mejoras, lo que contraviene lo establecido en el artículo 87.1 del TRLCAP y además introduce un elemento de posible discriminación en la valoración de las ofertas. La misma circunstancia concurre en el pliego del contrato número 7.
En los PCAP de los contratos números 3, 4 y 5 se estableció la valoración del criterio del precio de la oferta en función de su proximidad a la media de baja de las ofertas presentadas. La valoración de la oferta en función de su proximidad a la media es contraria al principio de economía que debe informar la gestión de los fondos públicos. Además en los pliegos de los contratos números 3 y 4 se estableció que a toda oferta que no fuera considerara temeraria, se le atribuirían 30 puntos de un total de 60, lo que implica reducir de facto el criterio de la oferta economía a la mitad de lo previsto; la misma deficiencia se produce en el pliego del contrato número 5, si bien aquí sobre una puntuación de 80 puntos.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
En el cuadro siguiente se reflejan los resultados de los análisis relativos a los requisitos formales de los expedientes de contratación fiscalizados, exponiéndose a continuación del cuadro una síntesis explicativa de las principales incidencias observadas.
|
Requisitos |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
17 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Identificación del contrato |
|
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Número 1 |
|
|
|
|
|
|
|
X |
X |
X |
|
|
|
|
|
|
|
Número 2 |
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
Número 3 |
|
|
X |
X |
|
|
|
|
|
|
X |
|
X |
|
|
|
|
Número 4 |
|
|
X |
X |
|
|
|
|
|
|
X |
|
X |
|
X |
|
|
Número 5 |
|
|
X |
X |
|
|
|
|
|
|
X |
|
X |
|
X |
|
|
Número 6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
Número 7 |
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
Número 8 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
Número 9 |
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
X |
|
|
|
En el expediente del contrato numero 4 cuyo objeto era un servicio de limpieza mantenimiento, consta el informe que exige el artículo 202.1 del TRLCAP sobre la insuficiencia de medios personales y materiales como requisito para que pueda celebrarse un contrato de servicios. Sin embargo ese informe es meramente formal, pues se limita a declarar que ante la falta de plantilla adecuada para llevar a cabo el servicio es preciso proceder a su contratación, sin especificar ni acreditar cuales son las carencias ni justificar la conveniencia de no ampliación de los medios, extremo este que también exige como contenido del informe el precepto citado. En conclusión no ha quedado acreditada la necesidad de contratar el servicio objeto del expediente número 3. Las mismas deficiencias se observan en el expediente del contrato número 5.
En los expedientes de los contratos números 3, 4 y 5 no se justifica la elección del procedimiento de adjudicación, contraviniéndose por tanto lo dispuesto en el artículo 75.2 del TRLCAP. El contrato número 8 cuyo objeto era el servicio de transmisión de noticias para las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno, se adjudicó a través de procedimiento negociado sin publicidad con base en la causa prevista en el artículo 210.b) del TRLCAP, que consiste en que exista un único empresario que pueda prestar el servicio, sin embargo no se ha justificado en el expediente que la agencia adjudicataria fuera la única que pudiera prestarlo 11.
11 En cuanto a lo alegado señalar que la certificación de exclusividad del adjudicatario no se refiere a que sea la única Agencia de noticias que puede prestar el servicio sino a que «es propietaria y titular de la totalidad de los derechos de explotación de las informaciones contenidas en los servicios que suministra a sus clientes».
Se observa un posible fraccionamiento entre los expedientes de los contratos números 4 y 5, dado que ambos fueron adjudicados el mismo año y tienen por objeto la limpieza de los edificios de la Delegación del Gobierno en Madrid. El artículo 68 del TRLCAP prohíbe el fraccionamiento de los contratos para eludir, entre otros aspectos, los requisitos del procedimiento, y en este caso resulta que para la licitación del contrato número 4 no se exigió que los interesados tuvieran clasificación al no alcanzar el presupuesto del mismo la cuantía mínima establecida por la Ley, si ese contrato se hubiera licitado junto al número 4, los licitadores habrían debido de estar clasificados 12.
12 En relación con lo alegado no se ha acreditado la adscripción del edificio con posteriodad a la adjudicación del contrato numero 4.
El contrato número 6 consistió en la modificación de un contrato anterior cuyo objeto era el Servicio de Atención Telefónica, cita previa, par las Oficinas de Extranjería de la Delegación del Gobierno en Madrid. La causa en que se basó la adjudicación del contrato modificado fue que la prestación del objeto del contrato principal se efectuaba diariamente por 10 personas y 6 horas/persona/día, y «ante el gran volumen de llamadas y la imposibilidad de que éstas fueran asumidas por 10 operadores, se ha considerado necesario, por interés público, que el contrato se amplíe a 40 personas y 6 horas/persona/día». La modificación de los contratos, que implica la adjudicación de un nuevo contrato al mismo adjudicatario, ha de basarse en necesidades nuevas o causas imprevistas, según lo exige el artículo 101 del TRLCAP, y de lo expuesto no ha quedado acreditado que la imprevisibilidad, en caso de existir no fuere imputable a la propia Administración, por ello no consta justificada la causa exigida por la Ley para poder adjudicar un contrato modificado.
Las puntuaciones atribuidas a cada una de las ofertas en la valoración del criterio denominado «referencias técnicas» de los contratos números 3, 4 y 5 carecen de motivación, pues simplemente figuran en los respectivos expedientes un cuadro, con la puntuación global atribuida a cada criterio sin expresar las razones que condujeron a obtener las citadas puntuaciones. Debe concluirse por tanto que la adjudicación de estos contratos no está justificada.
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
En cuanto a la fiscalización de la ejecución de los contratos no ha sido posible realizar la misma respecto a los números 3, 4 y 5, pues a pesar de que se ha remitido para cada uno de ellos la declaración de haber sido recibido el objeto de los contratos, no se ha enviado la documentación acreditativa de esa recepción.
III.1.9.1 Mutualidad de Funcionarios Civiles del Estado.
Los resultados obtenidos de la Fiscalización realizada por este Tribunal de Cuentas de los contratos adjudicados por la Mutualidad de Funcionarios Civiles del Estado en los ejercicios 2006 y 2007, son expuestos a continuación.
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
La Mutualidad de Funcionarios Civiles del Estado, en lo sucesivo MUFACE, ha remitido a este Tribunal de Cuentas para su fiscalización 31 correspondientes a los ejercicios 2006 y 2007, por un importe total de 10.262 miles de euros.
Esta información ha sido contrastada con otros antecedentes a disposición de este Tribunal, incluidos los remitidos por el Registro Público de Contratos, con el siguiente resultado:
– Del análisis de la información contenida en el Registro Público de Contratos no se deduce ningún incumplimiento de la obligación legal de remisión de documentación al Tribunal de Cuentas.
– Asimismo, debe ponerse de manifiesto que MUFACE ha remitido las relaciones anuales de contratos de los años 2006 y 2007, tal y como exige el artículo 40.2 de la LFTCu.
No obstante, este Tribunal ha contrastado la información contenida en las relaciones certificadas con los expedientes de contratos remitidos por MUFACE, comprobando que en la relación certificada correspondiente al ejercicio 2006 no fue incluido un contrato de servicios por importe de 876 miles de euros, cuyo extracto de expediente sí fue oportunamente remitido a este Tribunal por la citada Mutualidad.
– Además, MUFACE ha dado adecuado cumplimiento a la obligación, establecida en el artículo 57 del TRLCAP, de remitir al Tribunal de Cuentas los extractos de los expedientes de los contratos de obras, suministro y consultoría y asistencia y de servicios, que superen los importes fijados en el citado artículo.
En los cuadros siguientes se reflejan los 31 expedientes de contratación remitidos por MUFACE al Tribunal de Cuentas, correspondientes a los ejercicios 2006 y 2007, clasificados por tipos de contratos y por procedimientos y formas de adjudicación.
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2006)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Obras. |
Subasta. |
1 |
100 |
250 |
100 |
|
Concurso. |
– |
– |
– |
– |
|
|
Procedimiento negociado. |
– |
– |
– |
– |
|
|
Total. |
1 |
5 |
250 |
6 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
2 |
15 |
813 |
25 |
|
Concurso. |
3 |
23 |
722 |
23 |
|
|
Procedimiento negociado. |
8 |
62 |
1.684 |
52 |
|
|
Total. |
13 |
65 |
3.219 |
73 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
– |
– |
– |
– |
|
Concurso. |
– |
– |
– |
– |
|
|
Procedimiento negociado. |
6 |
100 |
906 |
100 |
|
|
Total. |
6 |
30 |
906 |
21 |
|
|
Totales. |
20 |
100 |
4.375 |
100 |
|
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2007)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
– |
– |
– |
– |
|
Concurso. |
– |
– |
– |
– |
|
|
Procedimiento negociado. |
11 |
100 |
5.887 |
100 |
|
|
Total. |
11 |
100 |
5.887 |
100 |
|
|
Totales. |
11 |
100 |
5.887 |
100 |
|
De los 31 contratos remitidos por MUFACE correspondientes a los ejercicios 2006 y 2007 este Tribunal ha analizado 9 por un importe de 4.460 miles de euros, lo que supone un 29% de los contratos recibidos y un 43% del importe total.
b) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
Finalmente, por lo que respecta a la ejecución de los contratos, debe señalarse que se ha analizado, sobre una muestra de los pagos realizados, el cumplimiento por MUFACE de lo dispuesto en el artículo 99.4 del TRLCAP, que establece la obligación de abonar el precio dentro de los sesenta días siguientes a la fecha de la expedición de las certificaciones de obras o de los correspondientes documentos que acrediten la realización total o parcial del contrato. En los treinta y tres casos analizados, MUFACE efectuó el pago en el citado plazo legal establecido.
Debe señalarse, no obstante, que en veinte de los pagos analizados se han constatado significativas demoras en la realización de la recepción o certificación de conformidad respecto de las fechas de realización efectiva de las correspondientes prestaciones, por lo que en estos casos el mandato del artículo 99.4 perdería, en la práctica, toda su eficacia.
III.1.10 Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
Se han recibido 34 expedientes de contratación, por importe de 16.618 miles de euros, correspondientes al año 2006 y 49 expedientes de contratación de un importe de 49.417 miles de euros de 2007, cuyo detalle se expone en los cuadros siguientes.
Los expedientes de contratación remitidos al Tribunal de Cuentas que han sido objeto de fiscalización, así como los procedimientos de adjudicación utilizados se incluyen en detalle en los cuadros siguientes:
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2006)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Obras. |
Subasta. |
– |
|
– |
– |
|
Concurso. |
– |
|
– |
– |
|
|
Procedimiento negociado. |
4 |
100 |
2.255 |
100 |
|
|
Total. |
4 |
100 |
2.255 |
100 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
– |
|
– |
– |
|
Concurso. |
4 |
18 |
3.539 |
37 |
|
|
Procedimiento negociado. |
18 |
82 |
5.903 |
63 |
|
|
Total. |
22 |
100 |
9.442 |
100 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
– |
|
– |
– |
|
Concurso. |
– |
|
– |
– |
|
|
Procedimiento negociado. |
6 |
100 |
3.947 |
100 |
|
|
Total. |
6 |
100 |
3.947 |
100 |
|
|
Administrativos especiales. |
Subasta. |
– |
|
– |
– |
|
Concurso. |
– |
|
– |
– |
|
|
Procedimiento negociado. |
2 |
100 |
974 |
100 |
|
|
Total. |
2 |
100 |
974 |
100 |
|
|
Totales. |
34 |
100 |
16.618 |
100 |
|
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2007)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Obras. |
Subasta. |
– |
|
– |
– |
|
Concurso. |
– |
|
– |
– |
|
|
Procedimiento negociado. |
2 |
100 |
14.274 |
100 |
|
|
Total. |
2 |
100 |
14.274 |
100 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
– |
|
– |
– |
|
Concurso. |
6 |
16 |
8.473 |
37 |
|
|
Procedimiento negociado. |
31 |
84 |
14.271 |
63 |
|
|
Total. |
37 |
100 |
23.194 |
100 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
– |
|
– |
– |
|
Concurso. |
2 |
22 |
762 |
8 |
|
|
Procedimiento negociado. |
7 |
78 |
8.224 |
92 |
|
|
Total. |
9 |
100 |
8.986 |
100 |
|
|
Administrativos especiales. |
Subasta. |
– |
|
-– |
– |
|
Concurso. |
– |
|
– |
– |
|
|
Procedimiento negociado. |
1 |
100 |
2.963 |
100 |
|
|
Total. |
1 |
|
2.963 |
100 |
|
|
Totales. |
49 |
100 |
49.417 |
100 |
|
Han incumplido el mandato contenido en el artículo 40.2 de la LFTCu al no remitir las preceptivas relaciones las Secretarías de Estado de Asuntos Exteriores y de Iberoamérica.
Se ha procedido a verificar los datos de los expedientes de contratación remitidos por los diversos órganos de contratación de este Ministerio y los datos contenidos en la información remitida por el Registro Público de Contratos resultando que 3 expedientes de contratación en 2006 y 1 en 2007 por importe de 1.668 y 569 miles de euros, respectivamente, no han sido remitidos al Tribunal de Cuentas.
Debe tenerse en cuenta que hay expedientes de contratación recibidos que no figuran incluidos en la relación enviada por el Registro Público de Contratos y que en éste, en ocasiones, los datos incluidos no han permitido verificar con total seguridad que los expedientes relacionados corresponden exactamente con alguno de los recibidos.
De los expedientes de contratación remitidos, citados más arriba, se han fiscalizado 19 expedientes de 2006 y 25 de 2007, por unos importes de 13.179 y 41.835 miles de euros, respectivamente.
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
Se ha realizado un análisis de los PCAP y de los PPT en los expedientes de contratación recibidos y seleccionados, verificándose su adecuación a la legalidad y a los criterios de eficiencia del que han resultado las deficiencias que se exponen a continuación.
En el contrato 17 el pliego estableció los medios para acreditar la solvencia de los licitadores pero no los criterios para determinar los mínimos que debían alcanzar a fin de ser considerados solventes.
En los pliegos de los contratos números 11 y 15, si bien se previó que las empresas no españolas de Estados miembros del Espacio Económico Europeo no debían aportar clasificación sino acreditar su solvencia, tal y como establece el artículo 25.2 del TRLCAP, no se determinaron ni los medios ni los criterios concretos para acreditar esa solvencia, lo de hecho impedía comprobar la concurrencia de esa solvencia.
Algunos de los medios establecidos en el PCAP para acreditar la solvencia de los licitadores en el contrato número 18 no estaban recogidos en el artículo 19 del TRLCAP, lo que resulta contrario a la Ley pues la Administración solamente puede utilizar como medios para acreditar la solvencia en los contratos de consultoría y asistencia y de servicios los expresamente señalados en el precepto citado. Esta irregularidad implica también una vulneración del principio de libre concurrencia, que alcanza mayor gravedad en este caso pues incidió directamente en la adjudicación del contrato, dado que uno de los 2 únicos licitadores que concurrieron al mismo fue excluido por la Mesa de contratación por no cumplir los criterios de solvencia establecidos en el pliego, recayendo la adjudicación necesariamente a favor del otro licitador. Este Tribunal no ha podido verificar si dicha exclusión ha sido o no ajustada a Derecho por no habérsele remitido la documentación relacionada con la misma.
En el pliego del contrato número 11 se estableció que la oferta económica se valoraría en función de su proximidad a la media, determinándose además que las ofertas que se separasen un 25% o más por debajo de la baja media obtendrían cero puntos. La valoración de las ofertas económicas en función de la media de las ofertas así como es establecimiento de umbrales de saciedad (límites de baja a la ofertas) es contrario al principio de economía que debe regir la ejecución del gasto público, asimismo es contrario a este principio la fijación de umbrales de saciedad. Para la valoración del criterio denominado «calidad del servicio» el PCAP estableció que se tomasen en consideración los siguientes aspectos: «el número, formación y solvencia profesional del personal», «la relación de maquinaria, utensilios, enseres y productos a utilizar y sus marcas de identificación», «póliza de responsabilidad civil», plan de calidad y medioambiente de la empresa», plan de prevención de riesgos laborales» y «certificaciones de calidad vigentes». Todos los aspectos señalados son criterios que el TRLCAP establece para valorar la solvencia de los licitadores y la utilización de criterios de solvencia para la adjudicación de un contrato resulta una práctica restrictiva de la libre competencia en el mercado.
En el PCAP del contrato número 16, cuyo procedimiento de adjudicación fue el concurso, se estableció que las ofertas económicas que fueran inferiores en un 10% a la media resultante de las ofertas presentadas se presumirían ofertas incursas en baja temeraria o desproporcionada. El TRLCAP distingue dos regímenes para apreciar la existencia de ofertas temerarias según el procedimiento de adjudicación del contrato sea la subasta o el concurso. En las subastas la temeridad sólo puede apreciarse en relación con la baja de ofertas económicas y así lo establece el artículo 83.3 del TRLCAP, que remite a la regulación reglamentaria para el establecimiento de los criterios objetivos que permitan apreciar dicha temeridad (esa regulación reglamentaria se encuentra en el artículo 85 del RGLCAP). Por el contrario en los concursos el artículo 86.3 del TRLCAP señala que es en el pliego de cláusulas administrativas de cada contrato donde podrán expresarse los criterios objetivos para apreciar la temeridad, añadiendo que si el precio es uno de los criterios de adjudicación se deben establecer en el pliego los límites que permitan apreciar la existencia de baja temerarias. En el concurso la temeridad no puede establecerse en atención a un solo criterio aislado, pues una oferta económica baja puede ser viable teniendo en cuenta que oferta el licitador respecto a otros aspectos del contrato.
Los pliegos de los contratos números 11 y 16 establecían la posibilidad de que los licitadores presentaran mejoras a la prestación definida por la Administración, sin establecer límites a dichas mejoras, lo que supone una vulneración del artículo 87 del TRLCAP.
Para concluir la enumeración de las deficiencias del pliego del contrato número 11 en lo que respecta a la valoración de las ofertas, debe indicarse que la definición del criterio denominado «calidad técnica de la propuesta» adolecía de una definición tan laxa que no podía considerarse un criterio objetivo, carácter este, el de la objetividad, que viene exigido para los criterios de adjudicación por el artículo 86 del TRLCAP. Ejemplo de la inconcreción de los criterios era que se valoraría «la solidez de los puntos de partida y coherencia con la metodología propuesta» o la «viabilidad y validez de los planteamientos técnicos».
También en el pliego del contrato número 18 cabe considerar que ciertos criterios no estaban definidos de forma que se garantizase su objetividad, así por ejemplo en el criterio (valorado con 5 puntos sobre un total de 8 para la adjudicación del contrato) denominado «propuesta de metodologías, plan de trabajo y factilidad para la formulación, puesta en práctica y coordinación del Programa (el objeto del contrato era la puesta en marcha y ejecución de un programa) se señalaba que se valoraría la idoneidad de las metodologías propuestas, la adecuación del Plan de trabajo, la factilidad de obtener los resultados previstos y el acertado diagnóstico de los problemas identificados.
No consta que el pliego de cláusulas administrativas del contrato número 13 fuera aprobado por el órgano de contratación ni informado por la Abogacía del Estado, requisitos establecidos en el artículo 49 del TRLCAP.
Los pliegos de los contratos números 15 y 17 establecieron varios criterios de adjudicación. Sin embargo el procedimiento de adjudicación ambos contratos era el negociado sin publicidad, y en el procedimiento negociado no procede la aplicación de criterio sino la negociación entre el órgano de contratación y los licitadores. El establecimiento de criterios de adjudicación en un procedimiento negociado supone que el menor grado de publicidad y de concurrencia competitiva que conlleva la utilización del procedimiento negociado pudo no haber sido suficientemente compensado o correspondido con los beneficios o ventajas que, teóricamente podían y debían haberse logrado como fruto de la negociación directa con los empresarios que presentaron ofertas.
El PPT del contrato número 11, que cuyo objeto era el «mantenimiento de instalaciones del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación en sus sedes de Madrid, Plaza de la Provincia 1 y otros» establecía que «será también objeto del contrato la gestión de los restantes contratos de mantenimiento suscritos directamente por el MAEC con otros contratistas», esa prestación implica ceder a un particular las potestades públicas que en cuanto a la interpretación de los contratos atribuye a la Administración pública el artículo 59 del TRLCAP y por tanto resulta contraria a lo dispuesto en el artículo 196.4 del mismo texto legal que determina que no podrán ser objeto de contrato los servicios que impliquen el ejercicio de autoridad inherente a los poderes públicos.
Por otra parte el PPT del contrato 11 citado indicaba los edificios en los que debía ejecutarse pero no tenía un grado de concreción adecuada al definir algunas de las prestaciones, así por ejemplo si bien señalaba que el mantenimiento debía incluir a los grupos electrógenos y los grupos de presión no indicaban ni cuantos eran estos ni cuales eran sus características. Esa indeterminación no permitía que los licitadores pudieran elaborar sus ofertas con la necesaria precisión.
El contrato número 13 tenía por objeto «un servicio para la organización de la conferencia del PNUD (Plan de las Naciones Unidas para el Desarrollo) Estrategias para el desarrollo de actividades: que hable la evidencia» y la definición de las características técnicas del servicio contenidas en el PPT presentan una indeterminación tal que no era posible ni elaborar las correspondientes ofertas ni determinar el presupuesto del mismo por parte de la AECID, que era el órgano de contratación. En primer lugar se decía que las características técnicas del servicio era «la realización de todas las actuaciones necesarias para la celebración de la conferencia» sin indicar cuales eran todas esas actuaciones y a continuación se especificaban las siguientes: «alojamiento de asistentes» sin mayor concreción, es decir sin señalar el número de asistentes; «servicios de restauración» sin indicar ni el número de comensales ni el de comidas al día; contratación de azafatas» sin indicar cuantas eran necesarias; «medios audiovisuales» sin señalar ni cuantos ni cuales; utilización y acondicionamiento de salas» sin determinar ni cuantas salas, ni de que aforo ni cual era el acondicionamiento preciso; «traslado de asistentes» sin indicar ni el número de asistentes, ni el número de traslados. Un grado de indeterminación de la prestación contratada como el que acaba de exponerse hace que no puede conocerse si el precio pagado por el contrato efectivamente satisfizo el interés público.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
En el cuadro siguiente se reflejan los resultados de los análisis relativos a los requisitos formales de los expedientes de contratación fiscalizados, exponiéndose a continuación del cuadro una síntesis explicativa de las principales incidencias observadas.
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Requisitos |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
17 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Identificación del contrato |
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Número 10 |
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Número 11 |
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X |
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X |
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X |
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X |
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Número 12 |
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X |
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X |
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Número 13 |
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X |
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X |
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X |
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Número 14 |
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X |
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Número 15 |
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X |
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X |
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X |
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X |
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Número 16 |
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X |
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X |
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X |
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Número 17 |
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X |
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X |
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Número 18 |
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X |
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X |
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X |
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En el expediente del contrato numero 11 cuyo objeto era el servicio de mantenimiento de diferentes edificios del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, consta el informe que exige el artículo 202.1 del TRLCAP sobre la insuficiencia de medios personales y materiales como requisito para que pueda celebrarse un contrato de servicios. Sin embargo ese informe es meramente formal, pues se limita a declarar que no se poseen medios sin especificar ni acreditar cuales son las carencias y sin referirse en absoluto a la conveniencia de no ampliación de los medios del Ministerio, extremo este que también exige como contenido del informe el precepto citado. En conclusión no ha quedado acreditada la necesidad de contratar el servicio objeto del expediente número 11.
Las mismas deficiencias acabadas de exponer se observan en el expediente del contrato número 15. Por su parte en los contratos números 17 y 18 se producen esas mismas deficiencias con la única diferencia de que si bien hay una referencia a la no ampliación de medios, la misma es meramente formal y sin fundamentación alguna. Los servicios objeto de los contratos números 15, 17 y 18 eran propios del quehacer ordinario de la Administración contratante por lo que la falta de justificación de esos extremos, además de no acreditar la necesidad de celebrar los respectivos contratos, tienen una especial importancia.
La misma deficiencia acabada de exponer, aunque sólo respecto a la inconcreción de la ausencia de medios, que no en cuanto a la inconveniencia de su ampliación se produce en el informe de insuficiencia de medios del contrato número 13.
La justificación del procedimiento utilizado para la adjudicación del contrato número 15 se basó en una declaración del Ministro competente en la que no consta ni fecha ni se hace referencia al periodo de ejecución del contrato, con lo que no es posible saber si se refiere al contrato objeto de examen o a otro anterior y por tanto no puede considerarse justificada la forma de elección del procedimiento.
El contrato número 18 se tramitó y adjudicó a través del procedimiento de urgencia, procedimiento que habida cuenta que implica una reducción de plazos para la presentación de ofertas debe utilizarse solamente en supuestos justificados. En este caso no ha quedado justificado que la urgencia no sea imputable al propio órgano contratante pues la declaración de urgencia a la par que señala que es necesario que el contrato se realice en el mes de febrero de 2007, dice que la necesidad del contrato deriva del Plan Director de la Cooperación Española de 2005-2008, el cual fue aprobado con mucha anterioridad al momento en el que se produce la pretendida urgencia. Por otra parte la urgencia invocada en el expediente queda desvirtuada al no haber comenzado la ejecución del contrato hasta mazo de 2007.
El contrato número 13 fue tramitado a través del procedimiento negociado sin publicidad, basándose la utilización del procedimiento en la causa prevista en el artículo 210 apartado c) del TRLCAP. Esa causa consiste en la existencia de una imperiosa urgencia resultante de acontecimientos imprevisibles para el órgano de contratación y no imputables al mismo, que demande una pronta ejecución que no pueda lograrse aplicando el procedimiento de urgencia previsto con carácter general. Según el órgano de contratación la urgencia se basó en que con fecha 8 de noviembre de 2006 se conoció que la AECID debía organizar una conferencia del PNUD (Plan de las Naciones Unidas para el Desarrollo), que se celebraría en Madrid los días 27 de noviembre a 1 de diciembre de 2006. Sin embargo según consta en la Memoria justificativa de la propuesta del gasto contenida en el expediente fue la Secretaría de Estado de Cooperación Internacional la que confirmó al PNUD el 8 de noviembre la coorganización de la conferencia por parte española, por tanto la Administración contratante conocía con anterioridad la necesidad de celebrar el contrato y la urgencia le resultaba imputable. En conclusión la causa invocada para tramitar y adjudicar el contrato a través del procedimiento negociado sin publicidad, procedimiento excepcional habida cuenta de la restricción de la concurrencia que conlleva, no está justificada.
A lo largo de todo el expediente del contrato número 13 varios actos figuran realizados en momentos que revelan diversas irregularidades en la tramitación del contrato. Así el contrato fue adjudicado el 29 de noviembre de 2006 cuando la conferencia cuya organización era objeto del contrato comenzó el 27 de noviembre y por tanto la ejecución del contrato debía comenzar antes de esta última fecha. La solicitud de ofertas se realizó el 27 de noviembre, cuando ya debía haber comenzado la ejecución del contrato. La aprobación del gasto y apertura del procedimiento de adjudicación se aprobó el 28 de noviembre, no sólo después de que hubiese comenzado la ejecución del contrato sino después de que se hubiesen solicitado ofertas, acto este que forma parte del procedimiento de adjudicación. En conclusión cabe decir que la ejecución del contrato comenzó antes de su adjudicación, esto es antes de que el propio contrato existiera, lo que implica la vulneración del procedimiento contractual y del procedimiento del gasto que deben observar las Administraciones públicas.
En el certificado del Registro del órgano de contratación del expediente número 11 figura que se presentaron 6 ofertas a la licitación de ese contrato, sin embargo en el acta de la Mesa de contratación se admitieron 10 ofertas, sin que conste en el expediente documentación alguna que pudiere explicar dicha anomalía.
En la valoración de las ofertas presentadas a la licitación del contrato número 11 se establecieron se establecieron divisiones de los criterios de valoración establecidos en el pliego, la puntuación de cada criterio se dividió entre esas divisiones o subcriterios. El establecimiento de subcriterios no previstos en el PCAP y, en este caso, una vez abiertas las plicas y conocido el contenido de las distintas ofertas, constituye una actuación contraria a la objetividad que debe inspirar la actuación de los poderes públicas en la adjudicación de un contrato.
Por otra parte, las puntuaciones atribuidas a cada una de las ofertas en el informe de valoración del contrato número 11 carecen de motivación, pues dicho informe consiste en una serie de cuadros, para cada criterio, y un cuadro resumen de la puntuación global, apareciendo en los cuadros únicamente la puntuación atribuida a cada empresa en cada criterio, pero sin expresar las razones que condujeron a obtener las citadas puntuaciones. Debe concluirse por tanto que la adjudicación del contrato número 11 no está justificada.
Tampoco se motivaron la puntuaciones de dos de los criterios aplicados en la adjudicación del contrato número 16.
En el contrato número 13, adjudicado por procedimiento negociado sin publicidad, se solicitaron ofertas a 3 empresas. La solicitud, idéntica para las 3, ponía como momento límite de la presentación de ofertas las 12 horas del 27 de noviembre de 2006, sin embargo los faxes enviados a las 2 empresas que no resultaron adjudicatarias lo fueron a las 14:36 horas y a las 16:46 horas del mismo día 27 de noviembre de 2006, es decir una vez concluido el plazo de presentación de ofertas. Esta actuación debe calificarse como gravemente discriminatoria y restrictiva de la competencia.
El contrato número 12 tuvo por objeto la modificación de un anterior contrato adjudicado el 17 de diciembre de 2004 para el acondicionamiento del inmueble adquirido para ampliación de la Cancillería del Consulado General de España en Buenos Aires. La modificación de los contratos, que implica la adjudicación de un nuevo contrato al mismo adjudicatario, ha de basarse en necesidades nuevas o causas imprevistas, según lo exige el artículo 101 del TRLCAP, sin embargo en el contrato número 6 el informe propuesta para la celebración del contrato expresa que la causa del mismo es que «debe realizarse un nuevo cálculo de la estructura, al comprobar que la hipótesis de partida del proyecto de ejecución no coinciden con la realidad del inmueble». Concretamente el modificado consistió en: realizar un nuevo cálculo de la estructura del edificio, estudiar la posibilidad de proteger la estructura tanto sustentante como sostenida, para garantizar su estabilidad al fuego durante noventa minutos y definir nuevas soluciones constructivas para el forjado pues la solución adoptada en el proyecto inicial, dado el mal estado en que se encuentra el inmueble, no resuelve los problemas de aislamiento acústico, térmico, de sectorización vertical en cumplimiento del reglamento de prevención de incendios, ni de reparto de cargas puntuales que se puedan dar en el mismo. Todo lo expuesto evidencia que la modificación del contrato no se debió a causas imprevistas sino a errores en el proyecto inicial, por lo que no existió la causa que se invocó para la adjudicación del contrato. No consta que la Administración haya exigido al autor del proyecto las responsabilidades reguladas en los artículos 217 a 219 del TRLCAP.
El contrato número 15 fue adjudicado a través del procedimiento negociado sin publicidad sin que conste en el expediente referencia alguna a como se desarrollo la correspondiente negociación.
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
En cuanto a la fiscalización de la ejecución de los contratos no ha sido posible realizar la misma respecto a los contratos números 12, 14 y 15 a 18 pues a pesar de que los plazos de ejecución de estos contratos han concluido hace varios años, no se ha remitido a este Tribunal la documentación acreditativa de su ejecución ni la de las eventuales prórrogas o suspensiones que hubiesen amparado una ampliación del plazo contractual.
La no remisión de la documentación citada implica un incumplimiento de la Instrucción general relativa a la remisión al Tribunal de Cuentas de los extractos de los expedientes de contratación y de las relaciones de contratos celebrados, aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 30 de marzo de 2005 (BOE de 2 de mayo) y el incumplimiento del deber de colaboración con el Tribunal de Cuentas regulado en los artículos 7 de la LOTCu y 30 de la LFTCu.
III.1.11 Ministerio de Defensa.
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
Se han recibido 876 expedientes de contratación, por importe de 1.491.118 miles de euros, correspondientes al año 2006 y 860 expedientes de contratación de un importe de 2.037.457 miles de euros de 2007, cuyo detalle se expone en los cuadros siguientes.
Los expedientes de contratación remitidos al Tribunal de Cuentas que han sido objeto de fiscalización, así como los procedimientos de adjudicación utilizados se incluyen en detalle en los cuadros siguientes:
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2006)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Obras. |
Subasta. |
2 |
3 |
1.704 |
1 |
|
Concurso. |
8 |
11 |
14.292 |
11 |
|
|
Procedimiento negociado. |
63 |
86 |
122.549 |
88 |
|
|
Total. |
73 |
100 |
138.545 |
100 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
4 |
1 |
1.721 |
– |
|
Concurso. |
75 |
19 |
71.044 |
18 |
|
|
Procedimiento negociado. |
324 |
80 |
323.295 |
82 |
|
|
Total. |
403 |
100 |
396.060 |
100 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
9 |
2 |
11.116 |
1 |
|
Concurso. |
44 |
11 |
84.177 |
9 |
|
|
Procedimiento negociado. |
347 |
87 |
861.220 |
90 |
|
|
Total. |
400 |
100 |
956.513 |
100 |
|
|
Totales. |
876 |
100 |
1.491.118 |
100 |
|
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2007)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Obras. |
Subasta. |
6 |
5 |
4.803 |
3 |
|
Concurso. |
24 |
21 |
55.665 |
32 |
|
|
Procedimiento negociado. |
87 |
74 |
115.020 |
65 |
|
|
Total. |
117 |
100 |
175.488 |
100 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
111 |
30 |
109.327 |
33 |
|
|
Procedimiento negociado. |
259 |
70 |
219.583 |
67 |
|
|
Total. |
370 |
100 |
328.910 |
100 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
2 |
1 |
12.586 |
1 |
|
Concurso. |
62 |
18 |
129.139 |
11 |
|
|
Procedimiento negociado. |
284 |
81 |
1.058.057 |
88 |
|
|
Total. |
348 |
100 |
1.199.782 |
100 |
|
|
Administrativos especiales. |
Subasta. |
8 |
32 |
265.405 |
80 |
|
Concurso. |
|
|
|
|
|
|
Procedimiento negociado. |
17 |
68 |
67.872 |
20 |
|
|
Total. |
25 |
100 |
333.277 |
100 |
|
|
Totales. |
860 |
100 |
2.037.457 |
100 |
|
No han cumplido con el mandato contenido en el artículo 40.2 de la LFTCu al no remitir las preceptivas relaciones de contratos celebrados en el Ejército de Tierra las Direcciones de Mantenimiento n.º 1 y n.º 2 (2007), la Comandancia General de Baleares (2007),la Fuerza de Maniobra, las Fuerzas Aeromóviles y las Brigadas San Marcial y Alfonso XIII. En el Ejército del Aire el Mando de Apoyo Logístico (2007), el Mando de Personal, la Agrupación del Cuartel General del Aire, el Mando Aéreo General, de Combate y el de Canarias y las Bases Aéreas de Zaragoza, Los Llanos, Manises, Gando, y Son San Juan. En la Armada no han remitido las preceptivas relaciones de contratos celebrados la Dirección de Asuntos Económicos, el Cuartel General de la Armada, el Arsenal de Las Palmas, la Fuerza de Infantería de Marina y la Flota.
Se ha procedido a verificar los datos de los expedientes de contratación remitidos por los diversos órganos de contratación de este Ministerio y los datos contenidos en la información remitida por el Registro Público de Contratos resultando que 191 expedientes de contratación en 2006 y 137 en 2007 por importe de 548.524 y 425.830 miles de euros, respectivamente, no han sido remitidos al Tribunal de Cuentas.
Debe tenerse en cuenta que hay muchos expedientes de contratación recibidos que no figuran incluidos en la relación enviada por el Registro Público de Contratos y que en éste, en ocasiones, los datos incluidos no han permitido verificar con total seguridad que los expedientes relacionados corresponden exactamente con alguno de los recibidos.
De los expedientes de contratación remitidos, citados más arriba, se han fiscalizado 634 expedientes de 2006 y 459 de 2007, por unos importes de 1.435.849 y 1.841.116 miles de euros, respectivamente.
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
Se ha realizado un análisis de los PCAP y de los PPT en los expedientes de contratación recibidos y seleccionados, verificándose su adecuación a la legalidad y a los criterios de eficiencia del que han resultado las deficiencias que se exponen a continuación.
En los pliegos de los contratos números 71, 75, 76, 77, 78 y 79 se exigía que los licitadores estuvieran clasificados, pero dado que la exigencia de clasificación no es aplicable a los empresarios de no españoles de Estados miembros del Espacio Económico Europeo, tal y como establece el artículo 25.2 del TRLCAP, debieron haberse previsto los medios y los criterios que permitieran a esos empresarios acreditar su solvencia. La ausencia de esa previsión impidió el acceso a la licitación del contrato a los empresarios de no españoles de Estados miembros del Espacio Económico Europeo.
En el contrato número 63 el PCAP establece que no procede que las empresas no españolas de Estados miembros de la Comunidad Europea puedan presentar la documentación acreditativa de su solvencia, lo que implica vulnerar el artículo 25.2 del TRLCAP y una grave restricción a la concurrencia de empresarios a la licitación de este contrato público.
En el pliego del contrato número 66 no se establecieron los criterios para determinar la solvencia que debían acreditar los licitadores, pues aunque se aceptaba como medios para acreditar la solvencia cualquiera de los establecidos en los artículos 16 y 19 del TRLCAP (cláusula 10 del pliego) no se determinó qué mínimo debía alcanzarse respecto de cada uno de los medios; esta deficiencia no sólo afecta a la idoneidad de los licitadores para optar a la adjudicación del contrato sino que cobra especial relevancia dado que gran parte de la puntuación de la oferta se debía atribuir partiendo del mínimo de solvencia, mínimo que no estaba establecido.
En los pliegos de cláusulas administrativas que rigieron los contratos números 61, 67, 68, 72 y 73 se indicaron los medios concretos de los establecidos en los artículos 16, 18 y 19 del TRLCAP, según los caos, para acreditar la solvencia del licitador, pero no se establecieron los mínimos que debían alcanzarse en tales medios para ser considerado solvente 13.
13 Respecto a lo alegado en los contratos números 72 y 73 señalar que la determinación por parte de la Mesa de una circunstancia que debe constar previamente en el pliego de cláusulas administrativas particulares, es contraria al principio de transparencia y pudiera ser constitutiva de una actuación discriminatoria,
En el pliego de cláusulas administrativas del contrato número 70 se establecieron los medios a través de los debían acreditar su solvencia los licitadores, pero respecto de uno de ellos, el de la solvencia financiera, no se determinó qué mínimo debía alcanzarse para considerar solvente al licitador. Esta deficiencia afecta a la objetividad que debe presidir la admisión de interesados a la licitación.
En el pliego de cláusulas administrativas del contrato número 65, cuyo procedimiento de adjudicación fue el concurso, se estableció que las ofertas económicas que fueran inferiores en un 35% al presupuesto de licitación se presumirían ofertas incursas en baja temeraria o desproporcionada, la misma previsión contenía el pliego del contrato número 70 para las ofertas inferiores al 15% y en el contrato número 71 para las ofertas inferiores al 5%, aunque en este caso respecto de la media de bajas. El TRLCAP distingue dos regímenes para apreciar la existencia de ofertas temerarias según el procedimiento de adjudicación del contrato sea la subasta o el concurso. En las subastas la temeridad sólo puede apreciarse en relación con la baja de ofertas económicas y así lo establece el artículo 83.3 del TRLCAP, que remite a la regulación reglamentaria para el establecimiento de los criterios objetivos que permitan apreciar dicha temeridad (esa regulación reglamentaria se encuentra en el artículo 85 del RGLCAP). Por el contrario en los concursos el artículo 86.3 del TRLCAP señala que es en el pliego de cláusulas administrativas de cada contrato donde podrán expresarse los criterios objetivos para apreciar la temeridad, añadiendo que si el precio es uno de los criterios de adjudicación se deben establecer en el pliego los límites que permitan apreciar la existencia de baja temerarias.
Uno de los criterios de adjudicación del contrato número 65 se denomina existencia de un plan de actuación ante una posible contaminación y la forma de valoración del mismo adolece una gran indeterminación dado que simplemente consiste en atribuir 2 puntos al plan que se considere «bueno» y 1 al que se considere «aceptable»: Esta forma de establecer la valoración del criterio hace que el mismo no pueda considerarse objetivo y por tanto el pliego haya incumplido lo establecido en el artículo 86 del TRLCAP.
En el pliego del contrato número 66 se estableció respecto a la valoración de las ofertas que 50 de los 110 puntos máximos que podían obtener las ofertas se concederían en virtud de aportación por el licitador de mayor experiencia que la exigida como mínimo para ser considerado como solvente para licitar el contrato. La utilización de criterios de solvencia para la adjudicación de un contrato resulta una práctica restrictiva de la libre competencia en el mercado.
La misma deficiencia en cuanto a la utilización de criterios de solvencia como criterios de adjudicación se aprecia en el pliego del contrato número 76.
La valoración de la oferta económica establecida en los pliegos de los contratos números 70 y 71, además de lo señalado más arriba respecto a la presunción de temeridad, determinaba que de los 40 puntos máximos posibles se atribuirían 20 a las ofertas que coincidiesen con el presupuesto de licitación, es decir que no implicasen baja alguna. Esta forma de valoración en realidad reducía a la mitad el peso específico de la oferta económica en la adjudicación del contrato.
Correctamente establecieron los PCAP de los contratos números 72 y 78 los aspectos que debían ser objeto de negociación entre el órgano de contratación y los licitadores para la adjudicación de estos contratos a través del procedimiento negociado, sin embargo dentro de esos factores se incluyo el de «mejoras» sin establecer límites a dichas mejoras, lo que supone una vulneración del artículo 87 del TRLCAP.
El pliego del contrato números 79, cuyo procedimiento de adjudicación era el concurso, contempló la posibilidad de que los licitadores presentaran mejoras a la prestación definida por la Administración, sin establecer límites a dichas mejoras, lo que supone una vulneración del artículo 87 del TRLCAP. Por otra parte, en este contrato no se incluyó entre los criterios de adjudicación el de la oferta económica, lo que resulta contrario al principio de economía que debe informar la gestión del gasto público 14.
14 Respecto a lo alegado se significa que no establecer el número de horas máximas necesarias para la realización de la prestación, sino adquirir todas las que se pudieran pagar con el crédito disponible, refleja un nulo respeto al principio de economía en la gestión de los fondos públicos.
El PPT del contrato número 61 no contiene una especificación ni una justificación del valor de las diferentes partidas que componen la prestación del objeto del contrato por lo que el presupuesto de licitación del mismo no resulta justificado.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
En el cuadro siguiente se reflejan los resultados de los análisis relativos a los requisitos formales de los expedientes de contratación fiscalizados, exponiéndose a continuación del cuadro una síntesis explicativa de las principales incidencias observadas.
|
Requisitos |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
17 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Identificación del contrato |
|
|
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|
|
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|
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|
|
|
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Número 33 |
|
|
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|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
Número 34 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
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|
Número 35 |
|
|
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|
|
|
|
|
|
|
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|
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|
Número 36 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
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|
Número 37 |
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Número 38 |
|
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|
|
|
|
|
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|
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|
Número 39 |
|
|
|
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|
X |
|
|
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Número 74 |
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Número 76 |
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X |
X |
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Número 77 |
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X |
X |
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X |
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Número 78 |
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X |
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X |
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X |
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Número 79 |
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X |
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X |
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Además, no se han enviado a este Tribunal los documentos que se expresan a continuación y cuyo envío tiene carácter obligatorio:
– Los documentos acreditativos de hallarse el adjudicatario al corriente del cumplimiento de las obligaciones tributarias y de Seguridad Social (artículo 79.2.b del TRLCAP) en los expedientes de los contratos números 42, 48 y 52.
– La notificación de la adjudicación a los licitadores y, en su caso, copia de las peticiones, aclaraciones y contestaciones a los licitadores no seleccionados (artículo 93.1 del TRLCAP) en el expediente del contrato número 33.
La necesidad de realizar las adquisiciones de vehículos objeto de los contratos números 67 y 68 ha sido justificada de manera genérica, sin que quede acreditada la necesidad concreta del número de vehículos, especialmente si se tiene en cuenta que la fecha del inicio de ambos expedientes difiere en solo de 19 días y se refiere al mismo tipo de vehículos, lo que revela un no muy adecuado control de la gestión de las necesidades.
En los expedientes de los contratos números 61, 63, 65 y 79 cuyos objetos eran servicios de limpieza ordinaria en el interior de inmuebles y servicios de hostelería, en lugar del preceptivo informe previsto en el artículo 202.1 del TRLCAP, sobre la insuficiencia de medios personales y materiales como requisito para que pueda celebrarse un contrato de servicios, se emitió un certificado en el que simplemente se decía que la Armada no podía acometer las necesidades por insuficiencia de medios humanos, sin especificar ni acreditar esa insuficiencias y que no se pronunciaba sobre la conveniencia de no ampliación de los medios del órgano de contratación, extremo este que también exige como contenido del informe el precepto citado. En conclusión no ha quedado acreditada la necesidad de contratar los servicios objeto de los expedientes números 61, 63, 65 y 79.
El informe de insuficiencia de medios contenido en el expediente del contrato número 66 es meramente formal y no está motivado pues se limita a expresar que el Ejercito del Aire carece de medios para cubrir las necesidades que se tratan de satisfacer mediante la adjudicación del contrato, sin especificar los medios que se poseen, ni acreditar su insuficiencia ni justificar la conveniencia de su no ampliación. De resultas no está justificada la contratación de la prestación objeto del contrato número 66.
En los expediente del contrato número 70 cuyo objeto era una asistencia técnica para apoyo a una dirección de obra, consta el informe que exige el artículo 202.1 del TRLCAP sobre la insuficiencia de medios personales y materiales como requisito para que pueda celebrarse un contrato de servicios. Sin embargo ese informe es meramente formal, pues se limita a declarar que no se poseen medios sin especificar ni acreditar cuales son las carencias y sin referirse en absoluto a la conveniencia de no ampliación de los medios del Ministerio, extremo este que también exige como contenido del informe el precepto citado. En conclusión no ha quedado acreditada la necesidad de contratar el servicio objeto del expediente número 70.
En los expedientes números 61, 66 y 76 no consta la justificación del procedimiento de adjudicación utilizados, justificación esta exigida por el artículo 75.2 del TRLCAP. En el expediente 77 no consta la justificación, salvo una mera referencia genérica al interés público, del procedimiento de adjudicación utilizado, lo que además de vulnerar el artículo 75.2 del TRLCAP, cobra especial importancia al tratarse de una adjudicación a través del procedimiento de urgencia, procedimiento que habida cuenta que implica una reducción de plazos para la presentación de ofertas debe utilizarse solamente en supuestos justificados.
El contrato número 65 fue tramitado a través del procedimiento de urgencia, que implica una reducción de plazos que, especialmente en cuanto al tiempo para presentar ofertas, supone una restricción de la concurrencia de licitadores, por ello su utilización es permitida por el artículo 71 del TRLCAP solamente cuando la necesidad del contrato sea inaplazable o su adjudicación sea preciso acelerar por razones de interés público. En el expediente del contrato la urgencia se basa simplemente en «tener que iniciarse la ejecución del contrato el 01-jul-2006», y habida cuenta de que el objeto del contrato era el mantenimiento de submarinos, una actividad de carácter permanente, la urgencia resulta imputable al órgano de contratación, no estando por tanto justificado que se haya utilizado el procedimiento de urgencia para la preparación y adjudicación de este contrato.
Se aprecia un fraccionamiento en los objetos de los contratos números 75, 76 y 77 pues los mismos consistieron en trabajos de albañilería, soleras, chapados, aislamientos y otras análogas para la construcción de edificios que habían sido contratadas de forma independiente. El artículo 68 del TRLCAP prohíbe el fraccionamiento de los contratos para eludir, entre otros aspectos, los requisitos del procedimiento, y en este caso resulta que para la licitación del contrato número 76 no se exigió a los interesados el nivel de clasificación que habría procedido de no haberse producido el fraccionamiento 15.
15 Respecto a lo alegado se significa que el fraccionamiento no se produjo entre los contratos objeto de fiscalización sino entre cada uno de ellos y otros anteriores.
El contrato número 74, denominado Asistencia Técnica «Colaboración con la Fundación Círculo de Tecnologías para la Defensa y la Seguridad», en realidad no tuvo naturaleza contractual sino que consistió en una subvención. El documento denominado PPT que consta en el expediente no tiene tal naturaleza, pues en vez de definir la prestación a recibir por la Administración recoge las actividades a realizar durante 2007 por la Fundación (programa de actividades y cursos). Por otra parte en la Memoria justificativa del expediente se dice que su objeto es «financiar parte de las actividades a desarrollar por la Fundación Círculo de Tecnologías para la Defensa y la Seguridad en el presente ejercicio». La ausencia de prestación alguna para la Administración es la que determina que no nos encontremos ante un contrato y el fraude de Ley que implica utilizar la forma contractual para conceder una subvención tienen como principales consecuencias, además de las de legalidad presupuestaria, que se hayan eludido los principios publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación previstos en el artículo 8 de la Ley General de Subvenciones y que el beneficiario de la subvención no haya estado obligado a justificar el gasto de la misma, lo que vulnera también la Ley General citada. En conclusión la Administración realizó un pago bajo forma contractual y sin recibir contraprestación alguna.
El contrato número 78 cuyo objeto era el apoyo operacional a las aeronaves del Ejercito del Aire, se adjudicó a través de procedimiento negociado sin publicidad con base en la causa prevista en el artículo 210.b) del TRLCAP, que consiste en que exista un único empresario que pueda prestar el servicio, sin embargo no se ha justificado en el expediente que la empresa adjudicataria fuera la única que pudiera prestarlo.
El contrato número 69 fue el quinto modificado de un contrato inicial adjudicado en 2005 cuyo objeto era la revisión general y/o de reparación de componentes y accesorios de un sistema de armas(aviones). El total de las modificaciones supuso un incremento superior al 185% del precio inicial. Dado que por su naturaleza jurídica el contrato era de servicios, la prestación objeto del mismo consistía en realizar una actividad, el mantenimiento, susceptible de repetirse en el tiempo y el modificado que era el contrato número 69 y los cuatro anteriores, simplemente consistieron en aumentar el periodo de mantenimiento de los aviones, de tal forma que en el contrato inicial había previstas 3 anualidades por un total de 975.000 euros y con el quinto modificado (este Tribunal ignora hasta el momento, si hay modificados posteriores) pasó a 5 anualidades y un importe total de 3.375000 euros. La modificación de un contrato de servicios simplemente prolongando su periodo de ejecución mediante la repetición del servicio, debe reputarse fraude de Ley, dado que en realidad se trata de una prórroga.
Se significa especialmente que el presupuesto de licitación del contrato inicial del que es un modificado el número 69, era de 975.000 euros, y si bien fue adjudicado por 963.609 euros, en la documentación remitida a este Tribunal sobre las diversas modificaciones del contrato, constan como anualidades de gasto la cifra del presupuesto de licitación, sin haberse restado la rebaja ofertada por el adjudicatario. Habida cuenta de que no se ha remitido a este Tribunal la documentación de ejecución del contrato, según se expresa en el apartado siguiente de este Informe, se ignora si se pagó el precio de licitación o el presupuesto de adjudicación, lo que habría supuesto un pago indebido.
En el expediente del contrato número 61 no consta la valoración de las ofertas que se presentaron al concurso, sino que simplemente en el acta de la Mesa de contratación se declara la puntuación obtenida por las adjudicatarias de cada uno de los 2 lotes en que se dividía la prestación (al lote 2 se presentó solamente una empresa). De lo acabado de exponer se desprende que la adjudicación de este contrato no resulta justificada.
Las puntuaciones atribuidas a cada una de las ofertas en los informes de valoración de los contratos números 65, 70 y 71 adjudicados a través del procedimiento de concurso, carecen de motivación, pues simplemente figura la puntuación atribuida a cada empresa en cada criterio, pero sin expresar las razones que condujeron a obtener las citadas puntuaciones. Debe concluirse por tanto que la adjudicación de estos contratos no está justificada.
En el documento de formalización del contrato número 61, aunque el objeto del contrato era la limpieza del interior de inmuebles, la cláusula Octava dice que el objeto del contrato era la realización de encuestas, tomas de datos y otros servicios análogos y ello ocurre en la formalización de los dos lotes en que se dividía el contrato.
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
En cuanto a la fiscalización de la ejecución de los contratos no ha sido posible realizar la misma respecto a los contratos números 61, 62, 66, 69 y 70, puesto que a pesar de que los plazos de ejecución de estos contratos han concluido hace varios años, no se ha remitido a este Tribunal la documentación acreditativa de su ejecución ni la de las eventuales prórrogas o suspensiones que hubiesen amparado una ampliación del plazo contractual. Respecto de los contratos números 63, 77 y 78 la remisión de documentación ah sido parcial no habiéndose remitido concretamente la acreditativa de la recepción de las correspondientes prestaciones.
La no remisión de la documentación citada implica un incumplimiento de la Instrucción general relativa a la remisión al Tribunal de Cuentas de los extractos de los expedientes de contratación y de las relaciones de contratos celebrados, aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 30 de marzo de 2005 (BOE de 2 de mayo) y el incumplimiento del deber de colaboración con el Tribunal de Cuentas regulado en los artículos 7 de la LOTCu y 30 de la LFTCu.
III.1.11.1 Instituto Social de las Fuerzas Armadas.
Los resultados obtenidos de la Fiscalización realizada por este Tribunal de Cuentas de los contratos adjudicados por el Instituto Social de las Fuerzas Armadas en los ejercicios 2006 y 2007, son expuestos a continuación.
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
El Instituto Social de las Fuerzas Armadas, en lo sucesivo ISFAS, ha remitido a este Tribunal de Cuentas diecinueve contratos celebrados durante los ejercicio 2006 y 2007 por un importe total de 36.815 miles de euros.
Esta información ha sido contrastada con otros antecedentes a disposición de este Tribunal, incluidos los remitidos por el Registro Público de Contratos, con el siguiente resultado:
Examinada la información facilitada por el Registro Público de Contratos al Tribunal de Cuentas y contrastada con las relaciones certificadas remitidas por el ISFAS a este Tribunal, no se han observado incidencias reseñables.
El ISFAS, ha remitido las relaciones anuales de contratos de los años 2006 y 2007, tal y como exige el artículo 40.2 de la LFTCu.
Asimismo, ha dado adecuado cumplimiento a la obligación legal, establecida en el artículo 57 del TRLCAP, de remitir al Tribunal de Cuentas los extractos de los expedientes de los contratos de gestión de servicios públicos y de consultoría y asistencia y de servicios, que superen los importes fijados en el citado artículo.
En los cuadros siguientes se reflejan los diecinueve expedientes de contratos remitidos por el ISFAS al Tribunal de Cuentas, correspondientes a los ejercicios 2006 y 2007, clasificados por tipos de contratos y por el procedimiento de adjudicación.
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2006)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
– |
– |
– |
– |
|
Concurso. |
4 |
80 |
5.210 |
93 |
|
|
Procedimiento negociado. |
1 |
20 |
400 |
7 |
|
|
Total. |
5 |
50 |
5.610 |
29 |
|
|
Gestión de servicios públicos. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
3 |
60 |
11.172 |
80 |
|
|
Procedimiento negociado. |
2 |
40 |
2.728 |
20 |
|
|
Total. |
5 |
50 |
13.900 |
71 |
|
|
Totales. |
10 |
100 |
19.510 |
100 |
|
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2007)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
– |
– |
– |
– |
|
Concurso. |
3 |
75 |
1.264 |
63 |
|
|
Procedimiento negociado. |
1 |
25 |
740 |
37 |
|
|
Total. |
4 |
44 |
2.004 |
12 |
|
|
Gestión de servicios públicos. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
– |
– |
– |
– |
|
|
Procedimiento negociado. |
5 |
100 |
15.301 |
100 |
|
|
Total. |
5 |
56 |
15.301 |
88 |
|
|
Totales. |
9 |
100 |
17.305 |
100 |
|
De los diecinueve contratos remitidos por el ISFAS correspondientes a los ejercicios 2006 y 2007 este Tribunal ha examinado ocho por un importe de 18.083 miles de euros, lo que supone un 42% de los contratos recibidos y un 49% del importe total.
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia:
Este Tribunal de Cuentas ha analizado el contenido de los pliegos de cláusulas administrativas y de los PPT aplicados a los contratos adjudicados por el ISFAS en los ejercicios 2006 y 2007, con objeto de comprobar su grado de adecuación a la legalidad y al criterio de eficiencia durante el citado período fiscalizado.
Como resultado del análisis realizado cabe señalar las siguientes deficiencias observadas en los PCAP aplicables a los contratos adjudicados por el ISFAS mediante concurso:
– En un contrato de servicios, el pliego de cláusulas administrativas incluyó como criterio objetivo de adjudicación el «proyecto técnico del servicio», sin mayor concreción al respecto de su contenido ni su método de valoración, criterio que suponía un 30% de la puntuación máxima posible.
Por tanto, fue la propia Mesa de Contratación la que determinó su contenido y valoración, «a posteriori», concretando los siguientes subcriterios; a) la existencia de un Centro de Control Operativo, valorado con 5 puntos, b) la existencia de un Centro de Recepción de Alarmas, valorado con 10 puntos, c) la aportación por el licitador del proyecto técnico, con 10 puntos y, d) las mejoras ofertadas por los licitadores, valorado con 5 puntos.
La insuficiente determinación previa en el pliego de cláusulas del citado criterio de adjudicación supuso que, necesariamente, su contenido y su método de valoración tuviera que ser concretado por la propia Mesa de Contratación con posterioridad a la apertura de las proposiciones de los licitadores, lo que, introdujo un excesivo grado de discrecionalidad y de subjetividad en la actuación de la Mesa, en perjuicio de los principios de transparencia y de objetividad que deben inspirar el procedimiento de licitación en la contratación pública.
En este sentido, en relación con la indebida fijación «a posteriori» de coeficientes de ponderación y de subcriterios relativos a los criterios de adjudicación recogidos en el pliego o en el anuncio de licitación, cabe citar la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de fecha 24 de enero de 2008, asunto C‑532/06, que declaró al respecto lo siguiente:
«El artículo 36, apartado 2, de la Directiva 92/50/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios, en su versión modificada por la Directiva 97/52/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 1997, interpretado a la luz del principio de igualdad de trato de los operadores económicos y de la obligación de transparencia que se deriva de dicho principio, se opone a que, en un procedimiento de licitación, la entidad adjudicadora fije a posteriori coeficientes de ponderación y subcriterios relativos a los criterios de adjudicación establecidos en el pliego de condiciones o en el anuncio de licitación.»
– En un contrato de gestión de servicios públicos, cuyo objeto fue la gestión del servicio de transporte sanitario, el pliego de cláusulas administrativas reguló la apertura previa al acto público de licitación de información y documentación relativas a determinados aspectos constitutivos de las proposiciones de los licitadores que eran evaluables como criterios de adjudicación. Concretamente, contempló la apertura previa de la documentación relativa a la flota de vehículos de los licitadores, que era el principal criterio objetivo de adjudicación del contrato.
Esta práctica, ya criticada por el Tribunal de Cuentas en anteriores Informes de Fiscalización, no resulta acorde con el respeto al carácter secreto que deben tener las proposiciones hasta el momento mismo de la licitación pública, de conformidad con lo establecido en artículo 79 del TRLCAP, y redunda en perjuicio de los principios de transparencia y objetividad que deben regir en la contratación administrativa.
– Los pliegos de cláusulas administrativas de tres contratos previeron que, en el caso de prórroga, la actualización de los precios no podría superar el IPC correspondiente a los doce meses anteriores a la fecha del acuerdo que dio inicio al expediente de prórroga. Como ya ha señalado este Tribunal en anteriores Informes de Fiscalización, la aplicación de la revisión de precios no debería depender de la fecha (más o menos anticipada) del acuerdo de inicio del expediente de prórroga, adoptado por el órgano de contratación.
– En un contrato de servicios, el pliego de cláusulas administrativas excluyó la posibilidad de aplicar la revisión de precios regulada en los artículos 103 y siguientes del TRLCAP, salvo en el caso de que fuera acordada la prórroga, a pesar de que el contrato tenía una plazo de duración de dos años, sin que ello quedase motivado por resolución del órgano de contratación.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
En el cuadro siguiente se reflejan los resultados de los análisis relativos a los requisitos formales de los expedientes de contratación fiscalizados, exponiéndose a continuación del cuadro una síntesis explicativa de las principales incidencias observadas.
|
Requisitos: |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
16 |
17 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Identificación del contrato |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
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|
2007TXSEZ001 |
|
|
|
|
|
|
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|
|
|
|
|
|
|
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|
|
2007ADGEZ001 |
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|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
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|
|
|
2007SMGEZ003 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
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|
|
|
|
2007OCGEZ006 |
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
2007ADGEZ007 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
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|
|
|
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|
2008RESEZ011 |
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|
|
X |
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|
|
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|
|
|
Las incidencias observadas en los expedientes de contratación fueron las siguientes.
– En un contrato de gestión de servicios públicos, la urgencia en la tramitación del expediente fue motivada por el ISFAS en la «proximidad del día 31 de diciembre, límite de la anualidad de los distintos contratos que cubren los servicios precisos para atender la atención médica y técnico-Sanitaria», que constituyó el objeto del contrato, lo que no justificó suficientemente la utilización de la tramitación urgente. En efecto, el ISFAS pudo haber iniciado la tramitación del expediente con mayor antelación con una adecuada planificación de sus actuaciones y necesidades, sin tener que recurrir a utilizar la tramitación urgente del expediente de contratación prevista en el artículo 71 del TRLCAP, que resulta restrictiva de la concurrencia.
– El ISFAS no realizó la publicación en el DOUE de la adjudicación de un contrato, que resultaba obligatoria, en virtud de lo dispuesto en el artículo 93, del TRLCAP.
– En dos contratos, la garantía definitiva constituida por las empresas adjudicatarias (la empresa adjudicataria de la zona de Zaragoza en un caso, y la empresa adjudicataria del lote correspondiente a la zona de San Fernando en el otro) fue sólo de un 4% sobre el importe de adjudicación, en lugar del 20% que resultaba obligatorio, al haber incurrido las ofertas económicas de las citadas empresas adjudicatarias en baja temeraria (artículo 36 del TRLCAP).
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
Finalmente, por lo que respecta a la ejecución de los contratos, debe señalarse que se ha analizado, sobre una muestra de los pagos realizados, el cumplimiento por ISFAS de lo dispuesto en el artículo 99.4 del TRLCAP, que establece la obligación de abonar el precio dentro de los sesenta días siguientes a la fecha de la expedición de las certificaciones de obras o de los correspondientes documentos que acrediten la realización total o parcial del contrato. En catorce de los veinte pagos analizados, el ISFAS no efectuó el pago en el citado plazo legal, con un retraso medio, en esos catorce casos, de diecisiete días.
III.1.12 Ministerio de Educación y Ciencia.
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
Se han recibido 125 expedientes de contratación, por importe de 109.285 miles de euros, correspondientes al año 2006 y 131 expedientes de contratación de un importe de 116.974 miles de euros de 2007, cuyo detalle se expone en los cuadros siguientes.
Los expedientes de contratación remitidos al Tribunal de Cuentas que han sido objeto de fiscalización, así como los procedimientos de adjudicación utilizados se incluyen en detalle en los cuadros siguientes:
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2006)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Obras. |
Subasta. |
7 |
50 |
6.418 |
49 |
|
Concurso. |
3 |
21 |
4.118 |
31 |
|
|
Procedimiento negociado. |
4 |
28 |
2.558 |
20 |
|
|
Total. |
14 |
100 |
13.094 |
100 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
3 |
3 |
1.488 |
2 |
|
Concurso. |
59 |
59 |
57.577 |
69 |
|
|
Procedimiento negociado. |
38 |
38 |
24.773 |
29 |
|
|
Total. |
100 |
100 |
83.838 |
100 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
1 |
9 |
699 |
5 |
|
Concurso. |
4 |
36 |
3.794 |
31 |
|
|
Procedimiento negociado. |
6 |
55 |
7.860 |
64 |
|
|
Total. |
11 |
100 |
12.353 |
100 |
|
|
Totales. |
125 |
100 |
109.285 |
100 |
|
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2007)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Obras. |
Subasta. |
2 |
17 |
2.267 |
13 |
|
Concurso. |
7 |
58 |
15.098 |
81 |
|
|
Procedimiento negociado. |
3 |
25 |
1.238 |
6 |
|
|
Total. |
12 |
100 |
18.603 |
100 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
51 |
48 |
41.329 |
68 |
|
|
Procedimiento negociado. |
56 |
52 |
19.412 |
32 |
|
|
Total. |
107 |
100 |
60.741 |
100 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
7 |
58 |
35.109 |
93 |
|
|
Procedimiento negociado. |
5 |
42 |
2.521 |
7 |
|
|
Total. |
12 |
100 |
37.630 |
100 |
|
|
Totales. |
131 |
100 |
116.974 |
100 |
|
Se ha procedido a verificar los datos de los expedientes de contratación remitidos por los diversos órganos de contratación de este Ministerio y los datos contenidos en la información remitida por el Registro Público de Contratos resultando que 8 expedientes de contratación en 2006 y 3 en 2007 por importe de 5.293 y 8.207 miles de euros, respectivamente, no han sido remitidos al Tribunal de Cuentas.
También debe señalarse que existen expedientes de contratación remitidos a este Tribunal que no figuran incluidos en la relación enviada por el Registro Público de Contratos y que en éste, en ocasiones, los datos incluidos no han permitido verificar con total seguridad que los expedientes relacionados corresponden exactamente con alguno de los recibidos.
De los expedientes de contratación remitidos, citados más arriba, se han fiscalizado 47 expedientes de 2006 y 47 de 2007, por unos importes de 81.781 y 93.267 miles de euros, respectivamente.
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
Se ha realizado un análisis de los PCAP y de los PPT en los expedientes de contratación recibidos y seleccionados, verificándose su adecuación a la legalidad y a los criterios de eficiencia del que han resultado las deficiencias que se exponen a continuación.
En el pliego de cláusulas administrativas del contrato de suministro número 86 al criterio de adjudicación «precio» únicamente se le asignaron 20 puntos sobre un total de 100 puntos posibles a obtener por los licitadores, sin que en el expediente de contratación exista justificación alguna sobre la escasa relevancia del precio en la contratación del objeto de ese contrato, lo que resulta contrario al principio de economía que debe informar el gasto público. Además destaca por su especial falta de concreción y generalidad el criterio «valoración de la propuesta técnica» con un total de 50 puntos sobre los 100 posibles 16.
16 No ha sido justificada en forma alguna a este Tribunal la concurrencia de los hechos alegados. Por otra parte el que en el pliego no se prevea la forma de valoración de la oferta técnica es un defecto que no resulta paliado por el hecho de que después la misma se valore con una determinada motivación, la cual según se expone más adelante tampoco resulta justificada.
En los pliegos de los contratos números 86 y 89 no se especificó la forma de valoración ni de asignación de las puntuaciones correspondientes a los criterios de adjudicación (salvo en el caso del contrato número 89 para la oferta económica). Estas actuaciones no son conformes con los principios de objetividad, publicidad y transparencia, rectores de la contratación pública ya que es el pliego donde establecerse con precisión y claridad todos los criterios de adjudicación y la forma de valoración de cada uno de ellos para que sean conocidos por las empresas licitantes a fin de que puedan preparar sus ofertas en coherencia con los requisitos específicos y las necesidades reales de la Administración contratante (artículos 89 del TRLCAP y 67 del RGLCAP).
No se ha acreditado que los pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas del contrato numero 83 fueran aprobados por el órgano competente según lo dispuesto en el artículo 49.2 del TRLCAP ya que en los pliegos remitidos a este Tribunal consta como firmante «la Oficial Mayor» por delegación concedida por la Orden ECI/87/2005, de 14 de enero, BOE del 28. Sin embargo, en la citada Orden no se incluye a la misma entre los órganos superiores y directivos del Ministerio DE educación y Ciencia con competencias delegadas en materia de contratación 17.
17 Respecto a lo alegado se significa que la Oficial Mayor no consta entre las personas a que se refiere el apartado de la Orden citado en las alegaciones.
Los ejemplares de los PCAP que se han remitido a este Tribunal integrados en los expedientes de los contratos números 81, 83 y 87 carecen de cualquier signo que permita acreditar que se corresponden con los que fueron aprobados por el órgano de contratación y utilizados en la licitación, pues ni están firmados, ni existe una diligencia que haga constar que se corresponden con el ejemplar aprobado.
En el pliego del contrato número 81 no se previo que las empresas no españolas de Estados miembros de la Zona Europea no deban aportar clasificación sino solvencia tal y como establece el artículo 25.2 del TRLCAP y en el pliego del contrato número 88 aunque se indicaron los medios establecidos en los artículos 17 y 19 del TRLCAP para acreditar la solvencia del licitador no se establecieron los mínimos que debían alcanzarse en tales medios para ser considerado solvente.
El PPT del contrato número 83 consistió en un Anexo al PCAP en el que de forma genérica e imprecisa se determinaron las características del servicio no ajustándose a lo dispuesto en el artículo 68 del RGLCAP.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
En el cuadro siguiente se reflejan los resultados de los análisis relativos a los requisitos formales de los expedientes de contratación fiscalizados, exponiéndose a continuación del cuadro una síntesis explicativa de las principales incidencias observadas.
|
Requisitos |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
17 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Identificación del contrato |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Número 80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
Número 81 |
X |
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Número 82 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Número 83 |
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
X |
|
|
Número 84 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
Número 85 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Número 86 |
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
Número 87 |
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
Número 88 |
|
|
X |
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
Número 89 |
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
En el análisis de la preparación de diversos expedientes de contratación se han detectado las deficiencias que a continuación se exponen:
En los expedientes de obras adjudicados por el Consejo Superior de Deportes (números 81 y 87) no constan los informes razonados del Servicio promotor de la contratación, exponiendo la necesidad, características e importe calculado de las prestaciones objeto del contrato 18 (artículos 73 del RGLCAP y 13 del TRLCAP.). En consecuencia, no ha quedado acreditada la necesidad de contratar las obras objeto de estos contratos.
18 No se han aportado a este Tribunal copia de los documentos a los que se refiere la alegación, por lo que la necesidad de celebrar los contratos números 81 y 87 no queda acreditada. El documento donde consta la valoración de la obra objeto del contrato número 81, carece de una fundamentación mínima que permita considerar aceptable esa valoración.
En el expediente del contrato de servicio de transporte de mobiliario, paquetería, enseres y material de oficina entre los diferentes edificios administrativos del Ministerio sitos en Madrid y su provincia (número 83) adjudicado por concurso no se justifica con concreción la insuficiencia o la falta de adecuación de los medios personales y materiales con que contaba la administración para cubrir las necesidades objeto del contrato y en el expediente del contrato número 89 cuyo objeto era el mantenimiento permanente de las plantas de cultivo del Instituto Español de Oceanografía, aunque consta el informe que exige el artículo 202.1 del TRLCAP sobre la insuficiencia de medios personales y materiales como requisito para que pueda celebrarse un contrato de servicios, ese informe es meramente formal, pues se limita a declarar que no se poseen medios personales idóneos, sin especificar ni acreditar cuales son las carencias y sin referirse en absoluto a la conveniencia de no ampliación de los medios del Instituto, extremo este que también exige como contenido del informe el precepto citado. En conclusión no ha quedado acreditada la necesidad de contratar los servicios objeto de estos contratos.
El contrato de suministro de una central telefónica para su instalación el la sede de la c/ Albacete y su integración en la red corporativa del Ministerio (contrato número 84) fue adjudicado mediante un procedimiento negociado sin publicidad ni concurrencia de ofertas con invocación de los supuestos previstos en los apartados c) y e) del artículo 182 del TRLCAP que permiten la utilización de este procedimiento «cuando a causa de su especificad técnica, tan solo pueda encomendarse el suministro a un único proveedor y el nuevo suministro suponga una ampliación complementaria a las instalaciones actualmente existentes», no acreditándose documentalmente la procedencia de la complementariedad del nuevo contrato ni por tanto la exclusividad del proveedor.
El contrato número 88 fue tramitado a través del procedimiento de urgencia, que implica una reducción de plazos que, especialmente en cuanto al tiempo para presentar ofertas, supone una restricción de la concurrencia de licitadores, por ello su utilización es permitida por el artículo 71 del TRLCAP solamente cuando la necesidad del contrato sea inaplazable o su adjudicación sea preciso acelerar por razones de interés público. En el expediente del contrato la urgencia se basa simplemente en «necesitar los servicios objeto del contrato a partir del 15 de diciembre de 2007», y habida cuenta de que el objeto del contrato era el servicio de gestión y asistencia técnica en el Ministerio de Educación y Ciencia actividad contratada de forma regular, la urgencia resulta imputable al órgano de contratación, no estando por tanto justificado que se haya utilizado el procedimiento de urgencia para la preparación y adjudicación de este contrato.
El contrato modificado del de obras de una sala escolar especial en el instituto de educación secundaria Benazaire, de Herrera del Duque, Badajoz (contrato número 85) formalizado por un precio de 121.871 euros que implicó un incremento del 18% del precio del contrato primitivo, tuvo por objeto diversas actuaciones para corregir errores materiales del proyecto original, errores en la medición de la solera y la adecuación a nuevas normativas como consecuencia del desfase existente entre la redacción del proyecto y la fecha de la ejecución de la obra. No se ha acreditado que estos cambios respondan a la existencia de necesidades nuevas o causas técnicas no susceptibles de previsión al tiempo de elaboración del proyecto primitivo y por lo tanto no se considera justificada la modificación a los efectos previstos en el artículo 101.1 del TRLCAP sin que conste la práctica de las actuaciones previstas en los artículos 217 y 219 del TRLCAP para la exigencia de las responsabilidades por las deficiencias del mencionado proyecto 19.
19 Sobre la no exigencia de responsabilidad se han alegado varias cuestiones. En primer lugar se dice que no procedía pedir responsabilidades porque la variación de movimiento de tierras era de poca cuantía, cuando no existe precepto legal alguno que establezca a partir de qué cuantía hay que pedir responsabilidades y además esa afirmación es contradictoria con que en la solicitud de redacción de proyecto reformado el Arquitecto Director señale como una de las causas del mismo la «desviación de medición en cuantía significativa». Se alega también que la desviación se produjo por no facilitar la Administración un plano topográfico al arquitecto proyectista, sin señalar en que responsabilidades se pudo incurrir por esta omisión. Por último se señala que las modificaciones fueron debidas a modificaciones en el programa al incrementar la superficie de zona de servicios y aulas, sin embargo esto resulta contradictorio con las causas invocadas en la autorización para la redacción del proyecto reformado.
En la valoración del contrato número 83 cuyo procedimiento de adjudicación fue el concurso, el criterio del precio establecido en el pliego y su correspondiente baremo fueron objeto de desglose en otros subcriterios y subaremos no previstos en el pliego. Esta actuación no es conforme con los principios de objetividad, publicidad y transparencia, rectores de la contratación pública ya que es el pliego donde establecerse con precisión y claridad todos los criterios de adjudicación y la forma de valoración de cada uno de ellos para que sean conocidos por las empresas licitantes a fin de que puedan preparar sus ofertas en coherencia con los requisitos específicos y las necesidades reales de la Administración contratante (artículos 89 del TRLCAP y 67 del RGLCAP) 20.
20 Respecto a lo alegado se manifiesta que en el pliego de cláusulas administrativas particulares no se establecían subcriterios en la oferta económica, no pudiendo considerarse tales las modalidades de presentación de dicha oferta.
La valoración de las ofertas presentadas en el contrato número 83 no resultó motivada, pues junto a un simple cuadro de las puntaciones asignadas a cada una de las empresas licitantes en los diferentes criterios de adjudicación, se contenían una serie de manifestaciones, así por ejemplo se valoraba con la misma puntuación en el apartado de medios propios a una empresa que disponía de una flota sin especificar de capitones y vehículos de todas las capacidades y de 53 trabajadores permanentemente localizables por teléfono móvil o buscapersonas y a otra que aportaba una flota de 17 de vehículos desde los 2 a los 54 m3 de capacidad y disponía de diversos seguros de responsabilidad. Este Tribunal ignora la relación de puntuación entre un seguro de responsabilidad civil y un número determinado de trabajadores. Por todo lo anterior no cabe considerar justificada la adjudicación de este contrato.
En el informe de valoración de las ofertas presentadas en el contrato número 86 aunque figuran algunas explicaciones generales sobre la metodología de la valoración, que como ya se ha indicado en párrafo anterior no figuraba en el pliego rector de este contrato, no constan los motivos concretos por los que se otorgaron a cada uno de los licitadores las puntuación según los distintos criterios selectivos por lo que debe concluirse que las adjudicaciones de estos contrato no están justificadas.
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
En cuanto a la fiscalización de la ejecución de los contratos no ha sido posible realizar la misma respecto a los contratos números 84, 86 y 88 pues a pesar de que los plazos de ejecución de estos contratos han concluido hace varios años, no se ha remitido a este Tribunal la documentación acreditativa de su ejecución ni la de las eventuales prórrogas o suspensiones que hubiesen amparado una ampliación del plazo contractual. Tampoco se ha remitido la documentación acreditativa de la recepción del objeto del contrato número 89 aunque conste la realización parcial de algunas de sus prestaciones.
La no remisión de la documentación citada implica un incumplimiento de la Instrucción general relativa a la remisión al Tribunal de Cuentas de los extractos de los expedientes de contratación y de las relaciones de contratos celebrados, aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 30 de marzo de 2005 (BOE de 2 de mayo) y el incumplimiento del deber de colaboración con el Tribunal de Cuentas regulado en los artículos 7 de la LOTCu y 30 de la LFTCu.
III.1.13 Ministerio de Cultura.
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
Se han recibido 84 expedientes de contratación, por importe de 81.801 miles de euros, correspondientes al año 2006 y 100 expedientes de contratación de un importe de 111.231 miles de euros de 2007, cuyo detalle se expone en los cuadros siguientes.
Los expedientes de contratación remitidos al Tribunal de Cuentas que han sido objeto de fiscalización, así como los procedimientos de adjudicación utilizados se incluyen en detalle en los cuadros siguientes:
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2006)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Obras. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
12 |
63 |
19.084 |
54 |
|
|
Procedimiento negociado. |
7 |
37 |
16.008 |
46 |
|
|
Total. |
19 |
100 |
35.092 |
100 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
28 |
54 |
19.021 |
63 |
|
|
Procedimiento negociado. |
24 |
46 |
11.242 |
37 |
|
|
Total. |
52 |
100 |
30.263 |
100 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
5 |
38 |
4.898 |
30 |
|
|
Procedimiento negociado. |
8 |
62 |
11.548 |
70 |
|
|
Total. |
13 |
100 |
16.446 |
100 |
|
|
Totales. |
84 |
100 |
81.801 |
100 |
|
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2007)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Obras. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
15 |
83 |
19.383 |
80 |
|
|
Procedimiento negociado. |
3 |
17 |
4.720 |
20 |
|
|
Total. |
18 |
100 |
24.103 |
100 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
48 |
69 |
49.102 |
85 |
|
|
Procedimiento negociado. |
22 |
31 |
8.925 |
15 |
|
|
Total. |
70 |
100 |
58.027 |
100 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
6 |
50 |
23.497 |
81 |
|
|
Procedimiento negociado. |
6 |
50 |
5.604 |
19 |
|
|
Total. |
12 |
100 |
29.101 |
100 |
|
|
Totales. |
100 |
100 |
111.231 |
100 |
|
El Museo Nacional Centro de Arte Reina Sofía ha incumplido lo preceptuado en el artículo 40.2 de la LFTCu al no remitir la preceptiva relación de contratos celebrados, aunque sí ha remitido diversos expedientes de contratación.
Se ha procedido a verificar los datos de los expedientes de contratación remitidos por los diversos órganos de contratación de este Ministerio y los datos contenidos en la información remitida por el Registro Público de Contratos, resultando que un expediente de contratación de servicios adjudicado en 2006, el relativo a la «Restauración de las pinturas murales subyacentes del Claustro de la iglesia parroquial de San Francisco», número de registro 6/030302008EF, con un importe de 252 miles de euros, respectivamente, no ha sido remitido al Tribunal de Cuentas.
Debe tenerse en cuenta que hay expedientes de contratación recibidos que no figuran incluidos en la relación enviada por el Registro Público de Contratos y que en éste, en ocasiones, los datos incluidos no han permitido verificar con total seguridad que los expedientes relacionados corresponden exactamente con alguno de los recibidos.
De los expedientes de contratación remitidos, citados más arriba, se han fiscalizado 43 expedientes de 2006 y 50 de 2007, por unos importes de 69.221 y 92.898 miles de euros, respectivamente.
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
Se ha realizado un análisis de los PCAP y de los PPT en los expedientes de contratación recibidos y seleccionados, verificándose su adecuación a la legalidad y a los criterios de eficiencia del que han resultado las deficiencias que se exponen a continuación.
En el pliego de cláusulas administrativas del contrato número 26 se establecieron dos medios a través de los debían acreditar su solvencia los licitadores no españoles de Estados miembros de la Comunidad Europea, pero respecto de uno de ellos, el de la solvencia técnica, no se determinó qué mínimo debía alcanzarse para considerar solvente al licitador. Esta deficiencia afecta a la objetividad que debe presidir la admisión de interesados a la licitación.
En los expedientes de los contratos números 27, 28 y 30 la fórmula para la valoración de la oferta económica se estableció en un documento distinto del pliego de cláusulas administrativas y que no era un anexo del mismo, no constando que dicho documento fuera facilitado a los licitadores, lo que implicó una vulneración del principio de publicidad, que debe informar la actuación de las Administraciones públicas en materia de contratación (artículo 11 del TRLCAP) e impidió una eventual impugnación por cualquier interesado al no ser conocido. Además dicha fórmula no fue aprobada por el órgano de contratación sino por el Gerente del Organismo Autónomo Biblioteca Nacional, cuando por su naturaleza debería haber formado parte del pliego que debe ser aprobado por el órgano de contratación. Por último la fórmula contiene un umbral de saciedad atribuyendo la máxima puntuación a las ofertas que alcanzasen un 20% de baja sobre el precio de licitación o lo superasen. La fijación de umbrales de saciedad en la valoración de la oferta económica es contraria al principio de economía que debe informar el gasto público.
Dentro de los criterios de adjudicación del contrato número 28 figuraba uno denominado «Prueba» al que se le atribuían 35 puntos del total de 100. La prueba se subdividía en una entrevista de aptitud (respecto a la que se señalaba que habría un cuestionario sobre incidencias de servicio y otro sobre cultura general, sin indicar si la entrevista comprendería otro tipo de pruebas) y una prueba de idiomas. El pliego no indicaba ni en que consistía la entrevista, ni la prueba de aptitud, ni cuantas preguntas tendrían los cuestionarios o la prueba de idiomas ni como se puntuarían las mismas; todo ello implica una falta de objetividad en los criterios que implica una vulneración del artículo 86 del TRLCAP.
En el PCAP del contrato número 25 no se especificó la forma de valoración ni de asignación de las puntuaciones correspondientes al criterio de adjudicación «oferta técnica». Esta actuación no es conforme con los principios de objetividad, publicidad y transparencia, rectores de la contratación pública ya que es el pliego donde establecerse con precisión y claridad todos los criterios de adjudicación y la forma de valoración de cada uno de ellos para que sean conocidos por las empresas licitantes a fin de que puedan preparar sus ofertas en coherencia con los requisitos específicos y las necesidades reales de la Administración contratante (artículos 89 del TRLCAP y 67 del RGLCAP).
En los PCAP de los contratos números 28 y 29 se estableció un criterio de valoración que consistía en «mejoras complementarias a la prestación definida por la Administración», sin establecer límites a dichas mejoras, lo que supone una vulneración del artículo 87 del TRLCAP.
En el pliego del contrato número 31 se incluyeron como subcriterios de valoración en el criterio «oferta técnica» entre otros, los medios humanos de las empresas licitadoras aspectos que no deben valorarse en la adjudicación del contrato sino en la fase previa de admisión a la licitación (artículo 19 del TRLCAP), que como tales deben cumplirse por todos los licitadores para ser admitidos a la licitación sin que por otra parte, se hallen comprendidos entre los criterios de adjudicación del concurso previstos en el artículo 86 del TRLCAP.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
En el cuadro siguiente se reflejan los resultados de los análisis relativos a los requisitos formales de los expedientes de contratación fiscalizados, exponiéndose a continuación del cuadro una síntesis explicativa de las principales incidencias observadas.
|
Requisitos |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
17 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Identificación del contrato |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Número 19 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Número 20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Número 21 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Número 22 |
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Número 23 |
|
|
|
|
|
|
X |
X |
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
Número 24 |
|
|
|
|
|
|
X |
X |
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
Número 25 |
|
|
|
X |
|
|
X |
X |
X |
|
|
|
|
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Número 26 |
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X |
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Número 27 |
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X |
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X |
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Número 28 |
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X |
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X |
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Número 29 |
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X |
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X |
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X |
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X |
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Número 30 |
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X |
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X |
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X |
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X |
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Número 31 |
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X |
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X |
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Número 32 |
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X |
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Además, no se han enviado a este Tribunal los documentos que se expresan a continuación y cuyo envío tiene carácter obligatorio:
– La certificación del Registro del órgano de contratación relativo a las proposiciones recibidas en los expedientes de los contratos números 23 a 25.
– La declaración responsable del adjudicatario de no estar incurso en prohibición de contratar en los expedientes de los contratos números 23 a 25.
– La notificación de la adjudicación a los licitadores y, en su caso, copia de las peticiones, aclaraciones y contestaciones a los licitadores no seleccionados en los expedientes de los contratos números 22 a 25.
Los preceptos que establecen la existencia de la documentación no enviada a este Tribunal son los artículos 15.3, 93, 81, 79.2.b), 124.1.e) del TRLCAP y 80.5, 81.3, 87.3 y 132 del RGLCAP.
El informe sobre la insuficiencia de medios personales y materiales que exige el artículo 202.1 del TRLCAP como requisito para que pueda celebrarse un contrato de servicios fue realizado de una manera exclusivamente formal en los expedientes de los contratos números 27 a 30, pues se limitaron a declarar que los medios de que disponía el ente contratante eran inadecuados y no convenía su ampliación, sin especificar ni acreditar en que consistía la inadecuación ni justificar la conveniencia de la no ampliación. Esta deficiencia tiene singular relevancia pues se trata de contratos para realizar actividades propias, típicas y permanentes del Organismo Autónomo Biblioteca Nacional como es la catalogación y gestión de depósitos y la recepción e información al público.
En los expedientes números 25 y 29 a 31 no consta la justificación del procedimiento de adjudicación utilizado, justificación esta exigida por el artículo 75.2 del TRLCAP.
En el certificado del Registro del órgano de contratación del expediente número 26 consta que se presentaron 5 ofertas a la licitación de ese contrato, sin embargo en el acta de la Mesa de contratación se admitieron 6 ofertas, sin que conste en el expediente documentación alguna que pudiere explicar dicha anomalía.
En la valoración de las ofertas presentadas a la licitación del contrato número 26 se observan dos irregularidades. En cuanto al criterio «valoración técnica y calidad del proyecto» en el informe de valoración se subdividió en apartados con distintos márgenes de puntuación, no estando prevista esta división en el PCAP. El establecimiento de subcriterios no previstos en el PCAP y, en este caso, una vez abiertas las plicas y conocido el contenido de las distintas ofertas, constituye una actuación contraria a la objetividad que debe inspirar la actuación de los poderes públicos en la adjudicación de un contrato. La otra irregularidad se produjo en la valoración del criterio «mejoras», en el que la puntuación atribuida a cada uno de los licitadores carecen de motivación, pues no se expresan las razones que condujeron a obtener las citadas puntuaciones. Debe concluirse por tanto que la adjudicación del contrato número 26 no está justificada 21.
21 A pesar de lo alegado, los subcriterios que integraban el criterio de «valoración técnica y calidad del proyecto» se subdividieron a su vez en subcriterios no previstos en el pliego de cláusulas administrativas particulares. El hecho de que se exponga en alegaciones la motivación de las puntuaciones otorgadas en el criterio de «mejoras» pone de manifiesto que esa motivación no se hizo en el momento oportuno.
En la valoración de las ofertas presentadas al contrato número 27 se produjo la irregularidad ya señalada para el contrato número 26 de subdividir varios criterios en apartados con distintos márgenes de puntuación, no estando prevista esta división en el PCAP.
Mas grave resulta en los expedientes números 27 y 30 la valoración de la oferta económica en función de su proximidad a la baja media, lo cual no sólo es contrario al principio de economía que debe presidir el gasto público si no que es contradictorio con el documento más arriba citado, firmado por el Gerente de la Biblioteca Nacional, en el que se establecía que la puntuación máxima se otorgaría a la oferta más barata que no superase los 20 puntos porcentuales de baja, lo que además tiene difícil explicación, en el caso del contrato número 27, al ser dicho Gerente uno de los miembros de la Comisión Técnica que valoró las ofertas.
El informe de valoración de las ofertas presentadas en el contrato número 29 consistió en un simple cuadro de puntaciones, asignadas a cada una de las empresas licitantes en los diferentes criterios de adjudicación y en el informe de valoración de ofertas presentadas en el contrato número 31 aunque figuran algunas explicaciones generales sobre la metodología de la valoración, que como ya se ha indicado en párrafo anterior no figuraba en el pliego rector de este contrato, no constan los motivos concretos por los que se otorgaron a cada uno de los licitadores las puntuación según los distintos criterios selectivos por lo que debe concluirse que las adjudicaciones de estos contrato no están justificadas.
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
La fiscalización de la ejecución de los contratos no ha sido posible realizarla plenamente, pues gran parte de la documentación relativa a la misma no se ha remitido en el momento legalmente exigible sino en el trámite de alegaciones, lo que ha constituido una limitación al alcance de la fiscalización.
La fiscalización ha debido limitarse a comprobar formalmente la documentación recibida, de esa comprobación se han obtenido los resultados siguientes:
– No se ha remitido documentación de ejecución del contrato número 31.
– Del contrato número 32 solamente se ha remitido el acta de recepción, pero no el resto de la documentación acreditativa de las circunstancias en que se produjo la ejecución.
– Tampoco se ha remitido la documentación acreditativa de la recepción del objeto de los contratos números 28 a 30.
La no remisión de la documentación citada en el momento en que legalmente debió hacerse, implica un incumplimiento de la Instrucción general relativa a la remisión al Tribunal de Cuentas de los extractos de los expedientes de contratación y de las relaciones de contratos celebrados, aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 30 de marzo de 2005 (BOE de 2 de mayo) y el incumplimiento del deber de colaboración con el Tribunal de Cuentas regulado en los artículos 7 de la LOTCu y 30 de la LFTCu.
III.1.14 Ministerio del Interior.
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
Se han recibido 245 expedientes de contratación, por importe de 705.292 miles de euros, correspondientes al año 2006 y 314 expedientes de contratación de un importe de 547.546 miles de euros de 2007, cuyo detalle se expone en los cuadros siguientes.
Los expedientes de contratación remitidos al Tribunal de Cuentas que han sido objeto de fiscalización, así como los procedimientos de adjudicación utilizados se incluyen en detalle en los cuadros siguientes:
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2006)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Obras. |
Subasta. |
12 |
32 |
14.929 |
12 |
|
Concurso. |
14 |
36 |
39.092 |
14 |
|
|
Procedimiento negociado. |
12 |
32 |
28.364 |
12 |
|
|
Total. |
38 |
100 |
82.385 |
38 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
12 |
10 |
5.907 |
12 |
|
Concurso. |
46 |
39 |
63.613 |
46 |
|
|
Procedimiento negociado. |
59 |
51 |
379.652 |
59 |
|
|
Total. |
117 |
100 |
448.872 |
117 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
3 |
3 |
2.625 |
3 |
|
Concurso. |
20 |
22 |
22.529 |
20 |
|
|
Procedimiento negociado. |
67 |
75 |
148.881 |
67 |
|
|
Total. |
90 |
100 |
174.035 |
90 |
|
|
Totales. |
245 |
100 |
705.292 |
100 |
|
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2007)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Obras. |
Subasta. |
26 |
60 |
34.788 |
46 |
|
Concurso. |
14 |
33 |
35.139 |
47 |
|
|
Procedimiento negociado. |
3 |
7 |
5.050 |
7 |
|
|
Total. |
43 |
100 |
74.977 |
100 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
7 |
5 |
6.389 |
4 |
|
Concurso. |
64 |
42 |
90.487 |
58 |
|
|
Procedimiento negociado. |
81 |
53 |
58.121 |
38 |
|
|
Total. |
152 |
100 |
154.997 |
100 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
8 |
7 |
26.822 |
9 |
|
Concurso. |
37 |
31 |
153.337 |
48 |
|
|
Procedimiento negociado. |
74 |
62 |
137.413 |
43 |
|
|
Total. |
119 |
100 |
317.572 |
100 |
|
|
Totales. |
314 |
|
547.546 |
|
|
Ha incumplido lo preceptuado en el artículo 40.2 de la LFTCu, al no remitir las preceptivas relaciones de contratos celebrados, la Dirección General de Tráfico.
Se ha procedido a verificar los datos de los expedientes de contratación remitidos por los diversos órganos de contratación de este Ministerio y los datos contenidos en la información remitida por el Registro Público de Contratos resultando que 36 expedientes de contratación adjudicados en 2006 por importe de 39.204 miles de euros no han sido remitidos al Tribunal de Cuentas.
Debe tenerse en cuenta que hay expedientes de contratación recibidos que no figuran incluidos en la relación enviada por el Registro Público de Contratos y que en éste, en ocasiones, los datos incluidos no han permitido verificar con total seguridad que los expedientes relacionados corresponden exactamente con alguno de los recibidos.
De los expedientes de contratación remitidos, citados más arriba, se han fiscalizado 159 expedientes de 2006 y 200 de 2007, por unos importes de 671.324 y 489.228 miles de euros, respectivamente.
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
Se ha realizado un análisis de los PCAP y de los PPT en los expedientes de contratación recibidos y seleccionados, verificándose su adecuación a la legalidad y a los criterios de eficiencia del que han resultado las deficiencias que se exponen a continuación.
No se ha enviado el PPT del contrato número 104.
En los pliegos de cláusulas administrativas los contratos números 100, 101, 104 y 105 cuyo procedimiento de adjudicación fue el concurso se estableció el criterio de valoración del precio de cada oferta en función de su proximidad a la baja media resultante de todas las ofertas presentadas a la respectiva licitación según diversas fórmulas que primaron esta proximidad en mayor o menos medida. Esta forma de valoración es contraria al principio de economía que debe informar la gestión de los fondos públicos.
Además, en el pliego del contrato número 100 se estableció que «se consideraran bajas desproporcionadas o temerarias todas aquellas que superen en más de 10 puntos la baja media» y en el pliego del contrato número 104 se estableció igualmente la temeridad respecto a las ofertas económica inferiores al 20% del la media de las ofertas presentadas. El TRLCAP distingue dos regímenes para apreciar la existencia de ofertas temerarias según el procedimiento de adjudicación del contrato sea la subasta o el concurso. En las subastas la temeridad sólo puede apreciarse en relación con la baja de ofertas económicas y así lo establece el artículo 83.3 del TRLCAP, que remite a la regulación reglamentaria para el establecimiento de los criterios objetivos que permitan apreciar dicha temeridad (esa regulación reglamentaria se encuentra en el artículo 85 del RGLCAP). Por el contrario en los concursos el artículo 86.3 del TRLCAP señala que es en el pliego de cláusulas administrativas de cada contrato donde podrán expresarse los criterios objetivos para apreciar la temeridad, añadiendo que si el precio es uno de los criterios de adjudicación se deben establecer en el pliego los límites que permitan apreciar la existencia de baja temerarias.
En el concurso la temeridad no puede establecerse en atención a un solo criterio aislado, pues una oferta económica baja puede ser viable teniendo en cuenta que oferta el licitador respecto a otros aspectos del contrato.
En el pliego del contrato número 98 se incluyeron como criterios de valoración entre otros, «número de trabajadores», «formación del personal» y «titilación de los trabajadores», aspectos que no deben valorarse en la adjudicación del contrato sino en la fase previa de admisión a la licitación (artículo 17 del TRLCAP), que como tales deben cumplirse por todos los licitadores para ser admitidos a la licitación sin que por otra parte, se hallen comprendidos entre los criterios de adjudicación del concurso previstos en el artículo 86 del TRLCAP.
En el pliego del contrato número 98 no se indicaron los medios para acreditar la solvencia económica y financiera de las empresas licitadoras no españolas de Estados miembros de la Zona Europea y en los pliegos de los contrato números 100, 101, 103, 104, 105, 106 y 108 aunque se indicaron los medios establecidos en los artículos 17 y 19 del TRLCAP para acreditar la solvencia de las empresas licitadoras no españolas de Estados miembros de la Zona Europea tal y como establece el artículo 25.2 del TRLCAP, no se establecieron los mínimos que debían alcanzarse en tales medios para ser consideradas solventes.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
En el cuadro siguiente se reflejan los resultados de los análisis relativos a los requisitos formales de los expedientes de contratación fiscalizados, exponiéndose a continuación del cuadro una síntesis explicativa de las principales incidencias observadas.
|
Requisitos |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
17 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Identificación del contrato |
|
|
|
|
|
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|
|
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|
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|
Número 90 |
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Número 91 |
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Número 92 |
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
Número 93 |
|
|
|
|
|
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|
|
|
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|
Número 94 |
|
|
|
|
|
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|
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|
|
Número 95 |
|
|
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|
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|
Número 96 |
|
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|
Número 97 |
|
|
|
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|
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|
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|
|
|
|
Número 98 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
X |
|
X |
|
X |
|
|
Número 99 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
Número 100 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
X |
|
X |
|
X |
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|
Número 101 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
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|
Número 102 |
|
X |
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|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
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|
|
Número 103 |
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
Número 104 |
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
X |
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|
Número 105 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
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Número 106 |
|
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|
X |
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|
Número 107 |
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|
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|
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|
X |
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Número 108 |
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|
X |
|
X |
|
X |
|
Además, no se han enviado a este Tribunal los documentos que se expresan a continuación y cuyo envío tiene carácter obligatorio:
– La declaración responsable del adjudicatario de no estar incurso en prohibición de contratar (artículo 79.2.b del TRLCAP) en el expediente del contrato número 92.
– El anuncio que debió publicarse en los Diarios Oficiales donde se da cuenta de la adjudicación (artículos 93.2 y 3 del TRLCAP) del contrato número 91.
En el expediente del contrato número 103 consta un convenio entre el Ministerio del Interior y el Ayuntamiento de Calahorra, en el que se hace referencia a una «Memoria de Necesidades presentada por la Guardia Civil», al no haberse aportado dicha Memoria, este Tribunal ha podido pronunciarse sobre las características e importe calculado de las prestaciones objeto del contrato (artículos 73 del RGLCAP y 13 del TRLCAP).
En los expedientes números 104 y 108 no se han aportado los informes justificativos de la insuficiencia o no conveniencia de ampliación de los medios personales y materiales con que contaba la Administración para cubrir las necesidades objeto de los contratos (artículo 202.1 del TRLCAP).
En consecuencia, no ha quedado acreditada la necesidad de contratar las obras ni los servicios objeto de los tres contratos señalados.
Los informes justificativos de la insuficiencia o no conveniencia de ampliación de los medios personales y materiales con que contaba la Administración para cubrir las necesidades objeto de los contratos números 98 y 100 requeridos por el artículo 202.1 del TRLCAP, carecen de un mínimo de concreción razonable limitándome prácticamente a transcribir el referido precepto legal.
En los expedientes números 98, 100, 101 y 105 22 a no consta la justificación del procedimiento de adjudicación utilizado, justificación esta exigida por el artículo 75.2 del TRLCAP.
22 Respecto a lo alegado en cuanto a la justificación del procedimiento de contratación en los contratos números 100, 101 y 105 se significa que la ponderación de los criterios es una operación que se realiza con posterioridad a la justificación del procedimiento y que por tanto no puede justificar esta.
En los informes de valoración de ofertas presentadas en los concursos correspondientes a los contratos de consultoría y asistencia y de servicios, números 98 y 100 aunque figuran algunas explicaciones generales sobre la metodología de la valoración, no constan los motivos concretos por los que se otorgaron a cada uno de los licitadores las puntuación según los distintos criterios selectivos, con la salvedad de la valoración de la oferta económica.
El informe de valoración de las ofertas presentadas en el contrato número 108 consistió en un simple cuadro de puntaciones asignadas a cada una de las empresas licitantes en los diferentes criterios de adjudicación. Por lo que debe concluirse que la adjudicación de este contrato no está justificada.
El contrato modificado del de obra de sistema de gestión de tráfico en los accesos a Palma de Mallorca (contrato número 97) fue formalizado en febrero de 2006 con un precio de 824.214 euros lo que implico un incremento del 19,97% del precio del contrato primitivo. Este modificado comprendió entre otras actuaciones la adecuación de los diferentes equipos a instalar, la instalación de cables troncales en las carreteras y la remodelación del edificio de tráfico. No se ha acreditado que estos cambios respondan a la existencia de necesidades nuevas o causas técnicas no susceptibles de previsión al tiempo de elaboración del proyecto primitivo, circunstancias estas que exige el artículo 101 del TRLCAP para que pueda adjudicarse un contrato modificado. Por lo tanto no se considera justificada la modificación.
La misma falta de justificación del contrato se aprecia en el número 99, cuyo objeto era la modificación del de obra de remodelación del centro de exámenes de la jefatura provincial de trafico de Madrid formalizado en junio de 2006 con un precio de 780.509 euros, pues tuvo por objeto entre otras actuaciones la modificación del tipo de firme de la zona de maniobras, la sustitución del cableado eléctrico del edifico y la renovación de los conductos del aire acondicionado. Todas estas actuaciones evidencian la deficiente redacción del proyecto primitivo no respondiendo las mismas a la existencia de necesidades nuevas o causas técnicas no susceptibles de previsión al tiempo de elaboración del mencionado proyecto.
En ninguno de los dos expedientes modificados examinados consta la práctica de las actuaciones previstas en los artículos 217 y 219 del TLCAP para la exigencia de las responsabilidades por las deficiencias de los proyectos primitivos.
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
En cuanto a la fiscalización de la ejecución de los contratos no ha sido posible realizar la misma respecto al contrato número 104 puesto que a pesar de que el plazo de ejecución de este contrato concluyó hace varios años, no se ha remitido a este Tribunal la documentación acreditativa de su ejecución ni la de las eventuales prórrogas o suspensiones que hubiesen amparado una ampliación del plazo contractual. Respecto de los contratos números 98, 100, 102, 103, 105, 106, 107 y 108 la remisión de documentación ha sido parcial no habiéndose remitido concretamente la acreditativa de la recepción de las correspondientes prestaciones.
La no remisión de la documentación citada implica un incumplimiento de la Instrucción general relativa a la remisión al Tribunal de Cuentas de los extractos de los expedientes de contratación y de las relaciones de contratos celebrados, aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 30 de marzo de 2005 (BOE de 2 de mayo) y el incumplimiento del deber de colaboración con el Tribunal de Cuentas regulado en los artículos 7 de la LOTCu y 30 de la LFTCu.
III.1.15 Ministerio de Justicia.
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
Se han recibido 34 expedientes de contratación, por importe de 66.197 miles de euros, correspondientes al año 2006 y 32 expedientes de contratación de un importe de 101.635 miles de euros de 2007, cuyo detalle se expone en los cuadros siguientes.
Los expedientes de contratación remitidos al Tribunal de Cuentas que han sido objeto de fiscalización, así como los procedimientos de adjudicación utilizados se incluyen en detalle en los cuadros siguientes:
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2006)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Obras. |
Subasta. |
7 |
44 |
13.112 |
35 |
|
Concurso. |
1 |
6 |
16.320 |
43 |
|
|
Procedimiento negociado. |
8 |
50 |
8.341 |
22 |
|
|
Total. |
16 |
100 |
37.773 |
100 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
2 |
12 |
611 |
2 |
|
Concurso. |
11 |
69 |
24.981 |
91 |
|
|
Procedimiento negociado. |
3 |
19 |
1.754 |
7 |
|
|
Total. |
16 |
100 |
27.346 |
100 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
1 |
50 |
470 |
44 |
|
Concurso. |
|
|
|
|
|
|
Procedimiento negociado. |
1 |
50 |
608 |
56 |
|
|
Total. |
2 |
100 |
1.078 |
100 |
|
|
Totales. |
34 |
100 |
66.197 |
100 |
|
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2007)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Obras. |
Subasta. |
3 |
32 |
4.486 |
7 |
|
Concurso. |
5 |
46 |
47.013 |
76 |
|
|
Procedimiento negociado. |
3 |
32 |
10.780 |
17 |
|
|
Total. |
11 |
100 |
62.279 |
100 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
9 |
56 |
5.156 |
14 |
|
|
Procedimiento negociado. |
7 |
44 |
32.681 |
86 |
|
|
Total. |
16 |
100 |
37.837 |
100 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
3 |
60 |
1.103 |
73 |
|
Concurso. |
1 |
20 |
265 |
17 |
|
|
Procedimiento negociado. |
1 |
20 |
151 |
10 |
|
|
Total. |
5 |
100 |
1.519 |
100 |
|
|
Totales. |
32 |
100 |
101.635 |
100 |
|
Los órganos de contratación que han incumplido lo preceptuado en el artículo 40.2 de la LFTCu al no remitir la preceptiva relación de contratos celebrados han sido la Secretaría de Estado de Justicia, la Abogacía General del Estado (en 2007) y la Dirección General de Modernización de la Administración de Justicia.
Se ha procedido a verificar los datos de los expedientes de contratación remitidos por los diversos órganos de contratación de este Ministerio y los datos contenidos en la información remitida por el Registro Público de Contratos resultando que 15 expedientes de contratación en 2006 y 17 en 2007 por importe de 11.078 y 11.241 miles de euros, respectivamente, no han sido remitidos al Tribunal de Cuentas.
Debe tenerse en cuenta que hay expedientes de contratación recibidos que no figuran incluidos en la relación enviada por el Registro Público de Contratos y que en éste, en ocasiones, los datos incluidos no han permitido verificar con total seguridad que los expedientes relacionados corresponden exactamente con alguno de los recibidos.
De los expedientes de contratación remitidos, citados más arriba, se han fiscalizado 24 expedientes de 2006 y 23 de 2007, por unos importes de 60.554 y 96.942 miles de euros, respectivamente.
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
Se ha realizado un análisis de los PCAP y de los PPT en los expedientes de contratación recibidos y seleccionados, verificándose su adecuación a la legalidad y a los criterios de eficiencia del que han resultado las deficiencias que se exponen a continuación.
En el pliego del contrato número 111 se exigía que los licitadores estuvieran clasificados, pero dado que la exigencia de clasificación no es aplicable a los empresarios de no españoles de Estados miembros del Espacio Económico Europeo, tal y como establece el artículo 25.2 del TRLCAP, debieron haberse previsto los medios y los criterios que permitieran a esos empresarios acreditar su solvencia. La ausencia de esa previsión impidió el acceso a la licitación del contrato a los empresarios de no españoles de Estados miembros del Espacio Económico Europeo 23.
23 Respecto a lo alegado se significa que la causa legal que permitió adjudicar este contrato mediante procedimiento negociado, no permitía excluir a empresarios no españoles miembros del Espacio Económico Europeo.
En los pliegos de los contratos números 113, 114 y 117 si bien se previó que las empresas no españolas de Estados miembros del Espacio Económico Europeo no debieran aportar clasificación sino acreditar su solvencia, tal y como establece el artículo 25.2 del TRLCAP y se determinaron los medios para dicha acreditación, no se establecieron los mínimos que debían alcanzarse en cada uno de los medios de acreditación para considerar solvente al licitador. En el caso del contrato número 116 no se estableció el citado mínimo respecto de uno de los medios pero sí para los demás. Estas deficiencias afectan a la objetividad que debe presidir la admisión de interesados a la licitación.
Para la valoración del criterio de la oferta económica en el pliego del contrato número 113 se estableció un umbral de saciedad atribuyendo la máxima puntuación a las ofertas que alcanzasen un 20% de baja sobre el precio de licitación o lo superase. La fijación de umbrales de saciedad en la valoración de la oferta económica es contraria al principio de economía que debe informar el gasto público. También en ese pliego se estableció que ciertos aspectos del criterio denominado «valoración técnica», concretamente los llamados «estructura y sistematización de la propuesta» y «metodología de gestión del proyecto», se valorasen concediendo 1 punto a las ofertas si «se cumplen moderadamente los objetivos» y 2 puntos si «se cumplen en profundidad los objetivos». Las expresiones «moderadamente» y «en profundidad» revelan que los citados criterios carecían de carácter objetivo, contraviniendo por tanto lo dispuesto en el artículo 86 del TRLCAP.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
En el cuadro siguiente se reflejan los resultados de los análisis relativos a los requisitos formales de los expedientes de contratación fiscalizados, exponiéndose a continuación del cuadro una síntesis explicativa de las principales incidencias observadas.
|
Requisitos |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
17 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Identificación del contrato |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Número 109 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Número 110 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Número 111 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
Número 112 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
Número 113 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
X |
|
X |
|
X |
|
|
Número 114 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Número 115 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
X |
|
|
Número 116 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
X |
|
|
Número 117 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
Número 118 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
No se han enviado a este Tribunal los documentos que se expresan a continuación y cuyo envío tiene carácter obligatorio.
En los expedientes de los contratos números 113, 115, 116 y 118 constan los informes que exige el citado artículo 202.1 del TRLCAP sobre la insuficiencia de medios personales y materiales como requisito para que pueda celebrarse un contrato de servicios. Sin embargo esos informes son meramente formales, pues se limitan a declarar que no se poseen medios personales idóneos ni conviene su ampliación, sin especificar ni acreditar tales extremos.
En conclusión no ha quedado acreditada la necesidad de contratar los servicios objeto de los expedientes números 113, 115, 116 y 118.
Las puntuaciones atribuidas a cada una de las ofertas en la valoración del criterio denominado «valoración técnica» del contrato número 113 y del criterio «propuesta técnica» del contrato número 115 carecen de motivación, pues simplemente figura en el expediente un cuadro, con la puntuación global atribuida a cada criterio sin expresar las razones que condujeron a obtener las citadas puntuaciones.
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
En cuanto a la fiscalización de la ejecución de los contratos no ha sido posible realizar la misma respecto a los contratos números 111 a 113, 115 24, 116 y 117 pues a pesar de que los plazos de ejecución de estos contratos han concluido hace varios años, no se ha remitido a este Tribunal la documentación acreditativa de su ejecución y de la documentación relativa a diferentes prórrogas que se concedieron se desprende que los diferentes plazos de ejecución ampliados ya han concluido.
24 En cuanto a la alegada resolución del contrato número 115 no se ha aportado justificación documental alguna.
La no remisión de la documentación citada implica un incumplimiento de la Instrucción general relativa a la remisión al Tribunal de Cuentas de los extractos de los expedientes de contratación y de las relaciones de contratos celebrados, aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 30 de marzo de 2005 (BOE de 2 de mayo) y el incumplimiento del deber de colaboración con el Tribunal de Cuentas regulado en los artículos 7 de la LOTCu y 30 de la LFTCu.
III.1.15.1 Mutualidad General Judicial.
Los resultados obtenidos de la Fiscalización realizada por este Tribunal de Cuentas de los contratos adjudicados por la Mutualidad General Judicial en los ejercicios 2006 y 2007 son expuestos a continuación.
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
La Mutualidad General Judicial, en lo sucesivo MUGEJU, ha remitido a este Tribunal de Cuentas para su fiscalización 6 contratos correspondientes al ejercicio 2006 y ninguno correspondiente al ejercicio 2007, por un importe total de 771 miles de euros.
Esta información ha sido contrastada con otros antecedentes a disposición de este Tribunal, incluidos los remitidos por el Registro Público de Contratos, con el siguiente resultado:
– En la información facilitada por el Registro Público de Contratos al Tribunal de Cuentas no se relaciona ningún contrato adjudicado por MUGEJU durante los ejercicios 2006 y 2007, por lo que MUGEJU habría incumplido lo dispuesto en los artículos 114 y 115 del RGLCAP, en relación con lo dispuesto en el artículo 118 del TRLCAP, que obliga a los órganos de contratación a comunicar la totalidad de los contratos que celebren, excepto los contratos menores 25.
25 En trámite de alegaciones, la Gerencia de MUGEJU ha acreditado la remisión al Registro Público de Contratos de la información relativa a la contratación correspondiente al ejercicio 2007. Sin embargo, la citada remisión fue efectuada, según la documentación aportada, en agosto de 2009, con una demora mínima de dieciséis meses respecto del plazo de tres meses previsto en el artículo 58 del TRLCAP, por lo que resultó totalmente extemporánea.
– Debe ponerse de manifiesto que MUGEJU ha remitido las relaciones anuales de contratos de los años 2006 y 2007, tal y como exige el artículo 40.2 de la LFTCu, si bien la relación correspondiente al ejercicio 2006 fue remitida, tras ser requerida expresamente por este Tribunal, fuera del plazo establecido en la Instrucción General aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 30 de marzo de 2005, de aplicación a la contratación celebrada en los años 2006 y 2007.
– Asimismo, ha dado adecuado cumplimiento a la obligación, establecida en el artículo 57 del TRLCAP, de remitir al Tribunal de Cuentas los extractos de los expedientes de los contratos de suministro y de consultoría y asistencia y de servicios, que superen los importes fijados en el citado artículo.
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2006)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
– |
– |
– |
– |
|
Concurso. |
1 |
33 |
298 |
42 |
|
|
Procedimiento negociado. |
2 |
67 |
414 |
58 |
|
|
Total. |
3 |
50 |
712 |
92 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
– |
– |
– |
– |
|
|
Procedimiento negociado. |
3 |
100 |
59 |
100 |
|
|
Total. |
3 |
50 |
59 |
8 |
|
|
Totales. |
6 |
100 |
771 |
100 |
|
De los seis contratos remitidos por MUGEJU correspondientes al ejercicio 2006 este Tribunal ha fiscalizado dos por un importe de 687 miles de euros, lo que supuso el 33% de los contratos recibidos y un 89% de su importe total.
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
Este Tribunal de Cuentas ha analizado el contenido de los PCAP y de los PPT aplicados a los contratos examinados, con objeto de comprobar su grado de adecuación a la legalidad y a los criterios de eficiencia durante el período fiscalizado.
– Del análisis realizado cabe reseñar que, en uno de los contratos, cuyo objeto fue el servicio de vigilancia, seguridad y mantenimiento de los equipos de seguridad del edificio ubicado en Madrid, adjudicado mediante concurso, el PCAP contempló la apertura previa al acto público de licitación de información y documentación relativas a determinados aspectos técnicos constitutivos de las proposiciones de los licitadores evaluables como criterios de adjudicación. Esta práctica, ya criticada por el Tribunal de Cuentas en anteriores Informes de Fiscalización, no resulta acorde con el respeto al carácter secreto que deben tener las proposiciones hasta el momento mismo de la licitación pública, de conformidad con lo establecido en artículo 79 del TRLCAP, y redunda en perjuicio del principio de la transparencia que debe regir en la contratación administrativa.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
En el cuadro siguiente se reflejan los resultados de los análisis relativos a los requisitos formales de los expedientes de contratación fiscalizados, exponiéndose a continuación del cuadro una síntesis explicativa de las principales incidencias observadas.
|
Requisitos |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
17 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Identificación del contrato |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2/2007 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
16/2003 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
Las incidencias observadas en los expedientes de contratación fueron las siguientes:
– En un contrato de servicios, MUGEJU no remitió la certificación de las ofertas recibidas, a pesar de haber sido solicitado dicho documento expresamente por este Tribunal (artículo 80 del RGLCAP).
– En el expediente de prórroga de un contrato cuyo objeto fue la asistencia técnica para el mantenimiento de sistemas informáticos, fue aplicada indebidamente la revisión de precios al contrato (el incremento del IPC, por un importe de 13.856,50 euros), sin que estuviera prevista su aplicación en el pliego de cláusulas administrativas, hecho que, comunicado a MUGEJU por este Tribunal, dio lugar a la correspondiente reclamación al contratista por parte de MUGEJU y al reintegro de la cantidad indebidamente percibida por el citado contratista, circunstancia que fue acreditada por esa Mutualidad durante el tiempo en el que se llevaban a cabo los correspondientes trabajos fiscalizadores por parte de este Tribunal.
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
Finalmente, por lo que respecta a la ejecución de los contratos, debe señalarse que se ha analizado, sobre una muestra de los pagos realizados, el cumplimiento por MUGEJU de lo dispuesto en el artículo 99.4 del TRLCAP, que establece la obligación de abonar el precio dentro de los sesenta días siguientes a la fecha de la expedición de las certificaciones de obras o de los correspondientes documentos que acrediten la realización total o parcial del contrato. En los dieciséis casos analizados, MUGEJU efectuó el pago en el citado plazo legal establecido.
Debe señalarse, no obstante, que en tres de los pagos analizados se han constatado significativas demoras en la realización de la recepción o certificación de conformidad respecto de las fechas de realización efectiva de las correspondientes prestaciones, por lo que, en estos tres casos, el mandato del artículo 99.4 perdería, en la práctica, toda su eficacia.
III.1.16 Ministerio de la Presidencia.
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
Se han recibido 47 expedientes de contratación, por importe de 90.201 miles de euros, correspondientes al año 2006 y 31 expedientes de contratación de un importe de 33.577 miles de euros de 2007, cuyo detalle se expone en los cuadros siguientes.
Los expedientes de contratación remitidos al Tribunal de Cuentas que han sido objeto de fiscalización, así como los procedimientos de adjudicación utilizados se incluyen en detalle en los cuadros siguientes:
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2006)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Obras. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
2 |
100 |
15.061 |
100 |
|
|
Procedimiento negociado. |
|
|
|
|
|
|
Total. |
2 |
100 |
15.061 |
100 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
29 |
67 |
20.748 |
28 |
|
|
Procedimiento negociado. |
14 |
33 |
52.921 |
72 |
|
|
Total. |
43 |
100 |
73.669 |
100 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
|
50 |
|
|
|
Concurso. |
1 |
50 |
619 |
42 |
|
|
Procedimiento negociado. |
1 |
100 |
852 |
58 |
|
|
Total. |
2 |
|
1.471 |
100 |
|
|
Totales. |
47 |
100 |
90.201 |
100 |
|
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2007)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Obras. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
6 |
86 |
4.259 |
74 |
|
|
Procedimiento negociado. |
1 |
14 |
1.501 |
26 |
|
|
Total. |
7 |
100 |
5.760 |
100 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
10 |
42 |
17.977 |
70 |
|
|
Procedimiento negociado. |
12 |
58 |
7.799 |
30 |
|
|
Total. |
22 |
100 |
25.776 |
100 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
|
50 |
|
|
|
Concurso. |
1 |
50 |
1.815 |
89 |
|
|
Procedimiento negociado. |
1 |
100 |
226 |
11 |
|
|
Total. |
2 |
|
2.041 |
100 |
|
|
Totales. |
31 |
100 |
33.577 |
100 |
|
El Organismo Patrimonio Nacional (en 2007) y el Centro de Investigaciones Sociológicas, han incumplido lo preceptuado en el artículo 40.2 de la LFTCu al no remitir la preceptiva relación de contratos celebrados.
Se ha procedido a verificar los datos de los expedientes de contratación remitidos por los diversos órganos de contratación de este Ministerio y los datos contenidos en la información remitida por el Registro Público de Contratos resultando que 29 expedientes de contratación en 2006 y 10 en 2007 por importe de 22.174 y 5.261 miles de euros, respectivamente, no han sido remitidos al Tribunal de Cuentas.
Debe tenerse en cuenta que hay expedientes de contratación recibidos que no figuran incluidos en la relación enviada por el Registro Público de Contratos y que en éste, en ocasiones, los datos incluidos no han permitido verificar con total seguridad que los expedientes relacionados corresponden exactamente con alguno de los recibidos.
De los expedientes de contratación remitidos, citados más arriba, se han fiscalizado 15 expedientes de 2006 y 19 de 2007, por unos importes de 80.164 y 29.710 miles de euros, respectivamente.
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
Se ha realizado un análisis de los PCAP y de los PPT en los expedientes de contratación recibidos y seleccionados, verificándose su adecuación a la legalidad y a los criterios de eficiencia del que han resultado las deficiencias que se exponen a continuación.
En los pliegos de los contratos números 120 a 123, 125 y 126 se exigía que los licitadores estuvieran clasificados, pero dado que la exigencia de clasificación no es aplicable a los empresarios de no españoles de Estados miembros del Espacio Económico Europeo, tal y como establece el artículo 25.2 del TRLCAP, debieron haberse previsto los medios y los criterios que permitieran a esos empresarios acreditar su solvencia. La ausencia de esa previsión impidió el acceso a la licitación del contrato a los empresarios de no españoles de Estados miembros del Espacio Económico Europeo.
En el PCAP del contrato 124 no se establecieron los mínimos que debían acreditar los empresarios de no españoles de Estados miembros del Espacio Económico Europeo para ser considerados solventes.
Las fórmulas previstas en los PCAP de los contratos números 122, 123 y 125 para la valoración de la oferta económica contienen un umbral de saciedad, al atribuir la máxima puntuación (30 puntos) a las ofertas que alcanzasen un 20% de baja sobre el precio de licitación y solamente 3,75 puntos a las ofertas que superasen la citada baja, independientemente de cuanto supusiesen de rebaja sobre el presupuesto de licitación. Por su parte el expediente número 124 establece en su pliego un umbral de saciedad al atribuir cero puntos a las ofertas que superen 25 puntos porcentuales sobre la baja media. La fijación de umbrales de saciedad en la valoración de la oferta económica es contraria al principio de economía que debe informar el gasto público.
En los pliegos de los contratos números 124 y 125 se estableció la valoración de las ofertas económicas en función de proximidad a la baja media, lo que resulta contrario al principio de economía.
El pliego del contrato número 123 estableció varios criterios de adjudicación. Sin embargo el procedimiento de adjudicación de este contrato era el negociado sin publicidad, y en el procedimiento negociado no procede la aplicación de criterio sino la negociación entre el órgano de contratación y los licitadores. El establecimiento de criterios de adjudicación en un procedimiento negociado supone que el menor grado de publicidad y de concurrencia competitiva que conlleva la utilización del procedimiento negociado pudo no haber sido suficientemente compensado o correspondido con los beneficios o ventajas que, teóricamente, podían y debían haberse logrado como fruto de la negociación directa con los empresarios que presentaron ofertas.
Varios de los criterios de adjudicación contenidos en el PCAP del contrato número 126, cuyo objeto era la vigilancia de seguridad en el Real Monasterio de Yuste, no se referían a características de las ofertas de los licitadores, sino a la solvencia de los mismos, es el caso, entre otros, del criterio denominado «cuadros directivos y mandos» en el que se considerarían en las 3 últimas anualidades los servicios que hubieran exigido 20 o más vigilantes, el de «capacidad de la empresa», nombre suficientemente expresivo y en el que se considerarán los contratos cumplidos o vigentes durante los 3 últimos años que hubieran superado los 300.000 €, el de «contratos con Administraciones públicas y sus Organismos en el ámbito nacional» etc. La utilización de criterios de solvencia, esto es acreditativos de la capacidad de los licitadores, para la adjudicación de un contrato resulta una práctica restrictiva de la libre competencia en el mercado.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
En el cuadro siguiente se reflejan los resultados de los análisis relativos a los requisitos formales de los expedientes de contratación fiscalizados, exponiéndose a continuación del cuadro una síntesis explicativa de las principales incidencias observadas.
|
Requisitos |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
17 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Identificación del contrato |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Número 119 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Número 120 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
X |
|
X |
|
|
|
|
Número 121 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
X |
|
|
Número 122 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
X |
|
X |
|
|
Número 123 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
X |
|
X |
|
X |
|
|
Número 124 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
Número 125 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
X |
|
|
Número 126 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
X |
|
X |
|
X |
|
|
Número 127 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
En los expedientes de los contratos números 121 a 123, 125 y 126, cuyos respectivos objetos consistían en operar y mantener un funicular, ejecutar un servicio de limpieza y realizar un servicio de vigilancia, si bien se emitió en cada uno de ellos el preceptivo informe establecido en el artículo 202.1 del TRLCAP sobre la insuficiencia de medios personales y materiales, requisito para que pueda celebrarse un contrato de servicios, dichos informes se limitaron exclusivamente a afirmar «que existe la insuficiencia de medios propios alegada en el expediente de contratación», sin especificar ni acreditar cuales son las carencias y sin referirse en absoluto a la conveniencia de no ampliación de los medios del ente contratante, extremo este que también exige como contenido del informe el precepto citado. En conclusión no ha quedado acreditada la necesidad de contratar el servicio objeto de los expedientes números 121 a 123, 125 y 126.
El contrato número 123 fue tramitado a través del procedimiento negociado sin publicidad, basándose la utilización del procedimiento en la causa prevista en el artículo 210, apartado c) del TRLCAP. Esa causa consiste en la existencia de una imperiosa urgencia resultante de acontecimientos imprevisibles para el órgano de contratación y no imputables al mismo, que demande una pronta ejecución que no pueda lograrse aplicando el procedimiento de urgencia previsto con carácter general. Según consta en el informe de la Abogacía del Estado sobre el pliego de cláusulas administrativas, la urgencia se debió a que durante la ejecución del contrato anterior la adjudicataria planteó la rescisión del mismo por «motivos de orden interno en su organización empresarial». Habida cuenta de que la Administración no está obligada a aceptar una causa de rescisión de esa naturaleza, la urgencia no puede aceptarse que no fuera imputable a la propia Administración. En conclusión la causa invocada para tramitar y adjudicar el contrato a través del procedimiento negociado sin publicidad, procedimiento excepcional habida cuenta de la restricción de la concurrencia que conlleva, no está justificada.
El objeto del contrato número 120 revela la existencia de un fraccionamiento al no referirse a una obra completa, pues su objeto era la construcción de muros de contención y vaciado para la futura edificación del Museo de las Colecciones Reales. Si bien este fraccionamiento no supone una infracción del artículo 68.2 del TRLCAP, pues por la cuantía del contrato no se eluden los requisitos de publicidad procedimiento de adjudicación, no es menos cierto que el apartado 3 del mismo artículo solamente permite el fraccionamiento de lo que debería ser objeto de un único contrato en varios, cuando cada parte sea susceptible de utilización o aprovechamiento separado 26.
26 Lo alegado resulta contradictorio con el hecho de que el proyecto total de la obra ya había sido aprobado con anterioridad a la licitación del contrato de vaciado y construcción del muro de contención.
El contrato número 119 cuyo objeto fue la prórroga de un mantenimiento a realizar durante el año 2006 se tramitó con el informe desfavorable de la Abogacía del Estado, informe que, debidamente razonado y justificado señala «la improcedencia de utilizar el mecanismo de prórroga».
Para la adjudicación del contrato número 120 se aplicaron dos criterios, previstos en el PCAP, denominados Apartado Técnico y Apartado Económico. El económico se valoró correctamente en la forma prevista en el pliego. En cuanto al criterio denominado Apartado Técnico hay que señalar que estaba dividido en dos subcriterios (Memoria Técnica y Plan de Calidad) que a su vez se subdividían también. El pliego solamente establecía las citadas divisiones y los puntos máximos que podían obtenerse en cada una de ellas, pero no la forma o método de valoración. Para la valoración del Apartado Técnico se contrató a una empresa que emitió un informe en el que comenzó por establecer la metodología de valoración, así por ejemplo respecto a la primera división del subcriterio Memoria Técnica, respecto al cual el pliego exclusivamente expresaba «relación de personal, del que se valorará el curriculum», el informe de la empresa contratada determinó un organigrama teórico formado por un «Delegado o Gerente», «Jefe de obra», «Jefe de Producción», Encargado», «Oficina Técnica», «Administración», «Seguridad y Salud», «Calidad», Medioambiente» y «Maquinaria», atribuyendo una puntuación teórica también a cada uno de estos apartados. Debe significarse que ni el organigrama teórico ni la atribución de puntuación a cada uno de sus apartados estaban previstos en el pliego, sino que se establecieron con posterioridad una vez que el contenido de las distintas ofertas era conocido. Lo acabado de expresar es contrario al principio de no discriminación y de igualdad que debe presidir la actuación de los órganos de contratación. Además de lo dicho hasta aquí, la atribución de puntuaciones que realiza la empresa contratada en el informe que emite supone un trato injustificado, que incluso podría ser discriminatorio. Así, a uno de los licitadores se le atribuye únicamente un punto sobre 2 posibles por no contemplar en su organigrama ni «Oficina Técnica» ni «Maquinaria»; en cambio en la valoración de los mismos aspectos se atribuye a otro licitador 1,5 puntos sobre 2, por no haber indicado «Medioambiente» ni «Maquinaria»; y todo ello cuando sin que en el informe conste motivación alguna que justifique o fundamente la puntuación superior de la «Oficina Técnica» respecto al «Medioambiente». El informe de la empresa contratada para la valoración de las ofertas técnicas fue asumido por la Mesa de contratación.
Los informes de valoración de las ofertas presentadas a las licitaciones de los contratos números 122 y 124 consisten en una serie de cuadros, para cada criterio, y un cuadro resumen de la puntuación global, apareciendo en los cuadros únicamente la puntuación atribuida a cada empresa en cada criterio, pero sin expresar las razones que condujeron a obtener las citadas puntuaciones (salvo en lo relativo a la oferta económica). Debe concluirse por tanto que la adjudicación de estos contratos no está justificada 27.
27 Respecto a lo alegado en cuanto al informe de valoración de ofertas del contrato número 124 se significa que una cosa es decir como se debe valorar cada criterio, lo que el informe de valoración de ofertas hace correctamente y otra distinta valorar correctamente los criterios, lo que no puede conocerse si se ha hecho, habida cuenta de la falta de justificación de la atribución de cada puntuación que consta en el citado informe.
Para la adjudicación del contrato número 123, tramitado a través del procedimiento negociado sin publicidad, se solicitó una única oferta, sin que se haya justificado que no era posible invitar, al menos, a 3 empresarios, lo que supone una vulneración del artículo 92 del TRLCAP y una restricción de la competencia.
En la valoración de las ofertas presentadas a la licitación del contrato número 126, en el informe de valoración, se subdividieron los criterios distintos del precio en apartados con distintos márgenes de puntuación, no estando prevista esta división en el PCAP. El establecimiento de subcriterios no previstos en el PCAP y, en este caso, una vez abiertas las plicas y conocido el contenido de las distintas ofertas, constituye una actuación contraria a la objetividad que debe inspirar la actuación de los poderes públicas en la adjudicación de un contrato. Debe concluirse por tanto que la adjudicación del contrato número 126 no está justificada 28.
28 Respecto a lo alegado se señala, como ejemplo del establecimiento de subcriterios en la fase de valoración, la división del criterio «Contratos con las Administraciones Públicas», respecto al que en el pliego simplemente se establecía que serian puntuados los contratos realizados en los últimos 3 años de valor superior o inferior a 300.000 €, mientras que en el informe de valoración de ofertas se estableció que se otorgaría por cada contrato superior a 300.000 € 0,1 puntos y para cada contrato de entre 150.000 € y 300.000 con 0,03 puntos, es decir no se valoraron los contratos inferiores a 150.000 euros y se estableció que los contratos de superiores a 300.000 € tuvieran un valor triple que los superiores a 150.000 €, tratando por tanto igual a un contrato de 150.000 € que a uno de 299.999 € y también igual a uno de 300.000 € que a uno de por ejemplo 10.000.000 € circunstancias todas estas no previstas en el pliego y que se establecieron una vez conocidas las ofertas de los licitadores.
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
En cuanto a la fiscalización de la ejecución de los contratos no ha sido posible realizar la misma respecto a los contratos números 120 a 123 y 125 a 127, pues a pesar de que los plazos de ejecución de estos contratos han concluido hace varios años, no se ha remitido a este Tribunal la documentación acreditativa de su ejecución ni la de las eventuales prórrogas o suspensiones que hubiesen amparado una ampliación del plazo contractual.
La no remisión de la documentación citada implica un incumplimiento de la Instrucción general relativa a la remisión al Tribunal de Cuentas de los extractos de los expedientes de contratación y de las relaciones de contratos celebrados, aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 30 de marzo de 2005 (BOE de 2 de mayo) y el incumplimiento del deber de colaboración con el Tribunal de Cuentas regulado en los artículos 7 de la LOTCu y 30 de la LFTCu.
III.2 Otras entidades públicas estatales a las que es de aplicación el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
III.2.1 SEPES, Entidad Pública Empresarial de Suelo.
Los resultados obtenidos de la fiscalización realizada por este Tribunal de Cuentas a los contratos adjudicados en los ejercicio 2006 y 2007 por SEPES, Entidad Pública Empresarial del Suelo (SEPES), se exponen a continuación.
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
SEPES ha remitido las certificaciones certificadas anuales de los contratos correspondientes a los años 2006 y 2007; y, en cumplimiento de la obligación establecida en el artículo 57 del TRLCAP, ha remitido al Tribunal de Cuentas copias de los contratos acompañadas del extracto del correspondiente expediente en los de obras, consultoría y asistencia y de servicios que han superado los importes legalmente previstos. Todos los contratos cuyos extractos de expedientes ha sido remitidos se encontraban incluidos en las relaciones certificadas.
El total de contratos adjudicados por SEPES durante los años 2006 y 2007 y remitidos al Tribunal en cumplimiento de sus obligaciones legales fue de 82, por un importe total de 164.647 miles de euros, de los que 16 fueron de obras y 66 de consultoría y asistencia y de servicios. En los cuadros siguientes se reflejan los datos de los expedientes de contratación remitidos por SEPES clasificados por tipos de contratos, procedimientos y formas de adjudicación. De estos contratos se han fiscalizado particularmente actuaciones que representan el 80% del importe total contratado.
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2006)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Obras. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
11 |
18 |
110.285 |
85 |
|
|
Procedimiento negociado. |
|
|
|
|
|
|
Total. |
11 |
18 |
110.285 |
85 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
14 |
23 |
4.764 |
4 |
|
|
Procedimiento negociado. |
35 |
59 |
13.933 |
11 |
|
|
Total. |
49 |
82 |
18.697 |
15 |
|
|
Totales. |
60 |
100 |
128.982 |
100 |
|
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2007)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Obras. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
5 |
23 |
30.771 |
86 |
|
|
Procedimiento negociado. |
|
|
|
|
|
|
Total. |
5 |
23 |
30.771 |
86 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
1 |
4,5 |
154 |
0,5 |
|
Concurso. |
15 |
68 |
4.428 |
12,5 |
|
|
Procedimiento negociado. |
1 |
4,5 |
312 |
1 |
|
|
Total. |
17 |
77 |
4.894 |
14 |
|
|
Totales. |
22 |
100 |
35.665 |
100 |
|
SEPES no remitió información al Registro Público de Contratos, por considerar que el entonces vigente artículo 118 del TRLCAP era aplicable únicamente a aquellas Entidades que forman parte de la Administración Pública y no a la Administración Institucional y que, en consonancia con ello la aplicación informática diseñada por la Junta Consultiva de Contratación Administrativa sólo contemplaba modalidades para el envío de información por las Administraciones Central, Autonómica y Local, sin que en la ficha para la comunicación de datos de la Administración General del Estado estuviese integrada la Administración Institucional. Esta interpretación legal es cuestionable, pero, en todo caso, cabe señalar que esta situación está hoy día superada por la nueva regulación del Registro de Contratos del Sector Público.
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
En los PCAP de los contratos de obras se determina el importe de las fianzas definitivas en un 4% del presupuesto base de licitación, no tomando como referencia el presupuesto de adjudicación como, con carácter general, se establece en el artículo 36 del TRLCAP. El mismo criterio se sigue al fijar las garantías en caso de proposiciones incursas en presunción de temeridad, exigiéndose un 20% del presupuesto base de licitación. Como consecuencia de ello, no se revisan las garantías en caso de modificaciones contractuales que afectan al precio del contrato en tanto estas modificaciones no rebasen el presupuesto base de licitación.
SEPES considera que, en el caso de contratos obras, cabe la aplicación de la excepción contemplada en el artículo 36 del TRLACP, que regula la posibilidad de fijar las garantías sobre el presupuesto base de licitación cuando «el precio del contrato se determine en función de precios unitarios»; pero cabe entender que, en el caso de obras que cuentan con un presupuesto cerrado que determina el precio de adjudicación (aunque se encuentre pendiente de mediciones definitivas) no es aplicable tal excepción. En todo caso esta actuación daría lugar a un exceso de garantía que favorece a SEPES y que es aceptada por el contratista.
Con carácter general, en los PCAP de los contratos, tanto de obras como de consultoría y asistencia y de servicios, los criterios de adjudicación en la proposición técnica adolecen de falta de ponderación ya que están formulados de forma muy genérica y, aunque a cada criterio de adjudicación se le asigna un intervalo de puntuación con la indicación de que aspectos se van a valorar en él, no se especifica el orden de importancia de los distintos aspectos a valorar ni cuál va a ser la distribución de la puntuación global, como ordena el artículo 86.2 del TRLCAP para garantizar que los licitadores conozcan antes de presentar sus ofertas qué aspectos técnicos van a ser mas valorados. Tampoco en los informes de valoración de la Mesa de Contratación se justifica la distribución realizada entre los distintos subcriterios de la puntuación global asignada a cada criterio.
Como se ha venido poniendo de manifiesto en los informes de contratación de años anteriores, en los PCAP de los contratos de obras se exime expresamente a SEPES de responsabilidad en caso de incumplimiento por parte del contratista de sus obligaciones laborales y de seguridad social, contraviniendo lo dispuesto en el Estatuto de los Trabajadores y la Ley General de la Seguridad Social en cuanto a la responsabilidad solidaria y subsidiaria del contratante.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
En los resultados obtenidos de las comprobaciones formales realizadas en relación con los contratos adjudicados por SEPES, se ha observado como única incidencia la falta de justificación, en los expedientes de contratación adjudicados mediante concurso y subasta, del procedimiento de adjudicación aplicado, como exige el artículo 75.2 del TRLCAP.
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
De los 24 contratos de obra adjudicados por SEPES durante los años 2006 y 2007 se han modificado cuatro durante el periodo fiscalizado, suponiendo en dos de ellos una reducción del precio total del contrato. En todos los contratos aparece debidamente justificada la necesidad de modificación en los términos establecidos en el artículo 101 del TRLCAP.
En relación con la ejecución de los contratos de obras, se han observado las siguientes incidencias:
– En tres contratos adjudicados en 2006 no se observó el plazo máximo de dos meses establecido en el artículo 147 del TRLCAP entre el acta de recepción de la obra y la aprobación de la certificación final, produciéndose esta aprobación transcurridos mas de cuatro meses.
– En todos los contratos se cumplió el plazo establecido en el artículo 99.4 del TRLCAP para abonar el precio de las certificaciones, a excepción del contrato n.º 106165 adjudicado en 2007 en el que las dos primeras se pagaron trascurridos tres meses.
– En un contrato adjudicado en 2007 no se observó el plazo máximo de un mes establecido en el artículo 142 del TRLCAP desde la formalización del contrato para extender el acta de comprobación de replanteo, que en este caso tuvo lugar dos meses después.
En relación con la ejecución de los contratos de consultoría y asistencia y de servicios se han observado las siguientes incidencias:
– En un contrato adjudicado en 2006 se incumplió lo previsto en el PCAP en relación con el momento en que SEPES debía realizar el primer pago, requiriéndose la entrega previa del proyecto básico elaborado por el adjudicatario, lo que se produjo tres meses después de que SEPES realizara el primer desembolso. Pese a lo alegado por SEPES, la aprobación anterior del proyecto básico no consta en el expediente ni ha sido justificada por la Empresa.
III.2.2 Entidad Pública Empresarial Loterías y Apuestas del Estado.
Los resultados obtenidos en la Fiscalización realizada por este Tribunal de Cuentas sobre los contratos adjudicados en los ejercicios 2006 y 2007 por la Entidad Pública Empresarial Loterías y Apuestas del Estado, se exponen a continuación:
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
La Entidad envió al Tribunal de Cuentas las relaciones certificadas de los contratos adjudicados en los años 2006 y 2007 dentro del plazo legalmente establecido.
La Entidad Pública Empresarial Loterías y Apuestas del Estado ha remitido al Tribunal de Cuentas para su fiscalización, de conformidad con el artículo 57 del TRLCAP, doce contratos correspondientes a los ejercicios 2006 y 2007, por un importe total de 71.733 miles de euros. El detalle de estos contratos queda recogido en el Anexo 6.
Los cuadros siguientes recogen los datos correspondientes a los doce expedientes de contratación correspondientes a los ejercicios 2006 y 2007 remitidos al Tribunal de Cuentas por LAE, clasificados por tipos de contratos, por procedimientos y por formas de adjudicación.
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2006)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
– |
|
|
|
|
Concurso. |
6 |
75 |
60.631 |
96 |
|
|
Procedimiento negociado. |
– |
|
|
|
|
|
Total. |
6 |
75 |
60.631 |
96 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
2 |
25 |
2.245 |
4 |
|
|
Procedimiento negociado. |
|
|
|
|
|
|
Total. |
2 |
25 |
2.245 |
4 |
|
|
Totales. |
8 |
100 |
62.876 |
100 |
|
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2007)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
2 |
50 |
5.967 |
67 |
|
|
Procedimiento negociado. |
2 |
50 |
2.890 |
33 |
|
|
Total. |
4 |
100 |
8.857 |
100 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
|
|
|
|
|
|
Procedimiento negociado. |
|
|
|
|
|
|
Total. |
|
|
|
|
|
|
Totales. |
4 |
100 |
8.857 |
100 |
|
Se han fiscalizado el 100% de los contratos remitidos por LAE, correspondientes a los ejercicios 2006 y 2007, que suponen un importe global de 71.733 miles de euros. Los datos de cada uno de los contratos están recogidos en los Anexos 4 y 5.
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
Los análisis de los pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas de los contratos adjudicados por LAE en los ejercicios 2006 y 2007 realizados para comprobar si se adecuan a la legalidad y al criterio de eficiencia, han ofrecido el siguiente resultado.
En el pliego de condiciones administrativas de un contrato adjudicado por concurso se fijaron algunos criterios de valoración objetiva que son coincidentes con los requisitos de solvencia técnica para contratar (material, medios, instalaciones, etc. de los que dispone el concursante, titulaciones del personal responsable de la ejecución del contrato).
La cláusula 10 de los pliegos de cláusulas administrativas de un contrato, que eximía de responsabilidad a LAE por el incumplimiento de las obligaciones laborales y de seguridad social del contratista, no tiene en cuenta lo dispuesto en el Estatuto de los Trabajadores y en la Ley General de la Seguridad Social en relación con las responsabilidades solidarias y subsidiarias de los contratantes por incumplimiento de las obligaciones laborales y sociales por parte de los contratistas. No obstante, esta deficiencia fue subsanada en los pliegos de condiciones administrativas de los contratos posteriores.
En los contratos de publicidad que tenían por objeto prestaciones idénticas se modificó la ponderación de los criterios de valoración para la adjudicación de contratos ya que en unos contratos la oferta económica suponía el 30% de la puntuación total y en otros la ponderación del precio fue del 40%. Además, para estos contratos la Comisión Asesora elaboró unos informes sobre el significado y alcance de los criterios de valoración técnica que figuraban en los pliegos de condiciones administrativas, sin que estos informes se diesen a conocer a los concursantes antes de presentar las ofertas, lo que no es acorde con la transparencia y objetividad que exige el artículo 86 del TRLCAP. Las propuestas de adjudicación de LAE no fueron acompañadas de la valoración de las ofertas económicas ni del cuadro resumen de la valoración total obtenida por los concursantes.
Por otra parte, en dos de los contratos de publicidad en que por razón de cuantía fue necesaria la autorización para contratar del Consejo de Ministros, ésta no se obtuvo antes de aprobarse el expediente de contratación, tal como dispone el artículo 12 del TRLCAP.
En la adjudicación de un contrato el cálculo del coste total de la prestación que ofertada por los licitadores que elaboró LAE para comparar las ofertas puso de manifiesto que algunas de ellas eran superiores al presupuesto de licitación, sin que se aplicase lo dispuesto en el artículo 84 del RGLCAP que obliga al rechazo de las ofertas que excedan de dicho presupuesto.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
En el cuadro siguiente se reflejan los resultados de los análisis relativos a los requisitos formales de los expedientes de contratación fiscalizados, exponiéndose a continuación del cuadro una síntesis explicativa de las principales incidencias observadas.
|
Requisitos |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
17 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Identificación del contrato |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
94/06 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
X |
|
|
|
|
|
106/06 |
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
154/07 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
198/07 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
El cuadro, que refleja el resultado de las comprobaciones formales de las fases de preparación, licitación, publicación, adjudicación y formalización de los contratos de LAE de los ejercicios 2006 y 2007, pone de manifiesto lo siguiente:
En un contrato cuyo objeto era el suministro de bombos para los sorteos, se superaron los plazos para la constitución de la garantía definitiva y para la formalización del contrato previstos en los artículos 34 a 47 y 54 del TRLCAP.
En un expediente para el servicio de limpieza no aparece debidamente acreditado el requisito de la capacidad para contratar en los términos establecidos en el artículo 15 del TRLCAP.
En dos expedientes de contratación de servicios de transporte no figura el informe que justifique la insuficiencia de medios de LAE para cubrir las necesidades que se trataba de satisfacer, de conformidad con el artículo 202.2 del TRLCAP.
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
Aunque con carácter general, LAE ha dado cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 99.4 del TRLCAP, que establece la obligación de abonar el precio dentro de los sesenta días siguientes a la fecha de expedición de los documentos que acrediten la realización total o parcial del contrato, LAE no dejó constancia de la correcta entrega de la prestación o recepción del objeto del contrato en el plazo establecido en los artículos 110 del TRLCAP.
En dos contratos de transportes cuyo plazo de ejecución finalizó el 30 de septiembre de 2008, no se ha emitido el certificado de finalización de los contratos porque, según manifiesta LAE, aún quedan operaciones económicas pendientes de realizar.
III.2.3 Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima.
Los resultados obtenidos de la Fiscalización realizada por este Tribunal de Cuentas a los contratos adjudicados en los ejercicios 2006 y 2007 por la Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima (SASEMAR), se exponen a continuación:
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
La Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima (SASEMAR) ha remitido al Tribunal de Cuentas para su fiscalización, de conformidad con el artículo 57 del TRLCAP, treinta y dos contratos correspondientes a los ejercicios 2006 y 2007, por un importe total de 161.284 miles de euros. El detalle de estos contratos queda recogido en el Anexo 6.
Los datos contenidos en esta información se han contrastado con los demás antecedentes de los que dispone el Tribunal de Cuentas incluidos los facilitados por el Registro Público de Contratos, arrojando el siguiente resultado:
En la relación certificada de contratos correspondiente a 2006 no figuraba incluido un contrato de suministro por importe de 4.644 miles de euros, recogido en el Registro Público de Contratos. Además, un contrato de consultoría y asistencia por importe de 255 miles no se encontraba registrado en la relación certificada de 2006 ni en el Registro de Contratos.
Contratos por importe de 4.899 miles, cuyos extractos fueron remitidos al Tribunal de Cuentas, no se encontraban incluidos en la relación certificada correspondiente al ejercicio 2006.
Los cuadros siguientes recogen los treinta y dos expedientes de contratación correspondientes a los ejercicios 2006 y 2007 remitidos al Tribunal de Cuentas por SASEMAR, clasificados por tipos de contratos, por procedimientos y por formas de adjudicación.
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2006)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
– |
|
|
|
|
Concurso. |
9 |
53 |
20.277 |
25 |
|
|
Procedimiento negociado. |
2 |
12 |
942 |
1 |
|
|
Total. |
11 |
65 |
21.219 |
26 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
3 |
17.5 |
47.302 |
59 |
|
|
Procedimiento negociado. |
3 |
17.5 |
11.535 |
15 |
|
|
Total. |
6 |
35 |
58.837 |
74 |
|
|
Totales. |
17 |
100 |
80.056 |
100 |
|
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2007)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
7 |
46 |
17.896 |
22 |
|
|
Procedimiento negociado. |
1 |
7 |
572 |
1 |
|
|
Total. |
8 |
53 |
18.468 |
23 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
6 |
40 |
38.130 |
47 |
|
|
Procedimiento negociado. |
1 |
7 |
24.630 |
30 |
|
|
Total. |
7 |
47 |
62.760 |
77 |
|
|
Totales. |
15 |
100 |
81.228 |
100 |
|
Se han fiscalizado el 100% de los contratos remitidos por SASEMAR, correspondientes a los ejercicios 2006 y 2007, que suponen un importe global de 161.284 miles de euros. Los datos de cada uno de los contratos están recogidos en los Anexos 4 y 5.
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
Los análisis de los pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas de los contratos adjudicados por SASEMAR en los ejercicios 2006 y 2007 realizados para comprobar si se adecuan a la legalidad y al criterio de eficiencia, han ofrecido el siguiente resultado.
De las relaciones certificadas de los contratos se deduce que SASEMAR dividió el objeto de un contrato de limpieza en cuatro contratos con idéntico presupuesto de licitación, que fueron adjudicados a la misma empresa, habiendo sido tres de ellos en la misma fecha y por igual importe. El Tribunal de Cuentas no dispone de los antecedentes de estos contratos, al no alcanzar individualmente ninguno de ellos la cifra prevista en el artículo 57 del TRLCAP, no se encuentran entre los extractos de expedientes remitidos por SASEMAR.
En los pliegos de condiciones administrativas de varios contratos de suministro se contemplaron pagos a la firma del contrato y en posteriores plazos, en concepto de abono a cuenta, pero no se establecieron las garantías de los pagos formalizados con anterioridad a la recepción total de los bienes contratados para el aseguramiento de los pagos anticipados como dispone el artículo 67.5.d) del RGLCAP en relación al 145.2 del TRLCAP.
En el pliego de condiciones administrativas de un contrato de consultoría y asistencia adjudicado por concurso se fijaron criterios de valoración objetiva que son coincidentes con los requisitos de solvencia técnica exigidos para contratar (material, medios, instalaciones, etc. de los que dispone el concursante, titulaciones del personal responsable de la ejecución del contrato).
En algunos casos los pliegos de condiciones administrativas adolecen de falta de ponderación de los criterios de adjudicación en los términos establecidos en el artículo 86.2 del TRLACP, que determina la necesidad de ordenarlos por orden decreciente de importancia y con arreglo a la ponderación que se les atribuya. SASEMAR asignaba en los pliegos intervalos de puntuación a criterios formulados de forma genérica, sin especificar cómo se distribuiría la puntuación máxima asignada a cada uno de ellos.
En un contrato se elaboró un informe técnico sobre el significado y alcance de los criterios de valoración técnica, sin que estos informes se diesen a conocer a los concursantes antes de presentar las ofertas, lo que no es acorde con la transparencia y objetividad que exige el artículo 86 del TRLCAP.
Con frecuencia, en los casos en que el contrato se adjudicó mediante concurso SASEMAR no reflejó en los pliegos de condiciones administrativas los criterios para fijar la baja temeraria, según se exige en el artículo 67.2 k) del RGLCAP.
Respecto a lo alegado por la Empresa, es preciso aclarar que el caso al que se refiere la norma es al de la existencia de estos pagos anteriores a la recepción.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
En el cuadro siguiente se reflejan los resultados de los análisis relativos a los requisitos formales de los expedientes de contratación fiscalizados, exponiéndose a continuación del cuadro una síntesis explicativa de las principales incidencias observadas.
|
Requisitos |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
17 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Identificación del contrato |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
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|
|
|
230/05 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
236/06 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
239/06 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
240/06 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
242/06 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
243/06 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
246/06 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
247/06 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
248/06 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
249/06 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
250/06 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
261/06 |
|
X |
X |
X |
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
270/06 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
265/06 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
273/07 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
283/07 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
269/06 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
287/07 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
289/07 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
292/07 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
300/07 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
302/07 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
309/07 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
308/07 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
317/07 |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
El cuadro, que refleja el resultado de las comprobaciones formales de las fases de preparación, licitación, publicación, adjudicación y formalización de los contratos de LAE de los ejercicios 2006 y 2007, pone de manifiesto lo siguiente:
El expediente de un contrato de suministro de cuatro buques remolcadores adjudicado mediante concurso por importe de 4.699,8 miles de euros no se ha remitido al Tribunal de Cuentas acompañado de los preceptivos pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas a los que se refieren los artículos 49 y 51 del TRLCAP.
Con carácter general en los expedientes de los contratos no consta la justificación de la selección del procedimiento de adjudicación utilizado por SASEMAR, como exige el artículo 75.2, incluyendo únicamente la acreditación de la necesidad de satisfacer del TRLCAP.
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
En un contrato se han sobrepasado ampliamente los plazos parciales de entrega máximos establecidos en el PPT, en tanto que uno de los motivos de la adjudicación fue la reducción de plazos que ofertó el adjudicatario, concepto por el que obtuvo la máxima puntuación.
Durante la ejecución de varios contratos se produjeron suspensiones, prórrogas, modificaciones, penalizaciones o ampliaciones de plazo durante el período fiscalizado. De estas incidencias SASEMAR no ha remitido documentación alguna al Tribunal de Cuentas.
En algunos contratos SASEMAR sobrepasó el plazo estipulado en el artículo 99.4 del TRLCAP, que establece la obligación de abonar el precio dentro de los sesenta días siguientes a la fecha de expedición de los documentos que acrediten la realización total o parcial del contrato.
III.2.4 Agencia Estatal de Administración Tributaria.
La Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) está sometida en el desarrollo de su actividad contractual a las prescripciones del TRLCAP, al tratarse de una Entidad en la que concurren los requisitos definidos en su artículo 1.3.
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
De conformidad con lo previsto en el artículo 40 de la LFTCu, así como en la Instrucción aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas, que establecen la obligatoriedad a las entidades públicas de presentar anualmente una relación de los contratos adjudicados, la AEAT ha remitido las relaciones certificadas comprensivas de los contratos celebrados durante los ejercicios fiscalizados.
La Entidad ha certificado la adjudicación, en el ejercicio 2006, de 727 contratos por importe de 298.321 miles de euros, de los que 705 son administrativos, por importe de 273.476 miles y 22 privados por importe de 24.845 miles. No obstante, en la relación certificada no constan 9 contratos por importe de 5.172 miles que, sin embargo, han sido remitidos al Tribunal en cumplimiento del artículo 57 del TRLCAP.
Por lo que se refiere al ejercicio 2007, ha celebrado 692 contratos por importe de 271.563 miles de euros, de los que 666 son administrativos, por importe de 254.958 miles y 26 privados, por importe de 16.605 miles.
La AEAT ha remitido al Tribunal de Cuentas 179 contratos celebrados en el ejercicio 2006, todos ellos en cumplimiento del artículo 57 del TRLCAP, por importe de 211.338 miles de euros.
Igualmente, ha remitido 157 contratos formalizados en el ejercicio 2007, en cumplimiento del artículo 57 del TRLCAP, por importe de 217.602 miles de euros. Sin embargo, no ha enviado un contrato administrativo que supera los importes previstos en el dicho precepto.
En los dos cuadros siguientes se detallan los contratos remitidos por la Entidad al Tribunal de Cuentas en cada uno de los ejercicios fiscalizados, agrupados por tipos de contratos y formas de adjudicación.
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2006)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Obras. |
Subasta. |
10 |
67 |
24.101 |
90 |
|
Concurso. |
2 |
13 |
1.417 |
5 |
|
|
Procedimiento negociado. |
3 |
20 |
1.400 |
5 |
|
|
Total. |
15 |
100 |
26.918 |
100 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
102 |
68 |
124.544 |
85 |
|
|
Procedimiento negociado. |
48 |
32 |
21.527 |
15 |
|
|
Total. |
150 |
100 |
146.071 |
100 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
|
|
|
|
|
|
Procedimiento negociado. |
14 |
100 |
38.349 |
100 |
|
|
Total. |
14 |
100 |
38.349 |
100 |
|
|
Totales. |
179 |
100 |
211.338 |
100 |
|
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2007)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Obras. |
Subasta. |
2 |
29 |
8.842 |
79 |
|
Concurso. |
2 |
29 |
1.359 |
12 |
|
|
Procedimiento negociado. |
3 |
42 |
997 |
9 |
|
|
Total. |
7 |
100 |
11.198 |
100 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
1 |
1 |
154 |
0 |
|
Concurso. |
55 |
45 |
48.937 |
57 |
|
|
Procedimiento negociado. |
67 |
54 |
36.826 |
43 |
|
|
Total. |
123 |
100 |
85.918 |
100 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
15 |
56 |
31.313 |
26 |
|
|
Procedimiento negociado. |
12 |
44 |
89.174 |
74 |
|
|
Total. |
27 |
100 |
120.487 |
100 |
|
|
Totales. |
157 |
100 |
217.602 |
100 |
|
Se ha analizado una muestra de 18 contratos, de los cuales 9 han sido adjudicados en el ejercicio 2006, por importe de 32.660 miles de euros, lo que representa el 11% del importe contratado; y 9 en el ejercicio 2007, por importe de 92.267 miles, lo que representa el 34% de su importe.
De los 18 contratos fiscalizados, 3 son de obras, 7 de suministro y 8 de consultoría y asistencia y de servicios, remitidos todos ellos de oficio por la Entidad.
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
Los PCAP de los expedientes analizados exigen que los licitadores presenten sus propuestas en tres sobres, uno en el que se incluiría la documentación administrativa, otro que contendría la oferta económica y un tercero, en el que se incluiría la documentación complementaria. Según se indica en los pliegos, en el sobre que contiene la documentación complementaria, se ha de incluir aquella documentación que sirva para verificar el cumplimiento de las prescripciones técnicas exigidas, así como la aplicación de los criterios de adjudicación recogidos en los PCAP, lo que supone que en un mismo sobre se incluyan aquellos datos destinados a acreditar el cumplimiento de las características técnicas del objeto del contrato y aquellos dirigidos a ser valorados para la adjudicación. El cumplimiento de las prescripciones técnicas es un requisito necesario para la admisión de las ofertas, por lo que debería comprobarse con carácter previo a la valoración de las ofertas, conforme a los criterios de adjudicación.
En los PCAP de los expedientes analizados, adjudicados mediante concurso y que incluyen como uno de los criterios de adjudicación el precio, no se indican los límites que permiten apreciar, en su caso, que la proposición no puede ser cumplida como consecuencia de ofertas desproporcionadas o temerarias, cuando el artículo 86.3 del TRLCAP exige que se establezcan dichos límites. Igualmente, el artículo 67.2 del RGLCAP, que regula el contenido de los PCAP, prevé en su apartado k) que se incluyan los criterios para determinar si la oferta puede ser cumplida, no siendo admisible la discrecionalidad de la Entidad contratante para determinar a posteriori la naturaleza desproporcionada o temeraria de las ofertas.
Los PCAP de tres expedientes prevén las «mejoras» presentadas por los licitadores, entre los criterios que han de servir de base para la adjudicación de uno de sus lotes, sin precisar su contenido y en qué condiciones queda autorizada su presentación, lo que supone la introducción de elementos subjetivos y discrecionales de valoración. La inclusión de mejoras indeterminadas, sin que vayan acompañadas de una adecuada ponderación, vulnera los principios de igualdad, concurrencia, transparencia y objetividad previstos en el artículo 11 del TRLCAP.
Asimismo, estos mismos pliegos se limitan a señalar que, dada la naturaleza de los trabajos y servicios que constituyen el objeto del contrato, no se considera procedente el establecimiento de un plazo de garantía, sin que se justifique debidamente en el expediente tal dispensa, como requiere el artículo 110.3 del TRLCAP.
En un expediente la Entidad acude al procedimiento negociado sin publicidad, señalando los PCAP como único aspecto objeto de negociación, el precio. Sin embargo, una de sus cláusulas prevé que se incluya en el sobre C) la documentación complementaria, con la finalidad de poder acreditar y aplicar los aspectos objeto de negociación y verificar el cumplimiento de las prescripciones técnicas solicitadas. Entre dichos aspectos figuran los plazos de entrega y de garantía, y en su caso, las mejoras a los fijados en los pliegos. Vista la documentación complementaria que se solicita, y la previsión de posibles mejoras a los plazos indicados en los PCAP, se deberían haber incluido estos aspectos entre los criterios objeto de negociación. El carácter dinámico y dialogante del procedimiento negociado facilita que las entidades puedan involucrar a las empresas contratistas, y de esta manera, obtener las mejores condiciones posibles.
Por otra parte, en este mismo expediente, no queda acreditado que haya habido algún tipo de negociación con la empresa adjudicataria, coincidiendo el importe del contrato con el presupuesto previsto en los PCAP. La Entidad, en alegaciones, señala que para la determinación previa del precio se contactó con el único proveedor, y en función de su oferta inicial se inició el expediente. Precisamente, si el precio venía determinado por la oferta inicial, los pliegos deberían haber previsto otros aspectos sobre los que se podría haber negociado con la empresa adjudicataria.
Los PPT de un expediente incluyen cláusulas que forman parte de los PCAP, en contra de lo dispuesto en el artículo 68.3 del RGLCAP, que no permite que los PPT contengan declaraciones o cláusulas que deban figurar en los PCAP. En concreto, las cláusulas de estos PPT hacen mención al plazo de ejecución, presupuesto y criterios de adjudicación, previstos en los de cláusulas administrativas particulares.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
En el cuadro siguiente se reflejan los resultados de los análisis relativos a los requisitos formales de los expedientes de contratación fiscalizados, exponiéndose a continuación del cuadro una síntesis explicativa de las principales incidencias observadas.
|
Requisitos |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
17 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Identificación del contrato |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
067002517P0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
056004976P0 |
|
|
X |
|
|
|
X |
X |
X |
|
X |
|
X |
|
|
|
|
057004979P0 |
|
|
X |
|
|
|
X |
X |
X |
|
X |
|
X |
|
|
|
|
06710095300 |
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
067001089P0 |
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
076000129P0 |
X |
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
077000457P0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
078900144P0 |
X |
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
078901196P0 |
|
X |
X |
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
X |
|
|
|
En el informe sobre la necesidad de llevar a cabo la contratación de un suministro se señala que la AEAT ha negociado con la empresa adjudicataria el precio final de la aeronave, que finalmente, según la Entidad, ha resultado ajustado al mercado. A este respecto, en los PCAP se señala como único criterio de negociación, el precio, sin que exista constancia documental de que se haya llevado a cabo una negociación acerca de la determinación del precio establecido, aceptando la Entidad la oferta presentada por el adjudicatario. El importe de adjudicación es de 8.574.880 euros, montante idéntico al presupuesto inicial aprobado. La Entidad, en alegaciones, señala que en este tipo de procedimientos es necesario la determinación previa del precio, para lo cual se ha contactado previamente con el proveedor, y en función de su oferta inicial se inicia el expediente. De acuerdo con esto, la inclusión del precio como único criterio de negociación resulta puramente formal, por lo que la Entidad podía haber incluido otros aspectos sobre los que negociar con el adjudicatario.
Para la adjudicación de unas obras la AEAT convoca una subasta, a la que se presentan 29 ofertas. Con fecha 20 de junio de 2007, la Mesa de Contratación propone la adjudicación a favor de la oferta más económica, con una baja del 37,85%, a pesar de estar incursa en baja temeraria y con anterioridad a solicitar el asesoramiento técnico de los servicios correspondientes, conforme a lo señalado en el artículo 83.4 del TRLCAP. La Entidad, en alegaciones, indica que la citada propuesta de adjudicación se encontraba condicionada a la verificación posterior de la existencia o no de la baja temeraria. Sin embargo, en el acta de la Mesa de Contratación no se alude a dicho condicionante. Por otra parte, tanto el Informe emitido por el Arquitecto autor del Proyecto, como el del Jefe de la Unidad de Supervisión de Contratación aceptan la oferta formulada, si bien ambos expresan ciertas dudas al respecto. Así, el Arquitecto autor del Proyecto señala que la justificación de la baja temeraria está fundamentada en una serie de argumentaciones que afectan en mayor o menor medida directamente a la formación de los precios de las diferentes unidades de obra y, por lo tanto, dada la magnitud de la baja, la consecución de los objetivos propuestos sólo será posible -no sin dificultades- si se incide simultáneamente en todos y cada uno de los factores determinantes en la estructuración de aquéllos. Igualmente, el Jefe de la Unidad de Supervisión de Contratación indica que la oferta presentada no cuantifica la reducción de los costes directos de personal, no aporta datos del número de trabajadores de plantilla ni incluye datos que expliquen en qué medida la indudable reducción del coste de las obras que supondría acortar el plazo de las mismas, supera el mayor coste de la mano de obra que resultaría de hacer horas extraordinarias el personal de plantilla, al parecer numeroso.
El anuncio de la licitación de un expediente señala un plazo de ejecución de 17 meses, plazo no coincidente con el previsto en los PCAP, que prevén que la ejecución del contrato se extenderá desde la fecha de formalización del mismo y el 31 de diciembre de 2008.
No consta en un expediente la publicación de la adjudicación del contrato en el DOUE.
Las propuestas de adjudicación de dos expedientes asignan a las ofertas presentadas una serie de puntuaciones que no se encuentran motivadas debidamente, ni tampoco especifican las fórmulas o criterios empleados para su atribución, señalando exclusivamente la puntuación máxima, media y baja a asignar. Esta indefinición restringe los principios de publicidad y de transparencia, rectores de la contratación administrativa.
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
Las obras de construcción de una nueva Delegación se inician con posterioridad al plazo estipulado en el artículo 142 del TRLCAP, extendiéndose al efecto el acta de comprobación de replanteo en el que se acuerda el aplazamiento del comienzo de las obras, al no disponer del preceptivo Plan de Seguridad y Salud en el trabajo. Con posterioridad, se expide otra acta en la que se autoriza el comienzo de las obras.
Estando estas obras en ejecución, la Dirección Facultativa pone de manifiesto la necesidad de modificar el contrato, con el objeto de incluir nuevas unidades de obras, imprescindibles para un correcto cumplimiento del objeto del contrato, y que se refieren fundamentalmente a la protección contra incendios y mejora de las prestaciones de determinados componentes o equipamientos del edificio por razones de funcionalidad y eficacia energética. Igualmente, se suprimen total o parcialmente otras unidades de obra, como algunos capítulos de «urbanización» y «gestión y direccionamiento de contribuyentes», bien por no ser necesarias en la fecha o porque pueden perfectamente ejecutarse con posterioridad a la entrada en funcionamiento del edificio sin afectar a éste.
Asimismo, la supresión de determinadas unidades de obra tiene por objeto compensar las nuevas unidades comprendidas en la modificación. Como señala el informe del Servicio Jurídico de la Entidad, la finalidad de equilibrar los costes del contrato no constituye por sí una necesidad nueva o una causa imprevista que permita fundar la supresión de unidades contempladas en el proyecto, cuando éste comprende distintas actuaciones que el órgano de contratación decidió en su día que se ejecutasen como un todo.
Por otra parte, en el expediente se señala que la modificación contractual no implica alteración del precio del contrato. Para ello, la AEAT decide compensar el gasto, mediante la supresión de determinadas unidades de obra o posponiendo la ejecución de otras. Sin embargo, la Entidad, con el aplazamiento de la ejecución de determinadas unidades de obra, equilibra el coste del contrato, trasladando el gasto que genere la ejecución de las unidades de obra pendientes a otro ejercicio.
En dos expedientes prórrogas de los contratos de realización de campañas de publicidad, se ha acordado un precio un 33% inferior al importe de adjudicación de los contratos iniciales, tratándose de la misma prestación e idéntico plazo de ejecución, sin que se justifique en los expedientes dicha reducción. La Entidad, en alegaciones, señala que es debido a la propia naturaleza de su objeto, realizándose en el primer año el desembolso mayor. Asimismo, no se detalla suficientemente el alcance de la prestación realizada, sin que proceda su delimitación, únicamente, por el precio máximo a satisfacer en relación con el conjunto de los trabajos prestados.
III.2.5 Consejo Económico y Social.
El Consejo Económico y Social (CES) está sujeto a la legislación de contratos de las Administraciones Públicas, en cuanto Entidad en la que concurren los requisitos previstos en el artículo 1.3 del TRLCAP.
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
De conformidad con lo previsto en el artículo 40 de la LFTCu, así como en la Instrucción aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas, que establecen la obligatoriedad a las entidades públicas de presentar anualmente una relación de los contratos adjudicados, el Consejo ha remitido las relaciones certificadas comprensivas de los contratos celebrados durante los ejercicios fiscalizados.
La Entidad ha certificado la adjudicación, en el ejercicio 2006, de 10 contratos, todos ellos administrativos, por importe de 1.192 miles de euros.
Por lo que se refiere al ejercicio 2007, ha celebrado 9 contratos por importe de 965 miles de euros, siendo también todos ellos de carácter administrativo.
Asimismo, se ha realizado un estudio comparativo entre la información de que dispone el Registro Público de Contratos y la reflejada en las relaciones remitidas al Tribunal de Cuentas por la Entidad, comprobándose la coincidencia de ambas informaciones.
El CES ha remitido al Tribunal de Cuentas 4 contratos celebrados en el ejercicio 2006, todos ellos a solicitud del Tribunal, por importe de 1.006 miles de euros, si bien 2 de ellos, por importe de 838 miles, deberían haber sido remitidos de oficio por la Entidad en cumplimiento del artículo 57 del TRLCAP.
Igualmente, ha remitido a petición del Tribunal de Cuentas 2 contratos formalizados en el ejercicio 2007, por importe de 664 miles de euros. Estos contratos, sin embargo, deberían haber sido remitidos por la Entidad al superar las cuantías previstas en el citado artículo 57.
En los dos cuadros siguientes se detallan los contratos remitidos por la Entidad al Tribunal de Cuentas en cada uno de los ejercicios fiscalizados, agrupados por tipos de contratos y formas de adjudicación.
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2006)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
4 |
100 |
1.006 |
100 |
|
|
Procedimiento negociado. |
|
|
|
|
|
|
Total. |
4 |
100 |
1.006 |
100 |
|
|
Totales. |
4 |
100 |
1.006 |
100 |
|
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2007)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
2 |
100 |
664 |
100 |
|
|
Procedimiento negociado. |
|
|
|
|
|
|
Total. |
2 |
100 |
664 |
100 |
|
|
Totales. |
2 |
100 |
664 |
100 |
|
Se ha analizado una muestra de 6 contratos, de los cuales 4 han sido adjudicados en el ejercicio 2006, por importe de miles de 1.006 miles de euros, lo que representa el 40% de los contratos celebrados por la Entidad en ese ejercicio y el 84% de su importe; y 2 en el ejercicio 2007, por importe de 664 miles, lo que representa el 22% de los contratos celebrados y el 69% de su importe.
Los 6 contratos fiscalizados son de servicios y han sido remitidos por la Entidad a solicitud del Tribunal de Cuentas.
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
La Entidad, habitualmente, emplea unos pliegos tipo de cláusulas administrativas particulares, acompañados de un cuadro resumen en el que se detallan las especificidades de cada contrato. Sin embargo, esta forma de proceder es, en ocasiones, deficiente, al figurar sin cumplimentar algunos de los datos del cuadro resumen.
Así, los PCAP de un expediente no precisan los medios mediante los cuales los licitadores han de justificar la solvencia económica y financiera y técnica o profesional, aludiendo de manera genérica a los artículos 16 y 19 del TRLCAP.
Los PCAP de este mismo expediente, adjudicado mediante el procedimiento negociado sin publicidad, prevén como criterios de negociación el precio ofertado y las mejoras técnicas, sin que se precise el alcance y contenido de éstas últimas, lo que limita los principios de publicidad y concurrencia.
Tampoco estos pliegos exigen plazo de garantía, sin que se justifique debidamente en el expediente tal dispensa, como requieren los artículos 110.3 del TRLCAP y 67.2 t) del RGLCAP.
Asimismo, los PCAP de dos expedientes permiten la prórroga del plazo de ejecución, sin precisar su límite temporal, lo que vulnera los principios de concurrencia y transparencia e infringe lo dispuesto en el artículo 67.2.e) del RGLCAP.
Por otra parte, los pliegos de un expediente dispensan al adjudicatario de la constitución de la garantía definitiva, al haber efectuado para el Consejo anteriores contrataciones, con un correcto funcionamiento y cumplimiento. Aunque el artículo 37 del TRLCAP permite la dispensa de la garantía definitiva en los contratos de servicios, las razones en las que se ampara la Entidad no se estiman suficientes para su exención. A su vez, el hecho de que los PCAP indiquen que la empresa adjudicataria ha realizado anteriores contrataciones para la Entidad, exige que el CES haya contratado anteriormente con las cuatro empresas a las que solicita ofertas, puesto que en caso contrario, se pondría de manifiesto una irregular tramitación del expediente.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
En el cuadro siguiente se reflejan los resultados de los análisis relativos a los requisitos formales de los expedientes de contratación fiscalizados, exponiéndose a continuación del cuadro una síntesis explicativa de las principales incidencias observadas.
|
Requisitos |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
17 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Identificación del contrato |
|
|
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|
|
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51/06 |
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80/06 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
107/06 |
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
83/07 |
|
|
X |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
82/07 |
|
|
X |
|
|
|
|
X |
|
X |
|
|
X |
|
|
|
En un expediente adjudicado por concurso, se han empleado como criterios de adjudicación la proposición económica y las propuestas de mejoras. Los PCAP señalan al respecto que se valorarán todas aquellas propuestas que mejoren las condiciones exigidas en el pliego, sin alterar sus características técnicas, distinguiendo entre propuestas de tipo técnico, operativo y funcional y propuestas de carácter económico. La puntuación máxima de las propuestas de mejoras es 6 puntos, mientras que la de la proposición económica es de 4 puntos. A pesar de que las mejoras ofertadas por los licitadores tienen una gran importancia, en lo que respecta a la puntuación a alcanzar en el concurso, los PCAP no definen suficientemente sobre qué elementos y en qué condiciones queda autorizada su presentación, lo que supone la introducción de elementos subjetivos y discrecionales de valoración y vulnera los principios de igualdad, concurrencia, transparencia y objetividad previstos en el artículo 11 del TRLCAP. Esta indeterminación ha supuesto que sea la Mesa de Contratación la encargada de decidir sobre la admisibilidad o no de las mejoras propuestas por los licitadores y si éstas son o no de interés para el Consejo.
Este expediente se adjudica a una UTE, cuya formalización en escritura pública se lleva a cabo con posterioridad a haberse formalizado el contrato. Asimismo, y de acuerdo con sus estatutos, la UTE se constituye por dos años, prorrogables por dos años más, estando limitada su duración a diez años, plazo que no se corresponde con el del contrato adjudicado, lo que vulnera el artículo 24.1 del TRLCAP, que exige que la duración de las uniones temporales sea coincidente con la del contrato hasta su extinción. Por otra parte, no consta en el expediente la documentación acreditativa de la capacidad de las empresas que constituyen la UTE.
Del mismo modo, en este expediente la garantía definitiva se constituye con posterioridad a la formalización del contrato, contraviniendo el artículo 54.2 del TRLCAP, que exige la previa constitución de la garantía con el fin de salvaguardar los intereses públicos.
En un contrato el documento RC de retención del crédito se realiza con anterioridad al acuerdo de inicio del expediente. Asimismo, no consta el informe de la asesoría jurídica favorable a los PCAP, la aprobación del expediente por el órgano de contratación y el anuncio de la adjudicación en el BOE.
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
En un expediente no se han aportado el documento contable de la ordenación del pago, las facturas, así como el acta de recepción formal del objeto del contrato.
En un expediente no consta la formalización la prórroga, ni la actualización de la documentación correspondiente al cumplimiento por parte del adjudicatario de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social. Este contrato, de acuerdo con la Entidad, ha sido convocado, tramitado, adjudicado y resuelto por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, por lo que la práctica totalidad de la documentación se encuentra en la Oficialía Mayor de dicho Departamento. Teniendo presente, que el gasto realizado para la celebración del contrato corresponde en parte al Consejo, y que el contrato original está suscrito por su Secretario General, la Entidad debería disponer de una copia del expediente de contratación celebrado.
Igualmente, en un expediente no consta la formalización de la prórroga, ni la actualización de la documentación correspondiente al cumplimiento por parte del adjudicatario de estar al corriente de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social.
III.2.6 Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones.
La Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT), Organismo regulador independiente español para el mercado de las telecomunicaciones y de los servicios audiovisuales, está sometida, en su actividad contractual, al TRLCAP, en cuanto Entidad que reúne los requisitos establecidos en el artículo 1.3 del referido texto legal.
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
De conformidad con lo previsto en el artículo 40 de la LFTCu, así como en la Instrucción aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas, que establecen la obligatoriedad a las entidades públicas de presentar anualmente una relación de los contratos adjudicados, la CMT ha remitido las relaciones certificadas comprensivas de los contratos celebrados durante los ejercicios fiscalizados.
La Entidad ha certificado la adjudicación, en el ejercicio 2006, de 22 contratos por importe de 2.567 miles de euros, de los que 21 son administrativos, por importe de 2.546 miles y 1 privado por importe de 21 miles. No obstante, en la relación certificada remitida no consta una prórroga de un contrato de servicios por importe de 192 miles que, sin embargo, ha sido remitida al Tribunal en cumplimiento del artículo 57 TRLCAP.
Por lo que se refiere al ejercicio 2007, ha celebrado 37 contratos, todos ellos administrativos, por importe de 3.175 miles de euros.
La Entidad, en cumplimiento de la Resolución de 28 de diciembre de 2000, de la IGAE, por la que se aprueba la adaptación del Plan General de Contabilidad Pública a aquellos Organismos públicos cuyo presupuesto de gastos tiene carácter estimativo, ha incluido en la memoria de las cuentas anuales remitidas al Tribunal de Cuentas la información relativa a la contratación administrativa celebrada en los ejercicios fiscalizados. La CMT en dicha documentación ha hecho constar que en el ejercicio 2007 ha contratado por importe de 2.705 miles de euros, lo que pone de manifiesto una diferencia de 470 miles con respecto a la información contenida en la certificación enviada al Tribunal de Cuentas.
Asimismo, se ha realizado un estudio comparativo entre la información de que dispone el Registro Público de Contratos y la reflejada en las relaciones remitidas al Tribunal de Cuentas por la Entidad. A este respecto, se ha comprobado que la CMT no ha comunicado al Registro, como exige el artículo 93.1 del TRLCAP, la formalización de 10 y 19 contratos, celebrados en los ejercicios 2006 y 2007, respectivamente.
La CMT ha remitido al Tribunal de Cuentas 8 contratos celebrados en el ejercicio 2006, 6 en cumplimiento del artículo 57 del TRLCAP, por importe de 1.175 miles de euros (aunque 2 de ellos fuera del plazo establecido en el citado artículo) y 2 a solicitud del Tribunal, por importe global de 242 miles. Además, la Entidad no ha remitido 2 expedientes cuyo importe supera el establecido para su remisión de oficio.
Igualmente, ha remitido al Tribunal de Cuentas 11 contratos formalizados en el ejercicio 2007, 7 en cumplimiento del artículo 57 del TRLCAP por importe de 1.507 miles de euros y 4 a petición del Tribunal por 338 miles. No obstante, uno de los contratos solicitados por el Tribunal es un contrato de servicios por importe de 197 miles, que debía haber sido remitido de oficio por la CMT, al superar los importes previstos en dicho precepto.
En los dos cuadros siguientes se detallan los contratos remitidos por la Entidad al Tribunal de Cuentas en cada uno de los ejercicios fiscalizados, agrupados por tipos de contratos y formas de adjudicación.
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2006)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
7 |
87 |
1.225 |
86 |
|
|
Procedimiento negociado. |
1 |
13 |
192 |
14 |
|
|
Total. |
8 |
100 |
1.417 |
100 |
|
|
Totales. |
8 |
100 |
1.417 |
100 |
|
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2007)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
4 |
36 |
817 |
44 |
|
|
Procedimiento negociado. |
7 |
64 |
1.028 |
56 |
|
|
Total. |
11 |
100 |
1.845 |
100 |
|
|
Totales. |
11 |
100 |
1.845 |
100 |
|
Se ha analizado una muestra de 12 contratos de consultoría y asistencia y de servicios, de los cuales 7 han sido adjudicados en el ejercicio 2006, por importe de 1.225 miles de euros, lo que representa el 30% de los contratos celebrados por la Entidad en ese ejercicio y el 44% de su importe; y 5 en el ejercicio 2007, por importe de 654 miles, lo que representa el 14% de los contratos celebrados y el 21% de su importe.
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
Con carácter general, los PCAP y los PPT de los expedientes analizados no están fechados, lo que impide conocer el iter procedimental del expediente, constando únicamente su aprobación en la Resolución aprobatoria del expediente. La Comisión, en alegaciones, indica que posteriormente, ha adoptado la práctica de fechar los pliegos.
Los PCAP de los expedientes analizados exigen que los licitadores presenten sus propuestas en tres sobres, uno en el que se incluiría la documentación administrativa, otro que contendría la documentación relativa a los requisitos técnicos y otro tercero, en el que se aportaría la oferta económica. Según se indica en los pliegos, en el sobre que contiene la documentación técnica, se han de detallar las exigencias contenidas en los PPT así como cuantos documentos acrediten los extremos necesarios para ponderar los criterios objetivos de adjudicación, lo que supone que en un mismo sobre se incluyan aquellos datos destinados a acreditar la solvencia técnica de los licitadores y aquellos dirigidos a ser valorados para la adjudicación. Asimismo, del examen de los expedientes se ha detectado que la apertura y examen de la documentación técnica se realiza con anterioridad al acto público de licitación, práctica que es contraria al carácter secreto de las proposiciones, establecido en el artículo 79 del TRLCAP.
Los PCAP de los expedientes fiscalizados no precisan los medios mediante los cuales los licitadores han de justificar la solvencia económica y financiera y técnica o profesional, remitiendo de manera genérica a los artículos 16 y 19 del TRLCAP, lo que infringe el artículo 15.3 del TRLCAP e introduce un excesivo grado de discrecionalidad en la actuación del órgano de contratación. La Entidad, en alegaciones, señala que con posterioridad, ha procedido a concretar estos medios.
En los PCAP de los expedientes analizados, adjudicados mediante concurso y que incluyen como uno de los criterios de adjudicación el precio, no se indican los límites que permiten apreciar, en su caso, que la proposición no puede ser cumplida como consecuencia de ofertas desproporcionadas o temerarias, cuando el artículo 86.3 del TRLCAP exige que se establezcan dichos límites. Del mismo modo, el artículo 67.2 del RGLCAP, que regula el contenido de los PCAP, prevé en su apartado k) que se incluyan los criterios para determinar si la oferta puede ser cumplida, no siendo admisible la discrecionalidad de la entidad contratante para determinar a posteriori la naturaleza desproporcionada o temeraria de las ofertas. En el informe emitido por la Asesoría Jurídica de la Entidad en relación con los PCAP de un expediente se advierte la conveniencia de la inclusión del citado parámetro «si desde la Dirección de Administración ya prevén que determinadas ofertas no serán aceptadas debido a la temeridad de los mismos». A pesar de lo manifestado por la Comisión en alegaciones, este Tribunal mantiene que el artículo 86.3 del TRLCAP permite indicar, en los pliegos, los criterios objetivos en función de los cuales la proposición no puede ser cumplida por ser desproporcionada o temeraria. Sin embargo, cuando el precio es uno de los criterios que han de servir de base para la adjudicación, ese mismo precepto exige que establezcan dichos límites, disponiéndolo, en este caso, con carácter imperativo.
Estos mismos pliegos tampoco determinan suficientemente el método a emplear para la valoración de las ofertas económicas, indicando únicamente que se otorgará la puntuación máxima a la oferta más económica y proporcionalmente al resto de las ofertas, lo que restringe el principio de publicidad.
En los PCAP de un expediente se prevé como criterio de adjudicación las mejoras presentadas por los licitadores, sin que se especifique sobre qué elementos y en qué condiciones queda autorizada su presentación, introduciendo elementos subjetivos y discrecionales de valoración, con la consiguiente vulneración de los principios de igualdad, concurrencia, transparencia y objetividad previstos en el artículo 11 del TRLCAP.
Los PCAP de un expediente prevén como procedimiento de adjudicación, el procedimiento negociado sin publicidad del artículo 210.b) del TRLCAP. Sin embargo, incluyen unos criterios de adjudicación, a los que se les atribuye una puntuación, como si de un concurso se tratara, en lugar de establecer unos aspectos económicos y técnicos susceptibles de negociación, de acuerdo con el artículo 92.3 del TRLCAP. La Entidad alega que, en aplicación de los principios previstos en el artículo 11 del TRLCAP, consideró adecuado incluir los criterios de puntuación para que las empresas participantes conocieran la importancia otorgada a cada uno de los aspectos de negociación. Sin embargo, el procedimiento negociado sin publicidad se caracteriza, no por la determinación de unos criterios de adjudicación para la posterior valoración de las ofertas recibidas, sino por su carácter dialogante y dinámico, que permite a las Entidades contratantes negociar con las empresas en aquellos aspectos señalados previamente en los PCAP.
Por otra parte, los PCAP de dos expedientes prevén un plazo de ejecución de tres meses, si bien, admiten que este plazo pueda ser prorrogado, señalando que la duración total del contrato, incluidas las prórrogas, no puede exceder de cuatro años. Esta previsión es contraria al artículo 198.1 del TRLCAP, que no permite que las prórrogas puedan ser concertadas aislada o conjuntamente por un plazo superior al fijado originariamente. Esta misma situación se produce en los PCAP de otro expediente, en el que se establece un plazo de ejecución de un año, con idéntica vulneración del citado precepto, al preverse una duración máxima de cuatro años.
Asimismo, los PCAP de un expediente no establecen el límite temporal de la prórroga, incumpliendo el artículo 67.2.e) del RGLCAP, que dispone que los PCAP deben contener el plazo de ejecución del contrato, con determinación, en su caso, de las prórrogas de duración que serán acordadas de forma expresa.
Con carácter general, los PPT de los expedientes fiscalizados incluyen cláusulas que forman parte de los PCAP, en contra de lo dispuesto en el artículo 68.3 del RGLCAP, que no permite que los PPT contengan declaraciones o cláusulas que deban figurar en los PCAP. En concreto, las cláusulas de estos PPT hacen mención a la financiación, las modificaciones y las fianzas, extremos previstos en los PCAP.
Los PPT de un expediente exigen que los contratistas tengan experiencia en trabajos de esta índole realizados en organismos oficiales o en grandes empresas, que han de justificar con certificaciones expedidas por los mismos, en los que se haga constar el tiempo que ha durado el contrato y que los trabajos se han hecho a plena satisfacción. Habiendo requerido a la CMT los certificados aportados por la empresa adjudicataria, ésta ha remitido únicamente una relación de los principales servicios realizados en los últimos tres años, elaborada por la propia empresa. Igualmente, la Entidad tampoco ha remitido la relación cuantificada del personal que se va a dedicar al trabajo objeto del contrato, como requieren los PCAP, aportando en su lugar la certificación expedida por la empresa contratista en la que declara la composición del personal directivo. La Comisión, en alegaciones, remite el acta de la Mesa de Contratación en la que consta la apertura de las ofertas y se declara completa la presentada por la empresa adjudicataria. No obstante, como se ha señalado anteriormente, habiendo solicitado de la Entidad los certificados exigidos en los PPT, únicamente aportó la documentación antes referida.
Los PCAP y PPT de un expediente son de fecha posterior a la formalización del contrato. La Entidad alega que los pliegos carecen de fecha. Sin embargo, examinada la documentación, se ha comprobado que son de 24 de mayo de 2007, posteriores a la formalización del contrato. Asimismo, los PCAP no delimitan la documentación administrativa a presentar por el adjudicatario, en contra de lo dispuesto en el artículo 67.2.h) del RGLCAP.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
En el cuadro siguiente se reflejan los resultados de los análisis relativos a los requisitos formales de los expedientes de contratación fiscalizados, exponiéndose a continuación del cuadro una síntesis explicativa de las principales incidencias observadas.
|
Requisitos |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
17 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Identificación del contrato |
|
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|
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2006/15 |
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
2006/29 |
|
X |
X |
|
|
|
|
|
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|
|
X |
|
|
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|
2006/44 |
|
|
|
|
|
|
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|
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|
|
|
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|
|
2006/56 |
|
X |
X |
|
|
X |
|
|
|
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|
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|
|
2006/79 |
|
X |
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|
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|
|
X |
|
|
X |
|
X |
|
|
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|
2006/24 |
|
X |
X |
|
|
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|
|
X |
X |
|
|
X |
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|
2006/59 |
|
X |
X |
|
|
|
|
X |
|
|
X |
X |
|
|
|
|
|
AD 23/07 |
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X |
X |
|
|
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AD 14/07 |
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X |
X |
X |
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|
|
X |
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|
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|
X |
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|
|
AD 53/07 |
X |
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X |
|
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|
X |
|
X |
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|
AD 82/07 |
|
|
X |
|
|
|
|
|
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|
|
X |
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|
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AD 01/07 |
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|
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X |
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En un expediente la Entidad emite el informe al que se refiere el artículo 202 del TRLCAP, si bien en él no se justifica debidamente, ante la falta de medios humanos y materiales, la no conveniencia de la ampliación de la plantilla. Tampoco consta que la Entidad haya realizado un estudio objetivo y detallado del coste del servicio.
En un expediente la Entidad acude al procedimiento negociado sin publicidad, amparándose en el artículo 210.b) del TRLCAP, al considerar la CMT que sólo cabe la prestación del servicio por parte de una única empresa por razones técnicas. Sin embargo, no se justifica suficientemente la elección de este procedimiento, como requiere el artículo 75.2 del TRLCAP. Así, si la empresa adjudicataria es la única que puede prestar el servicio, resulta contradictorio que en la valoración técnica de su oferta no se le otorgue la máxima puntuación prevista en los PCAP, respecto a la descripción, alcance y adecuación de los trabajos ni respecto a la ampliación de los contenidos exigibles.
El informe sobre la necesidad de la contratación emitido en un expediente no acredita debidamente la insuficiencia de los medios personales con que cuenta la Entidad para cubrir las necesidades que se trata de satisfacer a través del contrato, como exige el artículo 202 del TRLCAP. Si bien el informe justifica la necesidad de revisar la metodología utilizada en la valoración de las ofertas en el ámbito de las telecomunicaciones, sin embargo, no motiva suficientemente que el objeto del contrato no pueda ser prestado adecuadamente por su personal, siendo necesaria su contratación externa. El informe se limita a señalar que «Esta Comisión no cuenta con los medios necesarios para realizar los citados trabajos, ni considera necesario la ampliación de sus medios para llevar a cabo una tarea tan puntual».
Los informes técnicos de valoración de cuatro expedientes exponen los aspectos más significativos de las ofertas presentadas, que se han tomado en consideración para otorgar las correspondientes puntuaciones. Sin embargo, ni los PCAP ni los propios informes indican la fórmula o criterio empleado para la atribución de dicha puntuación, señalando exclusivamente la puntuación máxima a asignar. Esta indefinición restringe los principios de publicidad y de transparencia, rectores de la contratación administrativa.
En tres expedientes no consta la documentación acreditativa de la capacidad, solvencia técnica de la empresa adjudicataria del contrato, así como el DNI y poderes de la persona que la representa. Igualmente, en un expediente no se ha incluido la documentación acreditativa de la solvencia técnica de la empresa adjudicataria.
En un expediente la CMT no exigió antes de la adjudicación del contrato la actualización de la documentación acreditativa de estar el adjudicatario al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social, en consonancia con lo dispuesto en los artículos 79.2.b) del TRLCAP y 16.3 del RGLCAP, en tanto que los que disponía la Entidad carecían de validez, de acuerdo con el último precepto citado. En este mismo expediente, el informe de la asesoría jurídica de la CMT referido al documento de formalización del expediente se emite con posterioridad a la firma del mismo, contraviniendo el artículo 71.2 del RGLCAP.
En un expediente se ha superado el plazo señalado en el artículo 93.2 del TRLCAP, para efectuar la publicación de la adjudicación.
Cuatro contratos determinan un plazo de ejecución de tres meses, similar al indicado en los PCAP, en lugar de incluir el plazo ofertado por las empresas adjudicatarias, cuando éste era uno de los criterios para la adjudicación del contrato. En este sentido, las propuestas técnicas sobre la adjudicación de estos contratos, elaboradas por la Dirección de Análisis Económico y Mercado de la CMT, habían otorgado un punto, sobre un máximo de cinco, a las empresas contratistas por la reducción del plazo ofertado.
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
Como consecuencia de un incremento de personal de la Entidad, ha surgido la necesidad de disponer de más espacio en el inmueble constitutivo de su sede, de ahí que se haya formalizado una modificación de un expediente. Según el informe justificativo elaborado por la CMT, las necesidades nuevas surgen en el segundo semestre del ejercicio 2006, momento que coincide con el inicio de la tramitación del contrato original, concretamente, el 14 de septiembre de 2006, así como con la formalización de la relación contractual, el 21 de noviembre de 2006. Teniendo presente que el aumento de plantilla tiene lugar en el mismo periodo en el que se formaliza el contrato inicial, con un plazo de ejecución de seis meses, se pone de manifiesto una falta de previsión por parte de la Entidad al acordar una modificación del expediente, el 20 de marzo de 2007, dos meses antes del término de la relación contractual.
La Entidad, con fecha 18 de septiembre de 2008, prórroga un contrato. Sin embargo, ni los PCAP ni el contrato contenían previsión alguna al respecto, vulnerando el artículo 67.2.e) del RGLCAP que exige que los PCAP contengan el plazo de ejecución del contrato, con determinación, en su caso, de las prórrogas de duración que serán acordadas de forma expresa. La Entidad debió proceder a la convocatoria de un nuevo concurso, para la prestación del servicio, en lugar de prorrogar el contrato, circunstancia que aparece corroborada por el hecho de que, con fecha 14 de mayo de 2009, en una nota interior de la Dirección de Administración dirigida al Gabinete de Presidencia, se dispone que el día 19 de ese mes vence el contrato, proponiéndose la formalización de una nueva contratación, en el caso de que fuera necesario este servicio, sin que se aluda a la posibilidad de prórroga.
La recepción del objeto de un contrato , formalizado el 15 de mayo de 2006, tiene lugar el 18 de enero de 2007. De acuerdo con lo previsto en el contrato, su plazo de ejecución es de tres meses, a partir de la fecha del acta de inicio, expedida por la CMT. Se desconoce si la recepción se realizó en plazo, al no haber aportado la Entidad el acta de inicio.
No consta el acto formal de recepción del objeto del contrato, en los términos del artículo 110.2 del TRLCAP, en cuatro expedientes, figurando únicamente en las facturas un sello de conformidad por parte de la CMT.
El calendario de pagos de un contrato fijaba el adelanto de un 30% del global del contrato a pagar por la CMT antes del comienzo de la prestación, lo que implica asumir un riesgo que en ningún caso queda cubierto con la garantía depositada por el adjudicatario. A este respecto, el artículo 14 del TRLCAP establece que el precio se abonará al contratista en función de la prestación realmente efectuada.
Los PCAP de un expediente señalan, en relación con el abono de los trabajos, que éste se realizará por el importe total, en una única factura, tras la aceptación por parte de la CMT, del resultado final de los trabajos. Sin embargo, y en contra de lo estipulado, la empresa contratista presenta dos facturas, la primera de 18 de enero de 2007, por el 65% del importe adjudicado, y la segunda, de 28 de mayo del mismo año, por el importe restante. En ambas facturas consta el sello de conformidad de la Entidad.
La Entidad formaliza, el 19 de julio de 2006, un contrato, por un plazo de ejecución de un año. Con fecha 29 de diciembre de 2006, el Director de Sistemas de Información emite un informe sobre la necesidad de ampliar los servicios, sin que se justifique suficientemente la concurrencia de causas nuevas o imprevistas que permitan la modificación contractual, como requiere el artículo 101.1 del TRCAP. La Entidad alega que el informe se encontraba suficientemente motivado. Sin embargo, y a juicio de este Tribunal, éste resulta sumamente escueto, y carece de la necesaria motivación. Es, por el contrario, en el escrito de alegaciones, donde la CMT justifica la prórroga del contrato.
III.2.7 Comisión Nacional de la Competencia.
La Comisión Nacional de la Competencia (CNC) ha sido creada por la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, como Organismo Público de los contemplados en la disposición adicional 10.ª de la LOFAGE. Asimismo, la disposición adicional 6.ª de esta Ley establece la extinción del Organismo Autónomo Tribunal de Defensa de la Competencia y el Servicio de Defensa de la Competencia, procediéndose al traspaso de sus medios materiales y a la integración de sus funcionarios y personal en la CNC.
Durante el ejercicio 2007, la CNC sujeta su actividad contractual a las prescripciones del TRLCAP, en cuanto se trata de una Entidad que reúne los requisitos definidos por el artículo 1.3 del citado texto legal.
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
De conformidad con lo previsto en el artículo 40 de la LFTCu, así como en la Instrucción aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas, que establecen la obligatoriedad a las entidades públicas de presentar anualmente una relación de los contratos adjudicados, la Entidad ha remitido la relación certificada comprensiva de los contratos celebrados durante el ejercicio 2007.
La CNC ha certificado la adjudicación, en el ejercicio 2007, de 8 contratos por importe de 516 miles de euros, de los que 7 son administrativos, por importe de 483 miles y 1 privado por importe de 33 miles. No obstante, en la relación certificada remitida no consta un contrato de servicios que, sin embargo, ha sido remitido al Tribunal en cumplimiento del artículo 57 TRLCAP y del que se desconoce su importe según la documentación aportada.
Asimismo, se ha realizado un estudio comparativo entre la información de que dispone el Registro Público de Contratos y la reflejada en la relación remitida al Tribunal de Cuentas por la Entidad. A este respecto, se ha comprobado que la CNC no ha comunicado al Registro, como exige el artículo 93.1 del TRLCAP, la formalización de 5 contratos celebrados en el ejercicio 2007. Según manifiesta la Entidad en alegaciones, 4 de esos contratos no fueron comunicados al Registro, por tratarse dos de ellos de contratos privados y los otros dos de contratos de adquisición centralizada. A juicio de este Tribunal, y de acuerdo con el artículo. 193.6 del RGLCAP, los contratos de adquisición centralizada deberían recogerse en las relaciones que debe enviar al Tribunal la Dirección General del Patrimonio del Estado. Cuestión distinta es la remisión de los expedientes, que sí deben remitirse, en tanto que debe justificarse el cumplimiento de la prestación objeto del contrato.
La Entidad ha remitido al Tribunal de Cuentas un total de 5 contratos celebrados en el ejercicio 2007 cuyo importe asciende a 418 miles de euros, de los que 3 fueron remitidos en cumplimiento del artículo 57 del TRLCAP, por importe de 325 miles y 2 a solicitud del Tribunal por importe de 93 miles.
En el cuadro siguiente se detallan los contratos remitidos por la Entidad al Tribunal de Cuentas en el ejercicios fiscalizado, agrupados por tipos de contratos y formas de adjudicación.
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2007)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Obras. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
|
|
|
|
|
|
Procedimiento negociado. |
1 |
100 |
59 |
100 |
|
|
Total. |
1 |
100 |
59 |
100 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
3 |
100 |
325 |
100 |
|
|
Procedimiento negociado. |
|
|
|
|
|
|
Total. |
3 |
100 |
325 |
100 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
|
|
|
|
|
|
Procedimiento negociado. |
1 |
100 |
33 |
100 |
|
|
Total. |
1 |
100 |
33 |
100 |
|
|
Totales. |
5 |
100 |
418 |
100 |
|
Se ha analizado una muestra de 4 contratos, adjudicados en el ejercicio 2007, por importe de 290 miles de euros, lo que representa el 44% de los contratos celebrados por la Entidad en ese ejercicio y el 56% de su importe.
De los 4 contratos fiscalizados, 1 es de obras, 2 de consultoría y asistencia y de servicios y 1 privado, habiéndose remitido 2 de oficio por la Entidad y 2 a solicitud del Tribunal.
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
Los PCAP de un expediente no hacen mención al presupuesto base de licitación, cuando este concepto ha de venir indicado en los pliegos, de acuerdo con el artículo 67.2.c) del RGLCAP. Son los PPT los que indican de manera aproximada los gastos en desplazamiento, alojamiento y manutención generados durante los años 2006 y 2007.
Asimismo, los PCAP de dos expedientes señalan, entre los criterios que han de servir de base para la adjudicación, las características técnicas del servicio, incluyendo, entre éstas, los medios humanos y materiales, seguros y certificados de seguridad, cuando estos requisitos son criterios de admisión de los licitadores y deben ser tenidos en cuenta previamente para evaluar la aptitud de la empresa adjudicataria, de acuerdo con el artículo 19 del TRLCAP. Asimismo, entre las características técnicas a valorar en un expediente se prevén otras mejoras, que no estén incluidas en los otros apartados y supongan un servicio adicional de interés para la Comisión. Sin embargo, los PCAP no precisan su contenido ni sobre qué aspectos queda autorizada su presentación, lo que limita los principios de publicidad y transparencia.
Los PCAP de dos expedientes permiten la prórroga del plazo de vigencia, por mutuo acuerdo de las partes, sin que se determine su límite temporal, como requiere el apartado e) del artículo 67.2 del RGLCAP.
Los PPT de dos contratos hacen mención a la duración del contrato y al contenido de la documentación a presentar por los licitadores, contraviniendo el artículo 68.3 del RGLCAP, precepto que no permite que los PPT contengan declaraciones o cláusulas que deban figurar en los PCAP.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
En el cuadro siguiente se reflejan los resultados de los análisis relativos a los requisitos formales de los expedientes de contratación fiscalizados, exponiéndose a continuación del cuadro una síntesis explicativa de las principales incidencias observadas.
|
Requisitos |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
17 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Identificación del contrato |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0700091 |
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0700112 |
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0700003 |
|
X |
X |
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
X |
|
|
|
|
0700016 |
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
X |
|
|
|
En un expediente no consta el certificado de existencia de crédito ni el documento contable de retención de crédito. Además, los PCAP, el contrato formalizado, y el anuncio de licitación de ese mismo expediente no determinan el importe máximo del servicio, aludiendo únicamente el contrato al descuento ofrecido por la agencia de viajes sobre las tarifas finales del servicio. Por otra parte, el anuncio de licitación exige a los licitadores una garantía provisional de 2.000 euros, sin que se conozca en orden a qué criterios la Entidad lo ha cuantificado. A pesar de tratarse de un contrato de servicio de agencia de viaje, la Entidad podría haber cuantificado su importe de manera estimada, atendiendo a los gastos generados por este concepto en ejercicios anteriores, emitiendo, en base a esta cuantía, los documentos de existencia y de retención de crédito, así como la correspondiente garantía provisional.
Asimismo, tres contratos no incluyen el acuerdo de aprobación del expediente, al que se refiere el artículo 69 del TRLCAP, por el que se dispone la apertura del procedimiento de adjudicación y la aprobación del gasto.
La CNC acude al procedimiento negociado sin publicidad previsto en el artículo 141.g) del TRLCAP, para la adjudicación de un contrato de obras. La Entidad invita a tres empresas a participar en dicho procedimiento, de las cuales sólo se presenta una, declinando la invitación las otras dos. Sin embargo, no queda acreditado que la Comisión haya negociado con la empresa adjudicataria. Únicamente figura un informe de valoración, que describe brevemente su oferta y propone su adjudicación «por ser la empresa que mejor cumple los aspectos económicos y técnicos recogidos en los PCAP», sin que proceda calificarla de mejor oferta, al tratarse de la única que ha recibido la Entidad.
Con fecha 7 de diciembre de 2007, la Mesa de Contratación procede a la apertura de los sobres que contienen algunos de los documentos acreditativos de los criterios de adjudicación previstos en los PCAP de un expediente, sin que esta actuación se realice en acto público, salvo las ofertas económicas, lo que vulnera el carácter secreto de las proposiciones regulado en el artículo 79 del TRLCAP.
Asimismo, la propuesta de adjudicación emitida por la Mesa de Contratación no contiene valoración alguna de las ofertas presentadas, ni se motiva suficientemente, señalando tan sólo que la empresa licitadora presenta la mejor oferta económica y que ésta es la que mejor reúne los requisitos técnicos y materiales necesarios apara atender las necesidades del Organismo. En alegaciones, la CNC ha aportado un cuadro valorativo de las ofertas, que contiene una serie de puntuaciones, si bien carentes de justificación.
Igualmente, el informe de la valoración de las ofertas presentadas en un contrato incluye únicamente una serie de puntuaciones, sin que se motive la asignación de dichas puntuaciones. Asimismo, no consta la propuesta de adjudicación elaborada por la Mesa de Contratación. Las actas de la Mesa, remitidas por la Entidad en alegaciones, se refieren a la apertura de ofertas, sin que en ellas, se eleve al órgano de contratación una propuesta de adjudicación.
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
En un expediente no se han aportado los documentos contables de ejecución del gasto, así como las facturas acreditativas de los pagos efectuados. Tampoco se han remitido las facturas de otro expediente, así como el acta formal de recepción del objeto del contrato, de conformidad con el artículo110.2 del TRLCAP. La Entidad, en alegaciones, afirma que no se han enviado por no ser requerida a efectos del cumplimiento del artículo 57 del TRLCAP, pues la información que se remite incluye un extracto del expediente hasta la formalización del contrato. Sin embargo, el citado precepto no determina que el expediente comprenda únicamente hasta la formalización del contrato, al igual que la Instrucción general relativa a la remisión al Tribunal de Cuentas de los extractos de los expedientes de contratación y de las relaciones de contratos celebradas, en cuyo anexo II alude, entre la documentación a remitir al Tribunal, la relativa a la fase de ejecución.
III.2.8 Comisión Nacional de Energía.
La Comisión Nacional de Energía (CNE) es un Organismo público sujeto a las prescripciones del TRLCAP, de acuerdo con la Ley 34/1998 de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, y el Real Decreto 1339/1999, de 31 de julio, por el que se aprueba su Reglamento, modificado por el Real Decreto 1204/2006, de 20 de octubre.
Durante los ejercicios 2006 y 2007 continúa vigente la normativa interna dictada en desarrollo de la legislación en materia de contratación, sobre procedimientos de contratación y adquisiciones.
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
De conformidad con lo previsto en el artículo 40 de la LFTCu, así como en la Instrucción aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas, que establecen la obligatoriedad a las entidades públicas de presentar anualmente una relación de los contratos adjudicados, la CNE ha remitido las relaciones certificadas comprensivas de los contratos celebrados durante los ejercicios fiscalizados.
La Entidad ha certificado la adjudicación, en el ejercicio 2006, de 28 contratos generadores de gasto, por un importe de 2.927 miles de euros. Sin embargo, en cumplimiento del artículo 57 del TRLCAP, ha remitido 3 prórrogas no incluidas en la citada certificación, lo que eleva a 31 los contratos adjudicados en 2006 por un importe global de 3.459 miles, de los que 30 son administrativos, por importe de 3.306 miles, y 1 privado por importe de 153 miles. La Entidad, en alegaciones, señala que el importe global asciende a 3.345 miles de euros. Sin embargo, examinados los expedientes remitidos al Tribunal, la cuantía coincide con la inicialmente señalada.
Por lo que se refiere al ejercicio 2007, ha celebrado 54 contratos que generan gastos por importe de 6.545 miles de euros, de los que 51 son administrativos, por importe de 6.345 miles de euros, y 3 privados por importe de 200 miles.
La Entidad, en cumplimiento de la Resolución, de 28 de diciembre de 2000, de la IGAE, por la que se aprueba la adaptación del Plan General de Contabilidad Pública a aquellos Organismos públicos cuyo presupuesto de gastos tiene carácter estimativo, ha incluido en la memoria de las cuentas anuales remitidas al Tribunal de Cuentas la información relativa a la contratación administrativa celebrada en los ejercicios fiscalizados. La CNE en dicha documentación ha hecho constar que en el ejercicio 2006 ha contratado por importe de 3.597 miles de euros, lo que pone de manifiesto una diferencia de 291 miles con respecto a la información contenida en la certificación enviada al Tribunal de Cuentas. Por lo que se refiere al ejercicio 2007, dicha diferencia asciende a 1.362 miles. La CNE alega que ha detectado errores en las cuantías consignadas en los expedientes, lo que motiva las diferencias puestas de manifiesto en el Informe.
Asimismo, se ha realizado un estudio comparativo entre la información de que dispone el Registro Público de Contratos y la reflejada en las relaciones remitidas al Tribunal de Cuentas por la Entidad. A este respecto, se ha comprobado que la CNE no ha comunicado al Registro, como exige el artículo 93.1 del TRLCAP, la formalización de 10 contratos celebrados en el ejercicio 2007. La Entidad aporta, en alegaciones, una relación en la que constan los contratos notificados al Registro, y que ascienden a un total de 44 expedientes, lo que confirma la falta de comunicación de 10 contratos a este Organismo.
La CNE ha remitido al Tribunal de Cuentas 9 contratos celebrados en el ejercicio 2006, 7 en cumplimiento del artículo 57 del TRLCAP, por importe de 2.258 miles de euros, y 2 a solicitud del Tribunal, por importe de 202 miles. No obstante, entre los contratos enviados de oficio figura un contrato privado que, por su naturaleza, no debía haber sido remitido, en cumplimiento del mencionado precepto.
Asimismo, la Entidad ha remitido 21 contratos formalizados en el ejercicio 2007, 18 en cumplimiento del artículo 57 del TRLCAP, por importe de 4.921 miles de euros, y 3 a solicitud del Tribunal, por importe de 216 miles. No obstante, hay que señalar, al igual que lo expuesto respecto al ejercicio 2006, que entre los contratos remitidos de oficio por la Entidad figura un contrato privado que no debía haber sido enviado.
En los dos cuadros siguientes se detallan los contratos remitidos por la Entidad al Tribunal de Cuentas en cada uno de los ejercicios fiscalizados, agrupados por tipos de contratos y formas de adjudicación.
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2006)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
5 |
62 |
1.774 |
77 |
|
|
Procedimiento negociado. |
3 |
38 |
532 |
23 |
|
|
Total. |
8 |
100 |
2.306 |
100 |
|
|
Privados. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
1 |
100 |
153 |
100 |
|
|
Procedimiento negociado. |
|
|
|
|
|
|
Total. |
1 |
100 |
153 |
100 |
|
|
Totales. |
9 |
100 |
2.460 |
100 |
|
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2007)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
13 |
65 |
1.844 |
37 |
|
|
Procedimiento negociado. |
7 |
35 |
3.110 |
63 |
|
|
Total. |
20 |
100 |
4.954 |
100 |
|
|
Privados. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
|
|
|
|
|
|
Procedimiento negociado. |
1 |
100 |
183 |
100 |
|
|
Total. |
1 |
100 |
183 |
100 |
|
|
Totales. |
21 |
100 |
5.137 |
100 |
|
Se ha analizado una muestra de 17 contratos, de los cuales 9 han sido adjudicados en el ejercicio 2006, por importe de 2.460 miles de euros, lo que representa el 29% de los contratos celebrados por la Entidad en ese ejercicio y el 71% de su importe; y 8 en el ejercicio 2007, por importe de 3.575 miles, lo que representa el 15% de los contratos celebrados y el 55% de su importe.
De los 17 contratos fiscalizados, 16 son de consultoría y asistencia y de servicios y 1 privado, remitidos 12 de oficio por la CNE, y 5 a solicitud del Tribunal.
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
Los PPT de dos expedientes no están fechados, con lo que se desconoce el momento en que han sido efectivamente elaborados, de acuerdo con lo previsto en los artículos 49 y 51 del TRLCAP.
Los PPT de tres expedientes hacen mención a la estructura y contenido de las ofertas, cuando el artículo 67.2.h) del RGLCAP incluye los «documentos a presentar por los licitadores, así como forma y contenido de las proposiciones», como uno de los datos que debe figurar en los PCAP y el artículo 68.3 del mismo texto legal no permite que los PPT contengan cláusulas que deben constar en los PCAP.
Los PCAP de seis expedientes contienen, entre los criterios que han de servir de base para la adjudicación, la oferta técnica o el servicio ofertado y el personal asignado a los proyectos, así como los certificados acreditativos de la calidad, cuando estos extremos son medios justificativos de la solvencia técnica o profesional, de acuerdo con el artículo 19 del TRLCAP. Como se ha puesto de manifiesto en anteriores Informes, los requisitos de solvencia de las empresas son requisitos legalmente establecidos como criterios de admisión de los licitadores, que deben ser tenidos en cuenta previamente para evaluar la aptitud de la empresa adjudicataria, no pudiendo ser objeto de valoración aquello que legalmente se considera requisito indispensable para licitar.
Asimismo, en cinco expedientes los PCAP prevén las «mejoras» presentadas por los licitadores, entre los criterios que han de servir de base para la adjudicación, sin precisar su contenido y en qué condiciones queda autorizada su presentación, lo que supone la introducción de elementos subjetivos y discrecionales de valoración. La inclusión de mejoras indeterminadas, sin que vayan acompañadas de una adecuada ponderación, vulnera los principios de igualdad, concurrencia, transparencia y objetividad previstos en el artículo 11 del TRLCAP.
Los criterios de adjudicación, así como los puntos a otorgar, indicados en los PCAP de cuatro expedientes, no se detallan con precisión, dando lugar a que sean los informes técnicos de valoración de las ofertas los que desarrollen dichos criterios, restringiendo los principios de publicidad y de transparencia. En el caso de uno de los expedientes, se establecen tres nuevos tramos de puntuación respecto del equipo de trabajo, dependiendo del número y cualificación de los consultores. Igualmente, al no venir determinadas las condiciones en que queda autorizada la presentación de las mejoras, da lugar a que sean rechazadas algunas de las propuestas, por estimar el responsable de la valoración que se apartan del objeto del contrato.
Los PCAP de un expediente se limitan a señalar que, dada la naturaleza y características del contrato, no se establece plazo de garantía, sin que se justifique debidamente en el expediente tal dispensa, como requiere el artículo 110.3 del TRLCAP.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
En el cuadro siguiente se reflejan los resultados de los análisis relativos a los requisitos formales de los expedientes de contratación fiscalizados, exponiéndose a continuación del cuadro una síntesis explicativa de las principales incidencias observadas.
|
Requisitos |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
17 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Identificación del contrato |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
16/06 |
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
43/06 |
|
X |
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
48/06 |
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
15/06 |
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
25/05 |
|
|
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X |
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45/02 |
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X |
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11/05 |
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66/05 |
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X |
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X |
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02/06 |
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X |
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X |
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21/07 |
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X |
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50/07 |
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76/07 |
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X |
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08/07 |
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X |
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61/07 |
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81/06 |
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X |
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X |
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X |
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09/07 |
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X |
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X |
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40/07 |
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En un expediente constan dos informes de la Dirección de Petróleo de 20 de diciembre de 2005, en donde se motivan las necesidades de la contratación. A pesar de que se expone de manera extensa y detallada la insuficiencia de medios propios para abordar el servicio, así como la necesidad del servicio, no aparece debidamente justificada la conveniencia de la no ampliación de la plantilla, como requiere el artículo 202 del TRLCAP.
Del mismo modo, en un expediente la necesidad de la contratación se justifica en la imposibilidad de realizar los trabajos objeto de dicho contrato con personal propio, dada la especial formación y cualificación de las tareas a desarrollar. Sin embargo, no está debidamente justificada la conveniencia de la no ampliación de la plantilla, como requiere el artículo 202 del TRLCAP.
En un expediente no consta el informe justificativo de la necesidad de la contratación, al que se refiere el artículo 202 del TRLCAP. Únicamente el escrito de solicitud de iniciación del expediente elaborado por el Director Gerente de la Entidad justifica la contratación en que el II Convenio Colectivo de la CNE prevé la necesidad de realizar un análisis y descripción de los puestos de trabajo, permitiendo acudir a ayuda externa. Al contemplar el Convenio Colectivo la contratación externa como una simple posibilidad, la CNE debería haber elaborado un informe que justificase debidamente la insuficiencia, la falta de adecuación o la conveniencia de no ampliación de los medios personales con que contaba la Entidad. Por otra parte, el Convenio Colectivo prevé acudir a ayuda externa si las partes lo estiman oportuno, extremo éste último que no queda acreditado en el expediente y sobre el que la Asesoría Jurídica formula la correspondiente observación, en sus informes de 8 y 10 de noviembre de 2006.
La CNE ha formalizado un expediente relativo al desarrollo de nuevas funciones encomendadas al Organismo en la normativa de régimen especial, en particular el Real Decreto 616/2007, de 11 de mayo, sobre fomento de la cogeneración y la Orden 1522/2007, de 24 de mayo, por la que se establece la regulación de la garantía de origen de la electricidad procedente de fuentes de energía renovables y de cogeneración de alta eficiencia. Estas funciones están referidas, por un lado, a la gestión de un mecanismo de garantía de origen renovable y/o eficiencia (sistema de garantía de origen) y, de otro, a que los suministradores deben informar a los consumidores sobre el mix de generación de la energía comercializada durante el año anterior y su impacto ambiental (etiquetado de la electricidad). Para el adecuado desarrollo de estas funciones, la CNE no dispone de los recursos humanos con la especialización necesaria para su realización, así como de los medios materiales, como aplicaciones informáticas y equipos de tratamiento de la información, para su desempeño, por lo que ha procedido a la contratación de los servicios de una empresa externa por medio del procedimiento negociado sin publicidad, al amparo del artículo 210. c) del TRLCAP. Según la Entidad, concurre una imperiosa urgencia que demanda una pronta ejecución que no puede lograrse por el procedimiento de urgencia del artículo 71 del mismo texto legal o con la aplicación de los plazos de publicidad previstos, ya que los mecanismos deben estar operativos antes del 1 de diciembre de 2007. El Real Decreto 616/2007 se publica en el BOE el 12 de mayo de 2007 y la Orden 1522/2007 el 1 de junio de 2007, iniciando la CNE, los meses de junio y julio, trabajos de coordinación interna así como contactos externos con empresas del sector para concretar el alcance de las nuevas funciones encomendadas.
La Entidad tuvo conocimiento de la existencia de la normativa especial que le atribuía nuevas funciones desde su fecha de publicación, sin embargo, tan sólo cuatro meses después, el 13 de septiembre de 2007, se produce la propuesta de contratación. El amplio periodo de tiempo transcurrido, así como la prolongada fase dedicada a la coordinación interna y de contactos externos, pone en cuestión la imperiosa urgencia esgrimida por la CNE para el empleo del procedimiento negociado sin publicidad y, en consecuencia, la no utilización del procedimiento de urgencia del artículo 71 del TRLCAP.
En el acuerdo de aprobación de un expediente no consta la aprobación del gasto, conforme al artículo 69 del TRLCAP. La Entidad alega que se trata de un Organismo Público sometido al Plan General de Contabilidad Pública, con presupuesto de gastos de carácter estimativo. Esta circunstancia, sin embargo, no exime al órgano de contratación de aprobar el gasto, en los términos previstos en el citado precepto. En este mismo expediente, el proyecto técnico carece de fecha, sin que aparezca identificado el adjudicatario ni su firma.
La CNE adjudica un expediente mediante el procedimiento negociado sin publicidad. De conformidad con el artículo 92.3 del TRLCAP, los pliegos del expediente analizado señalan que serán objeto de negociación la oferta técnica y la oferta económica. Sin embargo, tanto en el acta de propuesta de adjudicación de la Mesa de Contratación como en el informe técnico no figura la valoración de los aspectos técnicos de la oferta adjudicataria, ni consta que se hayan negociado los aspectos previstos en los PCAP. Únicamente el informe técnico señala que la oferta cumple los requisitos establecidos en los pliegos, proponiéndose la adjudicación por ser la oferta técnica y económica más ventajosa.
La formalización de una prórroga se produce una vez superado el plazo de 30 días desde la notificación de la adjudicación señalado en el artículo 54 del TRLCAP, y sin que se suscriba en un solo acto por ambas partes.
En un expediente la notificación de la adjudicación al resto de los licitadores, establecida en el artículo 93 del TRLCAP, se produce con posterioridad a la formalización del contrato.
Un contrato establece un plazo máximo de ejecución de 14 semanas para la totalidad de los trabajos, en términos similares a lo dispuesto en los PCAP, a pesar de que el plazo de ejecución era uno de los criterios de adjudicación y la empresa adjudicataria había ofertado un plazo de 12 semanas.
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
Con objeto de proceder a la prórroga de un expediente la Entidad emite el correspondiente certificado de conformidad presupuestaria. No obstante, la Asesoría Jurídica, en su informe de 15 de marzo de 2006, advierte que debería modificarse la redacción de su último párrafo, a los efectos de ajustar su contenido al supuesto de prórroga contractual, por cuanto se trata de un caso en el que la adjudicación del contrato ya ha tenido lugar y los adjudicatarios son conocidos. Sin embargo, no consta que dicha certificación se haya modificado, manteniendo la cláusula en la que se señala que «cuando se formalice la adjudicación se deberá remitir a esta Subdirección el importe definitivo y el nombre del adjudicatario con objeto de realizar la oportuna reserva presupuestaria».
En esta misma prórroga no se ha actualizado la documentación acreditativa de estar el adjudicatario al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 16.3 del RGLCAP. Teniendo presente que el contrato original se formalizó en el ejercicio 2003 y que las certificaciones acreditativas del cumplimiento de las obligaciones tributarias y con la Seguridad Social, correspondientes a ese periodo, tenían una vigencia de seis meses desde su expedición, a tenor del citado precepto, no se puede mantener su vigencia en el ejercicio fiscalizado. No se ha producido la actualización de esta misma documentación en otro expediente.
En un expediente no se ha elaborado el acta de recepción formal a la que alude el artículo 110.2 del TRLCAP, constando únicamente en algunas de las facturas, un sello de conformidad por parte de la CNE. Respecto de otro expediente la Entidad no ha remitido el acta de recepción objeto del contrato.
III.2.9 Comisión Nacional del Mercado de Valores.
La Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV) es un ente de derecho público, que al reunir los requisitos del artículo 1.3 TRLCAP, está sujeta a dicho texto legal, así como a lo dispuesto en el RGLCAP. En idéntico sentido se pronuncia la Resolución de 10 de julio de 2003, modificada por Resolución de 14 de diciembre de 2004, por la que se aprueba el Reglamento de Régimen Interior de la Entidad (artículo 2.3).
Durante los ejercicios 2006 y 2007 y, en esta materia, continua vigente la normativa interna contenida en el Manual de Procedimientos de Control Interno, aprobado por el Consejo el 23 de mayo de 1996, que regula, entre otros, los procedimientos de adquisiciones y contrataciones. A pesar de las modificaciones legislativas producidas en el ámbito de la contratación en los últimos años, la Entidad sigue sin proceder a la adaptación y actualización de su normativa.
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
De conformidad con lo previsto en el artículo 40 de la LFTCu, así como en la Instrucción aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas, que establecen la obligación de las entidades públicas de presentar anualmente una relación de los contratos adjudicados, la CNMV ha remitido las relaciones certificadas comprensivas de los contratos celebrados durante los ejercicios fiscalizados.
La Entidad ha certificado la adjudicación, en el ejercicio 2006, de 44 contratos por importe de 5.512 miles de euros, de los que 41 son administrativos, por importe de 5.404 miles y 3 privados por importe de 108 miles.
Por lo que se refiere al ejercicio 2007, ha celebrado 55 contratos por importe de 9.849 miles de euros, de los que 52 son administrativos, por importe de 8.001 miles y 3 privados por importe de 1.848 miles.
La Entidad, en cumplimiento de la Resolución de 28 de diciembre de 2000, de la IGAE, por la que se aprueba la adaptación del Plan General de Contabilidad Pública a aquellos Organismos públicos cuyo presupuesto de gastos tiene carácter estimativo, ha incluido en la memoria de las cuentas anuales remitidas al Tribunal de Cuentas la información relativa a la contratación administrativa celebrada en los ejercicios fiscalizados. La CNMV, en dicha documentación, ha hecho constar que en el ejercicio 2006 ha contratado por importe de 3.316 miles de euros, (cuantía en la que no están incluidas las prórrogas y modificaciones), lo que pone de manifiesto una diferencia de 136 miles con respecto a la información contenida en la certificación enviada al Tribunal de Cuentas. Por lo que se refiere al ejercicio 2007, dicha diferencia asciende a 141 miles.
La CNMV ha remitido al Tribunal de Cuentas 12 contratos celebrados en el ejercicio 2006, todos ellos en cumplimiento del artículo 57 del TRLCAP, por importe de 3.941 miles de euros. No obstante, entre los contratos enviados figura un contrato de suministro, cuya remisión no es exigida por el artículo 57 TRLCAP, al no superar el importe previsto en el citado precepto para los contratos de esa naturaleza.
Igualmente, ha remitido al Tribunal de Cuentas 16 contratos formalizados en el ejercicio 2007, 14 en cumplimiento del artículo 57 del TRLCAP por importe de 7.728 miles de euros, si bien, uno de ellos al tratarse de un contrato privado, no debía haber sido remitido en cumplimiento del mencionado precepto. Los otros 2 contratos han sido enviados a solicitud del Tribunal, por importe de 51 miles.
En los dos cuadros siguientes se detallan los contratos remitidos por la Entidad al Tribunal de Cuentas en cada uno de los ejercicios fiscalizados, agrupados por tipos de contratos y formas de adjudicación.
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2006)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
4 |
36 |
2.237 |
59 |
|
|
Procedimiento negociado. |
7 |
64 |
1.543 |
41 |
|
|
Total. |
11 |
100 |
3.780 |
100 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
1 |
100 |
161 |
100 |
|
|
Procedimiento negociado. |
|
|
|
|
|
|
Total. |
1 |
100 |
161 |
100 |
|
|
Totales. |
12 |
100 |
3.941 |
100 |
|
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2007)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Obras. |
Subasta. |
1 |
100 |
917 |
100 |
|
Concurso. |
|
|
|
|
|
|
Procedimiento negociado. |
|
|
|
|
|
|
Total. |
1 |
100 |
917 |
100 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
7 |
50 |
3.964 |
76 |
|
|
Procedimiento negociado. |
7 |
50 |
1.228 |
24 |
|
|
Total. |
14 |
100 |
5.192 |
100 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
|
|
|
|
|
|
Procedimiento negociado. |
1 |
100 |
1.670 |
100 |
|
|
Total. |
1 |
100 |
1.670 |
100 |
|
|
Totales. |
16 |
100 |
7.779 |
100 |
|
Se ha analizado una muestra de 18 contratos, de los cuales 9 han sido adjudicados en el ejercicio 2006, por importe de 3.542 miles de euros, lo que representa el 20% de los contratos celebrados por la Entidad en ese ejercicio y el 64% de su importe; y 9 en el ejercicio 2007, por importe de 4.847 miles, lo que representa el 16% de los contratos celebrados y el 49% de su importe.
De los 18 contratos fiscalizados, 1 es de obras, 1 de suministro, 15 de servicios y 1 privado, remitidos 16 de oficio por la Entidad y 2 a solicitud del Tribunal.
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
Del mismo modo que en ejercicios anteriores, los PCAP y los PPT de los expedientes analizados no están fechados, lo que impide conocer el iter procedimental del expediente, así como si se han observado los artículos 49 y 51 TRLCAP.
En los PCAP de tres expedientes adjudicados mediante concurso y que incluyen como uno de los criterios de adjudicación el precio, no se indican los límites que permiten apreciar, en su caso, que la proposición no puede ser cumplida como consecuencia de ofertas desproporcionadas o temerarias. En este sentido, el artículo 86.3 del TRLCAP permite indicar en los pliegos los criterios objetivos en función de los cuales la proposición no puede ser cumplida como consecuencia de ofertas desproporcionadas o temerarias. Sin embargo, cuando el precio es uno de los criterios objetivos que han de servir de base para la adjudicación, ese mismo precepto exige que se establezcan dichos límites, señalándolo, en este caso, con carácter imperativo. Igual dispone el artículo 67.2.k) del RGLCAP, que regula el contenido de los PCAP. Por ello, no resulta admisible la discrecionalidad de la Entidad contratante para determinar a posteriori la naturaleza desproporcionada o temeraria de las ofertas.
Los PCAP de cuatro expedientes prevén, entre los criterios que han de servir de base para la adjudicación, los medios humanos o curriculum de los trabajadores ofertados y los certificados de calidad. Como ha manifestado el Tribunal de Cuentas en anteriores Informes, dichos elementos son requisitos legalmente establecidos como criterios de admisión de los licitadores, que deben ser tenidos en cuenta previamente para evaluar la aptitud de la empresa adjudicataria, de acuerdo con el artículo 19 del TRLCAP, no debiendo ser incluidos como criterios de adjudicación. Aunque la CNMV señala, en alegaciones, que los concretos medios personales que van a asignar los licitadores a la prestación del servicio suponen un elemento básico para determinar el valor técnico de la oferta, hay que indicar que el artículo 19.a) del TRLCAP, expresamente, permite que la solvencia técnica se acredite, en particular, mediante el personal responsable de la ejecución del contrato.
Por otra parte, los criterios de adjudicación no pueden valorarse a partir de las referencias técnicas exigidas en los PPT, en tanto que estas referencias son requisitos necesarios que han de reunir las empresas para prestar el servicio objeto del contrato, y no criterios adicionales que sirvan para valorar las ofertas y determinar su adjudicación. Esto ocurre en dos expedientes cuyos pliegos señalan que serán tenidas en cuenta, en la valoración de las ofertas, determinadas referencias técnicas, como determinados datos de las empresas y del personal ofertado (categoría, experiencia, conocimientos…).
Igualmente, los PCAP de un expediente prevén, entre los criterios que han de servir de base para la adjudicación, los medios personales y materiales asignados para la ejecución del trabajo, añadiendo que, respecto de los primeros, se valorará la composición del equipo, titulación y currículum así como su participación en trabajos similares y, respecto de los medios materiales, su disponibilidad y adecuación a los trabajos objeto del contrato.
En relación con esta cuestión, el Colegio Oficial de Arquitectos de Madrid interpuso un recurso de reposición contra la aprobación y publicación de los PCAP de este expediente, al entender que los criterios de adjudicación, en particular la valoración de la experiencia en trabajos similares, es contraria al TRLCAP, por tratarse de un criterio que puede justificar la solvencia del empresario en la verificación de su aptitud, pero no puede utilizarse como criterio de adjudicación. A juicio del Colegio esta situación obstaculiza la libre competencia, al discriminar a unos profesionales respecto de otros.
La CNMV desestimó el recurso interpuesto, considerando, entre otros extremos, que no se producía tal trato discriminatorio, por no ser «objeto de valoración acumulada ni la experiencia ni el currículum de cada persona que conforme el equipo designado, sino los del conjunto de ellas, siendo el equipo el que interesa, a la hora de aplicar este criterio por parte de los órganos que van a intervenir en la adjudicación del mismo». La Entidad precisa que no se exige una experiencia determinada a los componentes del equipo, sino simplemente la participación en trabajos similares a los que constituyen el objeto de contrato.
Como ha manifestado el Tribunal de Cuentas en anteriores Informes, la experiencia no puede emplearse como criterio de adjudicación, puesto que se infringirían los principios de concurrencia, igualdad y no discriminación en la contratación.
Asimismo, a la vista de los informes técnicos sobre las ofertas, elaborados por SEGIPSA, se concluye que, para la valoración de los medios personales ofrecidos por las empresas licitadoras, se han ponderado y valorado, de manera individualizada, cada uno de los integrantes del equipo. En el informe técnico de 1 de diciembre de 2005, SEGIPSA valora los medios personales de las empresas tomando en consideración cada uno de los miembros de los equipos propuestos, en particular, su titulación, experiencia, trabajos similares y fase en la que intervino. El informe puntúa a cada uno de ellos en función de sus años de experiencia y proyectos en los que ha intervenido, resultando la ponderación de los medios personales de cada empresa de la suma total de las puntuaciones concedidas a cada uno de sus miembros.
En los PCAP de dos expedientes se prevén como criterio de adjudicación las mejoras presentadas por los licitadores sobre los requerimientos del pliego, sin que se especifique sobre qué elementos y en qué condiciones queda autorizada su presentación, lo que supone la introducción de elementos subjetivos y discrecionales de valoración. La inclusión de mejoras indeterminadas, sin que vayan acompañadas de una adecuada ponderación, vulnera los principios de igualdad, concurrencia, transparencia y objetividad previstos en el artículo 11 del TRLCAP. Por el contrario, es en los PPT donde se detallan estos extremos, contraviniendo el artículo 68.3 del RGLCAP, que no permite que contengan declaraciones o cláusulas que deben figurar en los PCAP.
Los PCAP de un expediente no determinan la fórmula a emplear para la valoración de las ofertas económicas, determinándose ésta en el informe de valoración, lo que restringe el principio de publicidad, al no darse a conocer previamente a los licitadores. La CNMV, en alegaciones, afirma que en los pliegos se señala una fórmula para valorar las ofertas económicas consistente en multiplicar el precio ofertado, IVA incluido, por los consumos previstos durante un año. Sin embargo, esta fórmula se emplea para cuantificar el importe total del suministro ofertado, de acuerdo con el consumo estimado para ese año, empleando la Mesa de Contratación otra fórmula, que no ha sido previamente incluida en los pliegos.
Los PCAP de un expediente no señalan los aspectos que van a ser objeto de negociación con la empresa adjudicataria, como requiere el artículo 92.3 del TRLCAP, limitándose a indicar que la «Mesa de Contratación valorará la oferta recibida».
Los PCAP de cuatro expedientes permiten la prórroga del plazo de duración, sin precisar su límite temporal, remitiendo únicamente a lo previsto en el artículo 198 del Real Decreto Legislativo 2/2000. Esta falta de determinación vulnera los principios de concurrencia y transparencia e infringe lo dispuesto en el artículo 67.2.e) del RGLCAP, que exige que se indique expresamente el alcance de la prórroga.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
En el cuadro siguiente se reflejan los resultados de los análisis relativos a los requisitos formales de los expedientes de contratación fiscalizados, exponiéndose a continuación del cuadro una síntesis explicativa de las principales incidencias observadas.
|
Requisitos |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
17 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Identificación del contrato |
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|
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10/05/P |
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X |
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|
|
|
|
|
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|
|
10/05/A |
|
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|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
23/05 |
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
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02/06/LI |
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X |
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|
|
|
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|
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|
02/06/LII |
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|
X |
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|
|
|
|
|
|
|
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|
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|
|
16/06 |
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
10/07 |
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
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|
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13/06 |
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
42/07 |
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
24/07 |
|
|
X |
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|
|
|
|
|
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|
|
|
|
X |
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|
34/07 |
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
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|
11/07 |
|
|
|
|
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|
|
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|
15/07 |
|
|
|
|
|
|
|
|
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|
|
|
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26/07 |
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
21/07 |
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
X |
|
Con carácter general, la CNMV sigue empleando, al igual que en ejercicios anteriores, como modelo de certificado de conformidad con el presupuesto de gastos para llevar a cabo la contratación, el previsto en su Manual de Procedimientos, sin que en éste se indique la aplicación del gasto.
Un expediente de obras que trae causa de un contrato de arrendamiento, ha sido formalizado el 1 de junio de 2007, por la necesidad de trasladar sus unidades y servicios de forma temporal a otras oficinas, mientras se lleva a cabo la rehabilitación del edificio constitutivo de la sede de la Entidad. La selección de los nuevos locales se realiza mediante un procedimiento negociado sin publicidad, en el que la CNMV, después de proceder a la búsqueda y visita de distintos inmuebles, considera que son los más adecuados por su situación, aprovechamiento del espacio, por la posibilidad de disponer de cuatro plantas en el edificio en el que están ubicados, y que ha sido recientemente rehabilitado, así como por la oferta presentada. El contrato de arrendamiento tiene un plazo de duración de tres años, prorrogable por dos años más, con una renta anual de 1.670 miles de euros. A este respecto, debe indicarse que dicho plazo está condicionado por el periodo de duración de las obras de rehabilitación de la sede de la CNMV, de manera que, una vez concluidas y finalizadas éstas, no cabe prolongar la vigencia del contrato de arrendamiento. Asimismo, la cláusula cuarta del contrato prevé que la parte arrendataria debe satisfacer el importe total de todos los gastos generales y comunes y tributos, incluido el Impuesto sobre Bienes Inmuebles. La arrendataria hará efectiva a la propiedad la cantidad de 15 miles de euros, en concepto de entrega mensual a cuenta de los gastos comunes y tributos indicados. Respecto de los gastos comunes, en cuanto gastos que gravan directamente la propiedad del inmueble, el articulo 9 e) de la Ley de Propiedad Horizontal, entre las obligaciones del propietario, prevé, la de contribuir, con arreglo a la cuota de participación fijada en el título o a lo especialmente establecido, a los gastos generales para el adecuado sostenimiento del inmueble, sus servicios, cargas y responsabilidades que no sean susceptibles de individualización.
En lo que se refiere propiamente a las obras, el informe sobre la necesidad del arrendamiento analizado preveía exclusivamente la adaptación del suelo, la separación vertical de mamparas y la instalación de las redes informáticas correspondientes. Sin embargo, del análisis del proyecto básico y de ejecución de las obras se detecta una mayor dimensión en el contenido de las obras a realizar, si se compara su alcance con la previsión delimitada en el informe de necesidad referido. En el proyecto se alude expresamente a «falsos techos, cerrajería, office, seguridad y salud, climatización, electricidad, fontanería y protección contra incendios», con lo que se habría ampliado el ámbito de las obras de adaptación previsto en el contrato de arrendamiento.
La CNMV, con el objeto de elaborar el Convenio Colectivo de Empresa, ha tramitado un expediente que tiene por objeto la asistencia técnica de asesoramiento profesional en materia jurídico-laboral, así como en materia de negociación con los trabajadores. El informe justificativo de la contratación, sin embargo, no motiva debidamente la insuficiencia de los medios personales con que cuenta la Entidad para cubrir las necesidades que se trata de satisfacer a través del contrato, como exige el artículo 202 del TRLCAP, limitándose a señalar que «la CNMV no dispone de personal cualificado para atender a estas necesidades con eficacia».
Igual ocurre en otro expediente. En éste consta un informe del Director de Sistemas de Información, de 1 de marzo de 2007, en donde se motivan las necesidades de la contratación. A pesar de que se expone de manera extensa y detallada la insuficiencia de medios propios para abordar el servicio, no resulta debidamente justificada la conveniencia de la no ampliación de la plantilla del personal informático. La Entidad alega que la ampliación de personal informático depende de la aprobación de plazas suficientes en la Oferta de Empleo Público, que en los últimos años no ha cubierto las necesidades puestas de manifiesto por la CNMV de forma reiterada.
Las propuestas de adjudicación de dos expedientes por la Mesa de Contratación no se encuentran debidamente motivadas, lo que vulnera el principio de transparencia. En este sentido, las actas de las reuniones de la Mesa proponen la adjudicación del contrato, señalando únicamente que de las ofertas propuestas «en su conjunto resulta ser la más ventajosa». Asimismo, los cuadros valorativos de las ofertas, anexos a las actas, incluyen las puntuaciones otorgadas, sin que contengan justificación que las motive. Esta misma circunstancia se produce en otro expediente, al justificar únicamente la Mesa su propuesta en que la oferta seleccionada es la «más económica y la que tiene mayor calidad técnica (mayor experiencia en asesoramiento en convenios colectivos)». En alegaciones, la Entidad señala el contenido de los cuadros anexos a las actas, que comprende los conceptos objeto de valoración, la puntuación máxima a asignar, el detalle de las ofertas y la puntuación asignada a cada una de las ofertas. Efectivamente, los anexos tienen este contenido, careciendo de la debida justificación de las puntuaciones concedidas.
El informe técnico de valoración de las ofertas presentadas en un expediente desarrolla los criterios de adjudicación previstos en los pliegos, desglosando el apartado de «calidad y nivel de servicio» en otros cuatro criterios, no contemplados en aquéllos. El hecho de que no se precisen debidamente los criterios de adjudicación en los PCAP, siendo necesario su desarrollo posterior, restringe los principios de publicidad y de transparencia que han de presidir la contratación administrativa.
En una prórroga de un expediente, la CNMV solicitó expresamente a la empresa adjudicataria la actualización de la documentación de no estar incurso en ninguna de las causas citadas en el artículo 20 del TRLCAP y una certificación de encontrarse en vigor el resto de la documentación jurídico-administrativa, sin que conste que se haya aportado ésta última.
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
Un contrato de obras preveía un plazo de ejecución de dos meses. Sin embargo, la CNMV ha concedido una ampliación del plazo previsto inicialmente, por motivos ajenos al contratista, pero a solicitud de éste. Estos motivos son la ampliación y/o adecuación de las unidades de obra reflejadas en el proyecto, la sustitución de elementos correspondientes al mobiliario, así como la colaboración y apoyo a los instaladores de decoración y mobiliario, sin que se incorpore, en el expediente, un razonamiento detallado que justifique el origen de tales causas.
La CNMV acuerda prorrogar un expediente antes de su finalización y de acuerdo con la previsión contenida en los PCAP. No obstante, hay que señalar que el informe justificativo de dicha prórroga, de 17 de diciembre de 2007, fundamenta su necesidad en razones excesivamente genéricas, aludiendo a motivos de interés público, sin que en él se especifiquen las causas concretas que exijan la prórroga del contrato.
La recepción del objeto de un contrato se realiza con posterioridad al mes siguiente de haberse producido la entrega o realización del objeto del contrato, contraviniendo el artículo 110.2 del TRLCAP.
No consta la recepción formal del objeto de un contrato, en los términos del artículo 110.2 del TRLCAP, indicando la Entidad, al respecto, que se trata de un proyecto que ha requerido someter al Ayuntamiento de Madrid una solicitud de modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, si bien no dispone de dicha documentación.
III.2.10 Consejo de Seguridad Nuclear.
El Consejo de Seguridad Nuclear (CSN) es un ente de derecho público, creado por la Ley 15/1980, como una institución independiente de la Administración del Estado, sujeto en materia de contratación a las prescripciones contenidas en el TRLCAP.
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
De conformidad con lo previsto en el artículo 40 de la LFTCu, así como en la Instrucción aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas, que establecen la obligatoriedad a las entidades públicas de presentar anualmente una relación de los contratos adjudicados, el CSN ha remitido las relaciones certificadas comprensivas de los contratos celebrados durante los ejercicios fiscalizados.
La Entidad ha certificado la adjudicación, en el ejercicio 2006, de 62 contratos por importe de 5.454 miles de euros, de los que 59 son administrativos, por importe de 5.174 miles y 3 privados por importe de 280 miles.
Por lo que se refiere al ejercicio 2007, ha celebrado 78 contratos por importe de 8.358 miles de euros, de los que 77 son administrativos, por importe de 7.747 miles y 1 es privado por importe de 611 miles.
El CSN ha remitido al Tribunal de Cuentas un total de 12 contratos celebrados en el ejercicio 2006 cuyo importe asciende a 3.384 miles de euros, de los que 10 fueron remitidos en cumplimiento del artículo 57 del TRLCAP, fuera del plazo establecido al efecto, por importe de 3.128 miles y 2 a solicitud del Tribunal por importe de 256 miles.
Igualmente, ha remitido al Tribunal de Cuentas un total de 14 contratos formalizados en el ejercicio 2007 cuyo importe asciende a 4.580 miles de euros, de los que 12 fueron remitidos en cumplimiento del artículo 57 del TRLCAP, superando también los plazos legalmente previstos al efecto, por importe de 3.875 miles y 2 contratos a solicitud del Tribunal por importe de 705 miles. No obstante, la Entidad no ha remitido 2 contratos que exceden del importe establecido para su remisión de oficio por un importe conjunto de 470 miles.
En los dos cuadros siguientes se detallan los contratos remitidos por la Entidad al Tribunal de Cuentas en cada uno de los ejercicios fiscalizados, agrupados por tipos de contratos y formas de adjudicación.
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2006)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Obras. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
1 |
100 |
226 |
100 |
|
|
Procedimiento negociado. |
|
|
|
|
|
|
Total. |
1 |
100 |
226 |
100 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
10 |
91 |
3.128 |
99 |
|
|
Procedimiento negociado. |
1 |
9 |
30 |
1 |
|
|
Total. |
11 |
100 |
3.158 |
100 |
|
|
Totales. |
12 |
100 |
3.384 |
100 |
|
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2007)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
13 |
100 |
3.969 |
100 |
|
|
Procedimiento negociado. |
|
|
|
|
|
|
Total. |
13 |
100 |
3.969 |
100 |
|
|
Privados. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
|
|
|
|
|
|
Procedimiento negociado. |
1 |
100 |
611 |
100 |
|
|
Total. |
1 |
100 |
611 |
100 |
|
|
Totales. |
14 |
100 |
4.580 |
100 |
|
Se ha analizado una muestra de 11 contratos, de los cuales 6 han sido adjudicados en el ejercicio 2006, por importe de 1.805 miles de euros, lo que representa el 10% de los contratos celebrados por la Entidad en ese ejercicio y el 33% de su importe; y 5 en el ejercicio 2007, por importe de 1.208 miles, lo que representa el 6% de los contratos celebrados y el 14% de su importe.
De los 11 contratos fiscalizados, 1 es de obras, 9 de consultoría y asistencia y de servicios y 1 privado, habiéndose remitido 7 de oficio por la Entidad y 4 a solicitud del Tribunal.
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
Como se ha detectado en ejercicios precedentes, la Entidad utiliza modelos tipo de pliegos con las adaptaciones necesarias a los distintos contratos, en los que no consta su fecha de elaboración, lo que impide conocer el iter procedimental del expediente. Únicamente queda acreditada su aprobación, mediante la Resolución dictada al efecto por la Presidencia de la Entidad, salvo en el caso de un expediente en el que esa Resolución no contiene la aprobación de los PCAP. El Consejo, en alegaciones, remite un acuerdo del Pleno mediante el que pretende acreditar que los pliegos son elaborados con anterioridad a la autorización del gasto. Sin embargo, este Acuerdo es de 17 de julio de 2002, por lo que difícilmente se puede constatar la autorización previa del gasto de los expedientes examinados.
Los PCAP de los expedientes analizados exigen que los licitadores presenten sus propuestas en tres sobres, uno en el que se incluiría la documentación administrativa, otro que contendría la documentación relativa a los requisitos técnicos, y un tercero, en el que se aportaría la oferta económica. Del examen de los expedientes se ha detectado que la apertura y examen de la documentación técnica se realiza con anterioridad al acto público de licitación, práctica que es contraria al carácter secreto de las proposiciones, establecido en el artículo 79 del TRLCAP. Como se ha señalado en anteriores Informes, el carácter secreto de las proposiciones comprende no sólo la oferta económica sino todos los aspectos susceptibles de ser valorados para la adjudicación, de acuerdo con los criterios objetivos de valoración previamente establecidos.
Asimismo, los PCAP de los expedientes fiscalizados no precisan los medios a través de los cuales los licitadores han de justificar la solvencia económica y financiera y técnica o profesional, remitiéndose de manera genérica a los artículos 16 y 19 del TRLCAP. Tan sólo especifican los medios justificativos de la solvencia económica y financiera cuando se trate de empresas no españolas de Estados miembros de la Comunidad Europea, cuando éste es un requisito exigible a toda persona natural o jurídica, española o extranjera, que quiera contratar con la Administración, de acuerdo con el artículo 15 del TRLCAP. Esta indeterminación vulnera el artículo 15.3 del TRLCAP e introduce un excesivo grado de discrecionalidad en la actuación del órgano de contratación. La Entidad, en alegaciones, indica que en la actualidad ha subsanado esta deficiencia.
Con carácter general, los PCAP de los expedientes adjudicados mediante concurso y que incluyen como uno de los criterios de adjudicación el precio no indican los límites que permiten apreciar, en su caso, que la proposición no puede ser cumplida como consecuencia de ofertas desproporcionadas o temerarias, contraviniendo el artículo 86.3 del TRLCAP que exige que se establezcan dichos límites, así como el artículo 67.2.k) del RGLCAP, que regula el contenido de los PCAP. Por ello, no resulta admisible la discrecionalidad de la Entidad contratante para determinar a posteriori la naturaleza desproporcionada o temeraria de las ofertas.
Los PCAP de tres expedientes señalan, entre los criterios que han de servir de base para la adjudicación, la capacidad técnica del personal incluido en la oferta, la experiencia de la organización en proyectos similares y los conocimientos de la lengua inglesa por el personal técnico incluido en la oferta. Por su parte, los PPT exigen que los trabajos objeto del contrato se realicen por personal de alta cualificación, con la experiencia y conocimientos suficientes, siendo los idiomas de trabajo el inglés y el español. En concreto, se exige que entre la documentación técnica se incluya la información sobre la capacidad técnica y experiencia en relación con los temas relacionados en el concurso. Como ya ha señalado el Tribunal de Cuentas en anteriores Informes, no es posible que se prevean como criterios de adjudicación, requisitos establecidos como criterios de admisión de los licitadores y que deben ser tenidos en cuenta previamente para evaluar la aptitud de la empresa adjudicataria, de acuerdo con el artículo 19 del TRLCAP. Igual circunstancia se produce en otros dos expedientes al incluir como criterios de adjudicación la cualificación y experiencia de los técnicos y la capacidad para el desarrollo de las funciones encomendadas a la empresa oferente y la capacidad técnica del personal incluido en la oferta y los medios técnicos e informáticos de la empresa oferente. El CSN, en alegaciones, señala que actualmente ha corregido esta deficiencia.
Por otra parte, los criterios de adjudicación no pueden valorarse a partir de las referencias técnicas exigidas en los PPT, en tanto que éstas últimas son requisitos necesarios que han de reunir las empresas para prestar el servicio objeto del contrato, y no criterios adicionales que sirvan para valorar las ofertas y determinar su adjudicación. Esto ocurre en un expediente cuyos pliegos incluyen en relación con lo dispuesto en los PPT, la exigencia de que los trabajos objeto del contrato se realicen por personal de alta cualificación, experiencia y plantilla adecuada.
Los PCAP de un expediente establecen como criterio de adjudicación la «calidad técnica del sistema ofertado», sin que dicho criterio se concrete o especifique, lo que introduce un excesivo grado de discrecionalidad en la actuación del órgano de valoración.
Los PCAP de un expediente prevén un plazo de duración de dos años, si bien permiten la prórroga del plazo de vigencia, por mutuo acuerdo de las partes, en cuyo caso, la duración total, incluidas las prórrogas, no excederá de cuatro años o, en su caso, de seis años. Esta previsión es contraria al artículo 198.1 del TRLCAP, precepto que no permite que las prórrogas se concierten aislada o conjuntamente por un plazo superior al fijado originalmente.
Los PCAP de tres expedientes se limitan a señalar que, dada la naturaleza y características del contrato, no se establece plazo de garantía, sin que se justifique debidamente en el expediente tal dispensa, como requieren los artículos 110.3 del TRLCAP y 67.2 t) del RGLCAP. Habiendo solicitado la justificación de tal dispensa respecto del primero de los expedientes, la Entidad ha aportado la propuesta de contratación, de 16 de octubre de 2005, elaborada por las Direcciones interesadas en la contratación, en la que se informa, entre otros extremos, sobre la necesidad del objeto del contrato. Sin embargo, este escrito no alude a la ausencia del plazo de garantía ni justifica su dispensa. La Entidad, en alegaciones, justifica la falta de un plazo de garantía en la naturaleza de los servicios contratados y que se detalla en el referido informe. Sin embargo, los preceptos anteriormente citados exigen que se justifique la dispensa en el expediente, extremo que no se ha cumplimentado.
En tres expedientes los PCAP prevén la posibilidad de aplicar la revisión de precios a favor del contratista. Sin embargo, no detallan el periodo de referencia al que se ha de aplicar el IPC como requiere el artículo 103.3 del TRLCAP. Esta imprecisión, además de vulnerar el citado precepto, resulta contraria al principio de seguridad jurídica.
Los PPT de dos expedientes incluyen cláusulas que forman parte del PCAP, contraviniendo el artículo 68.3 del RGLCAP, que señala que en ningún caso los PPT contendrán declaraciones o cláusulas que deban figurar en el PCAP. En concreto, las cláusulas de estos PPT hacen mención a la duración del contrato, al presupuesto y a la facturación y pago, previstos en el de cláusulas administrativas particulares.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
En el cuadro siguiente se reflejan los resultados de los análisis relativos a los requisitos formales de los expedientes de contratación fiscalizados, exponiéndose a continuación del cuadro una síntesis explicativa de las principales incidencias observadas.
|
Requisitos |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
17 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Identificación del contrato |
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620.03/1636/2006 |
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
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|
227.06/1414/2006 |
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|
X |
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|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
227.06/1461/2006 |
|
X |
X |
|
|
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|
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|
227.06/1491/2006 |
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|
X |
|
|
|
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|
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|
|
X |
|
|
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630.00/1407/2006 |
|
|
X |
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|
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227.99/1815/2007 |
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|
X |
|
|
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|
|
|
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|
|
|
|
|
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|
640.00/1911/2007 |
|
X |
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|
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|
|
|
|
|
|
|
|
|
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|
227.06/1986/2007 |
|
X |
X |
|
|
|
|
X |
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|
|
|
|
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202.00/1717/2007 |
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|
X |
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|
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227.06/1668/2007 |
|
|
X |
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|
|
|
|
|
|
X |
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|
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227.99/1815/2007 |
|
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X |
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|
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|
|
X |
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La Entidad aporta como certificado de existencia de crédito el documento de retención de crédito, cuando ambos documentos difieren en su naturaleza, no pudiendo sustituir el documento contable RC al documento administrativo previo de existencia de crédito.
Asimismo, se ha comprobado que determinados documentos contables carecen de fecha. Este es el caso del documento RC de ejercicios posteriores de un expediente los documentos A de ejercicio corriente y de ejercicios posteriores de otro expediente y el documento A de ejercicio corriente de un tercer expediente.
Con respecto a un expediente, la Entidad no ha facilitado los documentos contables A por importe de 266.666 euros y D por 233.333 euros, ambos del ejercicio 2006. En alegaciones, el CSN señala que, al tratarse de operaciones generadas en el ejercicio anterior, el SIC-2 no genera automáticamente estos documentos, aunque se hayan realizado los asientos contables correspondientes. Sin embargo, la Entidad debería haber elaborado un soporte documental de estos asientos.
Con objeto de ejecutar unas obras el CSN convoca un concurso, en el que sus pliegos prevén exclusivamente como criterio de adjudicación el criterio económico. Sin embargo, resulta improcedente el empleo de este procedimiento de adjudicación, en tanto que el artículo 74.3 del TRLCAP permite acudir al concurso cuando la adjudicación recaiga en el licitador que, en su conjunto haga la proposición más ventajosa, teniendo en cuenta los criterios que se hayan establecido en los pliegos, sin atender exclusivamente al precio.
El informe técnico de un expediente valora la experiencia de la empresa adjudicataria por los servicios prestados a la propia Entidad, al haber sido la empresa asesora en la primera fase del proyecto objeto del contrato, lo que limita el principio de concurrencia.
En un expediente la escritura de constitución de la UTE, adjudicataria del contrato, es de fecha 25 de junio de 1996 y prevé, como único y exclusivo objeto de la UTE, el de prestar el asesoramiento y asistencia técnica al CSN en temas relacionados con licenciamiento de instalaciones nucleares y radiactivas, seguridad nuclear, protección radiológica, elaboración y aplicación de códigos y normas de gestión interna de proyectos, inspección, investigación y desarrollo y otras áreas de su competencia tanto en España como en el extranjero. Asimismo, establece un plazo de duración idéntico al del servicio que constituya su objeto, con el límite de diez años. Sin embargo, tanto el plazo de duración de la UTE como su objeto –definido en términos generales– no son coincidentes con los del contrato fiscalizado, vulnerando el artículo 24 del TRLCAP, que dispone que las uniones de empresarios que se constituyan temporalmente al efecto han de tener una duración idéntica a la del servicio que constituye su objeto.
La Entidad no ha aportado la documentación acreditativa de la capacidad de las empresas que constituyen la UTE adjudicataria de un expediente, aportando en su lugar la escritura de constitución de la UTE, la documentación acreditativa de la solvencia técnica, así como el acta de la Mesa de Contratación, de 15 de octubre de 2007, que admite la documentación administrativa aportada.
El certificado acreditativo de encontrarse el adjudicatario de un expediente al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias carece de fecha, por lo que se desconoce si dicho certificado tiene validez en el momento de la adjudicación del contrato.
En un expediente la Entidad ha formalizado el contrato superando el plazo de 30 días a contar desde la notificación de la adjudicación, contrariamente a lo previsto en el artículo 54 del TRLCAP.
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
La notificación al Registro Público de Contratos de la adjudicación de dos expedientes se produce fuera del plazo establecido en el artículo 93 del TRLCAP.
El CSN había arrendado unas oficinas y plazas de garaje en el 2004. En el ejercicio 2006, el CSN celebra un nuevo contrato de arrendamiento, cuyo objeto son los mismos inmuebles, con una superficie de 843,50 m2 y por un importe de 22,49 euros/m2. En el informe justificativo sobre la necesidad de la contratación se señala que se han examinado otros inmuebles similares del entorno, cuyo precio medio, junto con el coste que originaría el cambio de emplazamiento, ascendería a 22,14 euros/m2. A pesar de que el coste de los inmuebles ocupados resulta superior al de los inmuebles de la zona, la Entidad decide continuar arrendándolos, al estimar que el importe se encuentra dentro de los parámetros de los alquileres de oficinas similares en la zona. La Entidad, en alegaciones, reconoce que el coste del inmueble arrendado es superior al de los existentes en la zona, pero añade que optó por continuar con dicho arrendamiento por las ventajas funcionales que proporciona la gran proximidad entre la sede central y estas dependencias.
III.2.11 Instituto Cervantes.
El Instituto Cervantes está sometido, de acuerdo con el artículo 31 del Real Decreto 1526/1999, de 1 de octubre, por el que se aprueba su Reglamento, a la normativa que rige la contratación para las Administraciones Públicas.
Durante los ejercicios fiscalizados mantiene su vigencia el manual de procedimientos de contratación de obras, suministro, consultoría y asistencia y de servicios, aplicable a todos los centros de la Entidad, aprobado por el Instituto el 10 de septiembre de 2004, en el que, entre otros extremos, se regula la tramitación del procedimiento negociado sin publicidad, la documentación administrativa exigible al adjudicatario, la determinación del órgano de contratación en función del importe del contrato, el seguimiento de aquellas obras cuyo importe sea inferior a 30 miles de euros, la formalización y firma de los contratos de compra-venta, arrendamientos y de creación artística, literaria y de espectáculos, así como referencias a la contratación centralizada. Asimismo, se prevé la obligación de publicar la adjudicación efectuada en el BOE, cuando su importe supere los 60 miles de euros, así como la comunicación, al Registro de Contratos del Ministerio de Economía y Hacienda, de los contratos de cuantía superior a la establecida para los contratos menores.
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
De conformidad con lo previsto en el artículo 40 de la LFTCu, así como en la Instrucción aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas, que establecen la obligatoriedad a las entidades públicas de presentar anualmente una relación de los contratos adjudicados, el Instituto Cervantes ha remitido las relaciones certificadas comprensivas de los contratos celebrados durante los ejercicios fiscalizados.
La Entidad ha certificado la adjudicación, en el ejercicio 2006, de 100 contratos por importe de 14.172 miles de euros, de los que 97 son administrativos, por importe de 14.052 miles y 3 privados por importe de 120 miles.
Por lo que se refiere al ejercicio 2007, ha celebrado 212 contratos, -lo que supone un incremento del 12% respecto a los formalizados en el 2006-, por importe de 22.903 miles de euros, de los que 195 son administrativos, por importe de 15.460 miles de euros y 17 privados, por importe de 7.443 miles.
Asimismo, se ha realizado un estudio comparativo entre la información de que dispone el Registro Público de Contratos y la reflejada en las relaciones remitidas al Tribunal de Cuentas por la Entidad. A este respecto, se ha comprobado que el Instituto no ha incluido 25 contratos celebrados en el ejercicio 2006 en la relación remitida al Tribunal. Por su parte, no ha comunicado al Registro, como exige el artículo 93.1 del TRLCAP, la formalización de 68 contratos celebrados en el ejercicio 2007.
El Instituto ha remitido al Tribunal de Cuentas 13 contratos celebrados en el ejercicio 2006, todos ellos en cumplimiento del artículo 57 del TRLCAP, por importe de 8.123 miles de euros, recibiéndose 11 de ellos fuera de plazo. No obstante, no ha remitido de oficio un contrato que supera el importe establecido en el citado precepto.
Igualmente, ha remitido al Tribunal de Cuentas, fuera de plazo, 8 contratos formalizados en el ejercicio 2007, todos ellos en cumplimiento del artículo 57 del TRLCAP, por importe de 2.425 miles de euros. Sin embargo, la Entidad no ha remitido 3 contratos, que debían haber sido enviados de oficio.
En los dos cuadros siguientes se detallan los contratos remitidos por la Entidad al Tribunal de Cuentas en cada uno de los ejercicios fiscalizados, agrupados por tipos de contratos y formas de adjudicación.
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2006)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Obras. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
|
|
|
|
|
|
Procedimiento negociado. |
5 |
100 |
5.528 |
100 |
|
|
Total. |
5 |
100 |
5.528 |
100 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
7 |
87 |
2.408 |
93 |
|
|
Procedimiento negociado. |
1 |
13 |
187 |
7 |
|
|
Total. |
8 |
100 |
2.595 |
100 |
|
|
Totales. |
13 |
100 |
8.123 |
100 |
|
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2007)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Obras. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
|
|
|
|
|
|
Procedimiento negociado. |
1 |
100 |
323 |
100 |
|
|
Total. |
1 |
100 |
323 |
100 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
5 |
83 |
1.216 |
70 |
|
|
Procedimiento negociado. |
1 |
17 |
513 |
30 |
|
|
Total. |
6 |
100 |
1.729 |
100 |
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Suministro. |
Subasta. |
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Concurso. |
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Procedimiento negociado. |
1 |
100 |
373 |
100 |
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Total. |
1 |
100 |
373 |
100 |
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Totales. |
8 |
100 |
2.425 |
100 |
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Se ha analizado una muestra de 10 contratos, de los cuales 6 han sido adjudicados en el ejercicio 2006, por importe de 5.715 miles de euros, lo que representa el 6% de los contratos celebrados por la Entidad en ese ejercicio y el 40% de su importe; y 4 en el ejercicio 2007, por importe de 1.179 miles, lo que representa el 2% de los contratos celebrados y el 5% de su importe.
De los contratos fiscalizados, 5 son de obras, 1 de suministro y 4 de consultoría y asistencia y de servicios, remitidos todos ellos de oficio por la Entidad.
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
Un expediente se adjudica mediante el procedimiento negociado sin publicidad, al amparo del artículo 141.f) del TRLCAP, que permite el empleo de este procedimiento cuando lo exija la protección de los intereses esenciales de la seguridad del Estado. Sus PCAP contemplan su subcontratación que, de acuerdo con el artículo 115.2 del TRLCAP, requerirá la autorización expresa del órgano de contratación y las prestaciones parciales que el adjudicatario subcontrate no excederán del porcentaje que se fije en los pliegos. La cláusula 16.3 de los PCAP establece como porcentaje máximo que puede ser objeto de subcontratación el del 80 por 100 del precio de adjudicación, lo que resulta contario a la protección de los intereses que se pretenden tutelar. En clara contradicción con el pretendido carácter secreto o reservado del contrato, no se establece ninguna restricción para la subcontratación, permitiendo subcontratar el 80 por 100 del importe adjudicado.
Tanto los PCAP como los PPT de este mismo expediente prevén unos criterios de adjudicación, como de si de un concurso se tratara, cuando para su adjudicación se ha acudido al procedimiento negociado sin publicidad. De acuerdo con los artículos 73 y 92 del TRLCAP, los pliegos han de determinar los aspectos económicos y técnicos que hayan de ser objeto de negociación con las empresas.
Los PCAP de un expediente incluyen, entre los criterios que han de servir de base para la adjudicación, la titulación académica del adjudicatario. Como ya ha señalado el Tribunal de Cuentas en anteriores Informes, no es posible que se prevean como criterios de adjudicación, requisitos establecidos como criterios de admisión de los licitadores y que deben ser tenidos en cuenta previamente para evaluar la aptitud de la empresa adjudicataria, de acuerdo con el artículo 19 del TRLCAP. La Entidad, en alegaciones, indica que en los PPT se exige como criterio de admisión de los licitadores la titulación académica de primer ciclo, siendo el criterio de adjudicación previsto en los PCAP una titulación superior. Sin embargo, examinados estos últimos, se ha comprobado que únicamente prevén como criterio de adjudicación las «titulaciones académicas».
En dos expedientes no se han aportado los correspondientes PPT. De acuerdo con el manual de procedimientos de contratación de obras, suministro, consultoría y asistencia y de servicios, aplicable a todos los centros de la Entidad, en la tramitación de los contratos adjudicados mediante procedimiento negociado sin publicidad, se exige que se elaboren unos breves PPT en los que se definan los aspectos más importantes de la prestación que se pretenda contratar.
Igualmente, en un expediente no se ha incluido en la documentación remitida al Tribunal los cinco anexos a los que se refiere el contrato, entre los que se encuentran los PPT.
Los PPT de dos expedientes hacen mención al presupuesto, a la duración del contrato, a los criterios de adjudicación y al contenido de la documentación a presentar por los licitadores, documentación de las ofertas, contraviniendo el artículo 68.3 del RGLCAP, precepto que no permite que los PPT contengan declaraciones o cláusulas que deban figurar en los PCAP. Del mismo modo, los PPT de otro expediente hacen mención a la duración del contrato, al presupuesto y a la forma de pago.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
En el cuadro siguiente se reflejan los resultados de los análisis relativos a los requisitos formales de los expedientes de contratación fiscalizados, exponiéndose a continuación del cuadro una síntesis explicativa de las principales incidencias observadas.
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Requisitos |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
17 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Identificación del contrato |
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06C0105 |
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X |
X |
|
|
|
|
X |
|
|
X |
|
X |
|
|
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06C0535 |
|
X |
|
|
|
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|
|
|
|
X |
|
X |
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06C0230 |
|
X |
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
X |
|
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06C0533 |
|
X |
|
|
|
|
|
X |
|
|
X |
|
X |
|
|
|
|
06C0641 |
|
X |
|
|
|
|
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|
|
|
|
|
X |
|
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06C0373 |
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X |
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07C0576 |
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|
|
X |
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07C0641 |
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|
|
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|
|
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|
|
X |
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|
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07C0237 |
|
X |
X |
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|
X |
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|
|
|
X |
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|
07C0936 |
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|
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|
|
X |
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En seis expedientes no consta la correspondiente certificación de existencia de crédito, soporte del documento contable RC. Asimismo, dos expedientes no incluyen el documento de propuesta de realización del gasto. En el caso de dos expedientes este último documento no contiene ni el área de origen ni la clasificación económica de la partida presupuestaria de imputación del gasto.
Por otra parte, en un expediente el Instituto Cervantes utiliza el documento RC de ejercicio corriente para la imputación presupuestaria del ejercicio posterior 2007, en lugar de hacerlo con el correspondiente de ejercicios posteriores. Asimismo, los documentos RC aportados carecen de la firma del jefe de contabilidad y de la fecha de asiento en el diario.
En este mismo expediente no consta el correspondiente informe de insuficiencia de medios.
En dos expedientes adjudicados por el procedimiento negociado sin publicidad, no se ha acreditado documentalmente que la Entidad haya solicitado al menos tres ofertas, como exigen, tanto el artículo 117.1.d) del TRLCAP, como su normativa interna, que precisa, además, que en caso de que éstas no puedan obtenerse, deberá justificarse este extremo en la memoria justificativa. Aunque el Instituto, en alegaciones, manifiesta que en ambas contrataciones presentaron ofertas dos empresas, no se ha remitido la documentación justificativa al respecto.
En un expediente la documentación correspondiente a la capacidad, la solvencia del adjudicatario y la garantía, así como el contrato, están redactados en italiano, originándose, en consecuencia, restricciones en la adecuada comprensión de las obligaciones, garantías y compromisos asumidos por las partes.
En la tramitación de los contratos celebrados y ejecutados en el extranjero es precisa la autorización del Director del Instituto Cervantes al Director del centro correspondiente, siempre que su importe supere 60.101,21 euros, para la emisión de la resolución de adjudicación y suscripción del respectivo contrato, debiendo el contratista, con carácter previo, aportar la documentación acreditativa de su capacidad, solvencia económica, financiera y técnica, así como la inscripción en un registro profesional o comercial, y constituir, antes de la firma del contrato, una garantía definitiva del 4% del precio de adjudicación.
Con objeto de ampliar y modernizar las instalaciones que el Instituto Cervantes tiene en Nápoles, la Entidad alquila unos locales en la planta baja de un edificio. El estado en que se encuentran no es apto para las actividades del Instituto, por lo que se requiere la realización de unas obras de adecuación, cuyo presupuesto asciende a 750.000 euros, más IVA. Al ser su importe superior a 60.101,21 euros, el Director del Instituto Cervantes en Nápoles necesita para la suscripción del correspondiente contrato la autorización del Director de la Entidad.
Sin embargo, de la documentación aportada se constata que el Director del Centro se vincula con la empresa contratista, mediante la firma de un documento por ambas partes, con anterioridad a disponer de la autorización del Director del Instituto en el que expresamente se indica que una vez que el empresario manifieste su aceptación, dicho documento tendrá carácter y validez contractual. La autorización del Director del Instituto se emite posteriormente, al igual que la formalización del contrato.
Para la tramitación de este expediente de obras, la Entidad acude al procedimiento negociado sin publicidad. Según la documentación aportada, se solicitan tres ofertas, dos de las cuales superan el presupuesto previamente estimado, sin que conste que haya mediado negociación con estas empresas con el fin de lograr una rebaja en sus presupuestos. De acuerdo con lo manifestado por el Instituto en alegaciones, aunque sin adjuntar documentación justificativa, dichas empresas no accedieron a bajar el importe de sus ofertas, quedando excluidas de la negociación. La Entidad acuerda adjudicar el contrato a la empresa cuya oferta es la más económica.
En dos expedientes tramitados mediante el procedimiento negociado sin publicidad, la Entidad solicita ofertas a tres y dos empresas, respectivamente, si bien se desconocen las propuestas presentadas, si ha mediado algún tipo de negociación y los motivos que han justificado la adjudicación. En alegaciones, el Instituto afirma que dicha negociación se llevó a cabo con anterioridad a la formulación final de las ofertas, si bien no ha acreditado documentalmente este extremo. Asimismo, en el primero de los expedientes no se ha incluido el acta de replanteo, aportando en alegaciones únicamente el acta de comprobación de replanteo.
En tres expedientes no se ha aportado la documentación acreditativa de la capacidad de los adjudicatarios.
En un expediente celebrado en el extranjero, el Instituto no formaliza el contrato con el adjudicatario, vinculándose con éste mediante una carta de encargo, la cual, una vez firmada por las partes, tendrá carácter y validez contractual.
En la cláusula cuarta de un contrato se señala que el gasto originado se hará con cargo a una sola partida presupuestaria. Sin embargo, en la documentación contable el gasto se imputa a dos partidas de la clasificación económica del gasto.
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
En un expediente de obras no figura el acta de comprobación de replanteo, de acuerdo con el artículo 142 del TRLCAP.
En las obras llevadas a cabo en la sede de la Entidad se realizan dos modificaciones contractuales. La primera comprende la canalización de las instalaciones eléctricas, al detectar que las existentes no cumplen las normas del Reglamento Electrotécnico de Baja Tensión. Asimismo, pretende reubicar y distribuir de manera más óptima los espacios destinados a servicios de oficina, conformando nuevas zonas destinadas a actos de promoción y exposiciones, lo que también requiere reforzar la instalación eléctrica. La segunda de las modificaciones consiste en la ejecución de nuevas actuaciones, que según la Entidad, eran imprevisibles en el momento de redactar el proyecto, como la instalación de aire acondicionado en la sala de control de proceso de datos, impermeabilización de la claraboya que cubre el patio interior, el saneamiento de los paramentos en uno de los sótanos y la sustitución de la moqueta existente en despachos por losetas. La primera de las modificaciones tiene un importe de 119.850,04 euros y la segunda de 513.331,38 euros. El artículo 101 del TRLCAP exige que las modificaciones contractuales se deban a necesidades nuevas o causas imprevistas, justificándolo debidamente en el expediente. Sin embargo, de lo expuesto anteriormente se desprende que se trata de adaptaciones del proyecto, derivadas de la falta de previsión en el estudio de las necesidades reales de la Entidad, previo a la redacción de dicho proyecto. Asimismo, no consta el informe del Servicio Jurídico relativo a la segunda modificación propuesta, requerido por el 59.2 del TRLCAP.
Estas obras, de acuerdo con el contrato inicial de 9 de mayo de 2006, deberían haber concluido el 3 de agosto de ese mismo año. La primera modificación se formaliza el 17 de julio, previendo una ampliación del plazo de hasta un máximo de 30 días naturales, contados a partir del siguiente al de la concesión de la licencia de obra por parte del Ayuntamiento de Madrid. Sin embargo, la segunda de las modificaciones no se formaliza hasta el 20 de noviembre de 2007, sin que consten los motivos del retraso en la ejecución de la obra, si son imputables al contratista y en su caso, si se han impuesto las correspondientes penalidades. La Entidad, en alegaciones, afirma que el plazo de finalización de las obras no se vio afectado por la realización de los referidos modificados, ya que el plazo inicial previsto en el contrato para la conclusión de las obras estaba condicionado a la obtención de la licencia de obra por parte del Ayuntamiento. Sin embargo, el acta de comprobación de replanteo que autoriza el comienzo de las obras, se firma el 6 de junio de 2006, tramitándose la segunda de las modificaciones un año más tarde.
En un expediente de modificación y prórroga de contrato no figura la aceptación de la modificación y prórroga por el adjudicatario, el informe del Servicio Jurídico en relación con el artículo 59.2 del TRLCAP y el acuerdo de aprobación de la modificación y prórroga.
En ocho expedientes no se han aportado los documentos contables de ejecución del gasto, las facturas acreditativas de los pagos efectuados, así como el acta formal de recepción del objeto del contrato, de conformidad con el artículo110.2 del TRLCAP.
III.2.12 Museo Nacional del Prado.
La actividad contractual del Organismo público, Museo Nacional del Prado (MNP), se rige por lo dispuesto en la legislación de contratos de las Administraciones Públicas, de conformidad con el artículo 16.1 de su Ley reguladora, de 25 de noviembre de 2003, y el artículo 14.1 de su Estatuto, aprobado mediante Real Decreto 433/2004, de 12 de marzo, con excepción de los contratos relacionados con su actividad comercial, que se ajustan a los principios de publicidad y concurrencia, con aplicación, en todo caso, de lo dispuesto en el artículo 2 del TRLCAP.
Asimismo, la Entidad dispone de normativa interna propia, de aplicación a su actividad contractual, constituida por la Instrucción sobre la actividad comercial, aprobada por el Director del Museo el 24 de mayo de 2004, y la Instrucción sobre la gestión de gastos de 13 de junio de 2005. La primera regula, entre otras cuestiones, el procedimiento de tramitación de las operaciones comerciales que generan gastos, exigiendo la solicitud de un presupuesto si el importe de la operación no rebasa los 60 miles de euros, la petición de tres ofertas si su importe es superior a 60 miles y no rebasa los 120 miles, la exigencia de publicidad si rebasa los 120 miles, o el cumplimiento de las prescripciones del artículo 2.1 del TRLCAP si su importe es de 236 miles o de 5.923 miles, si se trata de obras. Sin embargo, como ya se indicó en los Informe correspondientes a los ejercicios 2004 y 2005, la Instrucción restringe la aplicación de los principios de publicidad y concurrencia, al ser únicamente exigidos a partir de determinados importes.
Por su parte, la Instrucción sobre la gestión de gastos de 13 de junio de 2005 contempla, entre otros extremos, la documentación que compone los expedientes de gastos, así como el contenido mínimo que deberían incluir dichos documentos. Sin embargo, su regulación es limitada, en tanto que no prevé la inclusión de determinados documentos, tales como el certificado de existencia de crédito o el acuerdo de aprobación del expediente.
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
De conformidad con lo previsto en el artículo 40 de la LFTCu, así como en la Instrucción aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas, que establecen la obligatoriedad a las entidades públicas de presentar anualmente una relación de los contratos adjudicados, el MNP ha remitido las relaciones certificadas comprensivas de los contratos celebrados durante los ejercicios fiscalizados.
La Entidad ha certificado la adjudicación, en el ejercicio 2006, de 172 contratos por importe de 14.747 miles de euros, de los que 49 son administrativos, por importe de 11.062 miles y 123 privados por importe de 3.685 miles.
Por lo que se refiere al ejercicio 2007, ha celebrado 289 contratos por importe de 20.933 miles de euros, de los que 55 son administrativos, por importe de 14.674 miles de euros y 234 privados por importe de 6.259 miles. Estas cifras reflejan un incremento de la contratación celebrada en el 2007 respecto del 2006 del 68% y del 42% en el importe adjudicado, originado por el mayor número de contratos privados formalizados.
Asimismo, se ha comprobado, de la información facilitada por el Registro Público de Contratos, que la Entidad no le ha comunicado, como exige el artículo 93.1 del TRLCAP, la formalización de los contratos celebrados en los ejercicios 2006 y 2007.
El MNP ha remitido al Tribunal de Cuentas 8 contratos, celebrados en el ejercicio 2006, por importe de 8.881 miles de euros, en cumplimiento del artículo 57 del TRLCAP, si bien fuera del plazo establecido al efecto.
Igualmente, ha remitido fuera de plazo, en cumplimiento del artículo 57 del TRLCAP, 6 contratos formalizados en el ejercicio 2007, por importe de 10.489 miles de euros. No obstante, no ha remitido de oficio, en cumplimiento del citado artículo, un contrato de servicios cuyo importe asciende a 1.000 miles.
En los dos cuadros siguientes se detallan los contratos remitidos por la Entidad al Tribunal de Cuentas en cada uno de los ejercicios fiscalizados, agrupados por tipos de contratos y formas de adjudicación.
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2006)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Obras. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
|
|
|
|
|
|
Procedimiento negociado. |
1 |
100 |
2.645 |
100 |
|
|
Total. |
1 |
100 |
2.645 |
100 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
1 |
17 |
1.138 |
22 |
|
|
Procedimiento negociado. |
5 |
83 |
4.097 |
78 |
|
|
Total. |
6 |
100 |
5.235 |
100 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
|
|
|
|
|
|
Procedimiento negociado. |
1 |
100 |
1.000 |
100 |
|
|
Total. |
1 |
100 |
1.000 |
100 |
|
|
Totales. |
8 |
100 |
8.881 |
100 |
|
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2007)
(en miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
3 |
60 |
8.009 |
99 |
|
|
Procedimiento negociado. |
2 |
40 |
90 |
1 |
|
|
Total. |
5 |
100 |
8.099 |
100 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
1 |
100 |
2.390 |
100 |
|
|
Procedimiento negociado. |
|
|
|
|
|
|
Total. |
1 |
100 |
2.390 |
100 |
|
|
Totales. |
6 |
100 |
10.489 |
100 |
|
Se ha analizado una muestra de 9 contratos, de los cuales 4 han sido adjudicados en el ejercicio 2006, por importe de 4.495 miles de euros, lo que representa el 2% de los contratos celebrados por la Entidad en ese ejercicio y el 30% de su importe; y 5 en el ejercicio 2007, por importe de 10.489 miles, lo que representa el 2% de los contratos celebrados y el 50% de su importe.
De los 9 contratos fiscalizados, 1 es de obras, 2 de suministro y 6 de servicios, remitidos todos ellos de oficio por la Entidad.
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
Los PCAP de los expedientes analizados no están fechados, figurando en ellos únicamente la fecha del informe de la Abogacía del Estado.
Como se ha indicado en anteriores Informes, en los expedientes adjudicados mediante concurso, los PCAP prevén la apertura previa por la Mesa de Contratación de la documentación acreditativa de los criterios de adjudicación, salvo el «precio», señalando al respecto que serán valorados con anterioridad a la apertura de las ofertas económicas presentadas por los licitadores. En relación con esta cuestión hay que señalar que la apertura de los sobres que contienen dicha documentación ha de realizarse en acto público, pues en caso contrario se vulnera el carácter secreto de las proposiciones, regulado en el artículo 79 del TRLCAP, que exige que se arbitren los medios que garanticen tal carácter hasta el momento de la licitación pública.
Un expediente carece de PPT, alegando la Entidad que el informe de la unidad proponente describe con claridad el alcance del objeto de la contratación. Asimismo, en ese mismo expediente los PCAP están incompletos.
En los PCAP de un expediente adjudicado mediante concurso y que incluye como uno de los criterios de adjudicación el precio, no se indican los límites que permiten apreciar, en su caso, que la proposición no puede ser cumplida como consecuencia de ofertas desproporcionadas o temerarias. En este sentido, el artículo 86.3 del TRLCAP permite indicar en los pliegos los criterios objetivos en función de los cuales la proposición no puede ser cumplida como consecuencia de ofertas desproporcionadas o temerarias. Sin embargo, cuando el precio es uno de los criterios objetivos que han de servir de base para la adjudicación, ese mismo precepto exige que se establezcan dichos límites, señalándolo, en este caso, con carácter imperativo. En los mismos términos se pronuncia el artículo 67.2.k) del RGLCAP, que regula el contenido de los PCAP.
Asimismo, los PCAP de este mismo expediente señalan que se concederá una puntuación de cero puntos a aquellas proposiciones que no cumplan la totalidad de las prescripciones técnicas del suministro. El cumplimiento de las prescripciones técnicas por parte de los licitadores es un requisito previo que han de reunir las empresas para llevar a cabo el objeto del contrato, por lo que su incumplimiento es una causa de inadmisión de las ofertas, y no de valoración.
Los PCAP de un expediente prevén, entre los criterios que han de servir de base para la adjudicación, la titulación y experiencia de los equipos técnicos. En otro expediente los PCAP, respecto de esos mismos criterios, aluden a la capacidad técnica de los licitadores. A este respecto, debe indicarse que dichos elementos son requisitos legalmente establecidos como criterios de admisión de los licitadores y que deben ser tenidos en cuenta previamente para evaluar la aptitud de la empresa adjudicataria, de acuerdo con el artículo 19 del TRLCAP, no debiendo ser incluidos como criterios de adjudicación.
En los PCAP de dos expedientes figuran las mejoras presentadas por los licitadores, como criterio de adjudicación, sin que se especifique sobre qué elementos y en qué condiciones queda autorizada su presentación, con lo que se incorporan elementos subjetivos y discrecionales de valoración. La inclusión de mejoras indeterminadas, sin que vayan acompañadas de una adecuada ponderación, vulnera los principios de igualdad, concurrencia, transparencia y objetividad previstos en el artículo 11 del TRLCAP. La Entidad alega que la inclusión de las mejoras, como criterio de adjudicación, no está prohibida por el TRLCAP. Sin embargo, lo que en este Informe se cuestiona es su falta de determinación.
Los PPT de un expediente incluyen cláusulas que forman parte de los PCAP, contraviniendo el artículo 68.3 del RGLCAP, que señala que en ningún caso los PPT contendrán declaraciones o cláusulas que deban figurar en el PCAP. En concreto, las cláusulas de estos PPT hacen mención al precio del contrato, plazo de ejecución y plazo de garantía, previstos en los PCAP. Idéntica situación se ha producido respecto de otro expediente en el que los PPT contienen cláusulas relativas al objeto y a la duración del contrato.
Los PCAP de un expediente prevén un plazo de duración de un año, si bien admiten la prórroga del plazo de vigencia, por mutuo acuerdo de las partes, en cuyo caso la duración total, incluidas las prórrogas, no excederá de cuatro años. Aunque, finalmente, este contrato sólo se prorroga por un año, esta previsión es contraria al artículo 198.1 del TRLCAP, precepto que no permite que las prórrogas se concierten aislada o conjuntamente por un plazo superior al fijado originalmente.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
En el cuadro siguiente se reflejan los resultados de los análisis relativos a los requisitos formales de los expedientes de contratación fiscalizados, exponiéndose a continuación del cuadro una síntesis explicativa de las principales incidencias observadas.
|
Requisitos |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
17 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Identificación del contrato |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2006/0477P |
|
|
|
X |
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2006/0423P |
|
X |
X |
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2006/0292P |
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2006/0243P |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
X |
|
|
2006/0343P |
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2007/0015P |
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2007/0174P |
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
2007/0615P |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2007/0243P |
|
X |
X |
|
|
|
|
|
|
|
X |
X |
|
|
|
|
La Entidad, en los últimos ejercicios fiscalizados, concretamente desde el ejercicio 2005, ha procedido a contratar, con una empresa externa, la prestación de los servicios de información y atención al visitante. Con la celebración de este contrato se pretende informar al público en todas sus demandas, la entrega de folletos y ayuda en la distribución de información en ruedas de prensa, así como la recogida de prendas en consignas, incluyendo un servicio de azafatas y de recepcionista. Tratándose de operaciones directamente relacionadas con la actividad del Museo, la Entidad debería justificar debidamente la insuficiencia de medios o la no conveniencia de la ampliación de la plantilla, en los términos del artículo 202 del TRLCAP. En el ejercicio 2006, próximo a finalizar la vigencia de este contrato, el Museo acuerda su prórroga por un año más, formalizando un nuevo expediente, en el ejercicio 2007, con idéntico objeto y con la misma empresa que ha venido prestando inicialmente el servicio de atención al visitante. La Entidad remite, en alegaciones, nuevamente el informe sobre la insuficiencia de medios, cuando lo que se objeta es su insuficiente motivación, al tratarse de operaciones vinculadas con la actividad del Museo.
La utilización del procedimiento negociado sin publicidad, en un expediente, no está suficientemente justificada, estimando la Entidad que procede su utilización al amparo del artículo 141 c) del TRLCAP. De acuerdo con el citado artículo procede la tramitación de un expediente mediante el procedimiento negociado sin publicidad, cuando una imperiosa urgencia, resultante de acontecimientos imprevisibles y no imputables al órgano de contratación, demande una pronta ejecución que no pueda lograrse por el procedimiento de urgencia regulado en el artículo 71 del TRLCAP. Del informe emitido por el Jefe de Área Económica, de 30 de agosto de 2006, no se desprende esa imperiosa ejecución, máxime cuando las obras no se inician hasta diciembre de ese año, fecha en la que se formaliza el acta de comprobación de replanteo.
El Museo adquiere la biblioteca y la colección de obras de arte de Madrazo por un importe de 1.000 miles de euros. De acuerdo con la documentación aportada por la Entidad, la Comisión Permanente del Real Patronato del Museo y la Junta de Calificación, Valoración y Exportación de Bienes del Patrimonio Histórico Español autorizaron la adquisición de 2.000 volúmenes y 5.600 obras, por el importe anteriormente señalado. Sin embargo, y, según un informe complementario, remitido en alegaciones, de los Jefes del Departamento de Dibujos y Estampas y del Área de Biblioteca, la familia propietaria de la obra desea mantener la propiedad de algunas obras, teniendo en cuenta que la cifra final aprobada por el Real Patronato es ligeramente inferior a la que había estimado. Por este motivo, en el informe (de la misma fecha de la formalización del contrato) se solicita que se autorice la adquisición de un número menor de obras y ejemplares, manteniéndose el importe inicial de venta, con el objeto de que queden en posesión del vendedor ejemplares repetidos o que no interesan al Museo. No consta, sin embargo, que la Comisión Permanente del Real Patronato del Museo, la Junta de Calificación, Valoración y Exportación de Bienes del Patrimonio Histórico Español y el órgano de contratación hayan autorizado la adquisición de un número inferior de obras y ejemplares. Igualmente, no consta el certificado previo de existencia de crédito, remitiendo únicamente la Entidad el documento contable RC. Asimismo, no se dispone del acuerdo de adjudicación adoptado por el órgano de contratación, ni del anexo del contrato en el que se relacionan los bienes finalmente adquiridos.
En dos expedientes no consta el correspondiente documento de aprobación del expediente y autorización del gasto.
El informe técnico de valoración de las ofertas de un expediente no se encuentra debidamente motivado, lo que vulnera el principio de transparencia. En este sentido, el informe contiene una escueta descripción de las ofertas, conforme a los criterios de adjudicación, así como un cuadro valorativo, en el que se incluyen las puntuaciones otorgadas. Amparándose en este informe, la Mesa de Contratación propone la adjudicación de la oferta económicamente más elevada, pero que ha sido calificada con la mayor puntuación técnica (57,5 puntos sobre 60), sin que se adjunten las fórmulas o métodos empleados para atribuir dichas puntuaciones.
No se ha publicado la adjudicación de cuatro expedientes en el BOE, en los términos previstos en el artículo 93.2 del TRCAP, sin que en ninguno de los casos se encuentren entre los supuestos de excepción del artículo 93.4 del mismo texto legal.
Las cláusulas de un contrato referidas al plazo de ejecución y al plazo de garantía no se ajustan a los plazos ofertados por la empresa adjudicataria. En este sentido, la cláusula octava dispone que el plazo de ejecución del contrato será de cuatro meses, o el mejor ofertado por el adjudicatario. Igualmente, la cláusula undécima señala que el plazo de garantía será de 2 años o aquel mejor que haya podido ofrecer el adjudicatario en su oferta vinculante. Los PCAP de este expediente preveían, como criterios de adjudicación, ambos plazos, valorándose las mejoras o reducciones propuestas. La empresa adjudicataria oferta una reducción de plazo de ejecución de 2 semanas, mientras que respecto del plazo de garantía no oferta ninguna mejora. De acuerdo con esta propuesta, el contrato debería haber previsto un plazo de ejecución tres meses y medio y un plazo de garantía de dos años. El Museo alega que la reducción de los plazos está incorporada al contrato, al formar parte del mismo la oferta vinculante del contratista. Sin embargo, a la vista del acta de recepción del objeto del contrato, ni el plazo de ejecución ni el de garantía se ajustaron a los ofertados por el contratista.
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
La propuesta de prórroga de un expediente, dirigida al adjudicatario, exige el reajuste de las garantías definitivas, una por cada lote objeto del contrato, como consecuencia de la revisión de precios. Este reajuste estaba previsto en los PCAP del contrato inicial, sin que ello resultara obligatorio ya que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 42 del TRLCAP en relación con el artículo 101 del RGLCAP, la revisión de precios no tiene carácter de modificación del contrato, aunque como resultado de su aplicación se altere su importe.
Finalmente, y a pesar de la petición formulada por la Entidad, la empresa adjudicataria no realiza el reajuste, procediendo a la constitución de unas nuevas garantías. Siendo la finalidad de la garantía definitiva asegurar la correcta ejecución del contrato, despliega sus efectos durante todo su periodo de duración, incluidas sus prórrogas. Según resulta del artículo 47 del TRLCAP, no puede ser devuelta o cancelada, hasta que se apruebe la liquidación del contrato, liquidación que no puede tener lugar durante la ejecución, aunque sea en período de prórroga del mismo. De acuerdo con lo expuesto, las garantías constituidas para responder del contrato inicial hubieran respondido asimismo de la prórroga, haciendo innecesario la constitución de unas nuevas.
En un expediente no consta la escritura de otorgamiento de poderes para la suscripción de la prórroga, y los certificados acreditativos del cumplimiento de las obligaciones tributarias y con la Seguridad Social, aportados por el adjudicatario, carecen de validez, al exceder del plazo previsto en el artículo 16.3 del RGLCAP.
III.2.13 Ente Público Radio Televisión Española.
El Ente Público Radio Televisión Española (RTVE), durante el ejercicio 2006, sujeta su actividad contractual a las prescripciones del TRLCAP, en cuanto se trata de una Entidad que reúne los requisitos definidos por el artículo 1.3 del citado texto legal.
La Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal, acuerda la disolución del Ente Público y la constitución de la Corporación de Radio y Televisión Española, S.A., configurando a esta última como una sociedad mercantil estatal con especial autonomía, prevista en el apartado 3 de la disposición adicional duodécima de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, y dotada de personalidad jurídica y plena capacidad. Con fecha 1 de enero de 2007, se inicia el proceso de liquidación y entra en funcionamiento la Corporación. De acuerdo con el artículo 30 de la Ley 17/2006, la actividad contractual de la Corporación RTVE se regirá por el ordenamiento jurídico privado.
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
De conformidad con lo previsto en el artículo 40 de la LFTCu, así como en la Instrucción aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas, que establecen la obligatoriedad a las entidades públicas de presentar anualmente una relación de los contratos adjudicados, el Ente Público ha remitido la relación certificada comprensiva de los contratos celebrados durante el ejercicio 2006.
La Entidad ha certificado la adjudicación, en el ejercicio 2006, de 664 contratos por importe de 38.129 miles de euros, de los que 101 son administrativos, por importe de 17.002 miles y 563 privados por importe de 21.127 miles. No obstante, en la relación certificada no consta un contrato de servicios por importe de 315 miles que, sin embargo, ha sido remitido al Tribunal en cumplimiento del artículo 57 del TRLCAP.
Asimismo, se ha realizado un estudio comparativo entre la información de que dispone el Registro Público de Contratos y la reflejada en la relación remitida al Tribunal de Cuentas por la Entidad. A este respecto, se ha comprobado que RTVE no ha comunicado al Registro, como exige el artículo 93.1 del TRLCAP, la formalización de 560 contratos celebrados en el ejercicio 2006.
El Ente Público ha remitido al Tribunal de Cuentas, todos ellos en cumplimiento del artículo 57 del TRLCAP, un total de 14 contratos celebrados en el ejercicio 2006, cuyo importe asciende a 12.967 miles de euros, aunque uno de ellos no supera el importe correspondiente para su remisión de oficio.
En el cuadro siguiente se detallan los contratos remitidos por la Entidad al Tribunal de Cuentas en el ejercicios fiscalizado, agrupados por tipos de contratos y formas de adjudicación.
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2006)
(en miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Obras. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
1 |
100 |
4.743 |
100 |
|
|
Procedimiento negociado. |
|
|
|
|
|
|
Total. |
1 |
100 |
4.743 |
100 |
|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
7 |
58 |
5.488 |
73 |
|
|
Procedimiento negociado. |
5 |
42 |
2.073 |
27 |
|
|
Total. |
12 |
100 |
7.561 |
100 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
|
|
|
|
|
|
Procedimiento negociado. |
1 |
100 |
663 |
100 |
|
|
Total. |
1 |
100 |
663 |
100 |
|
|
Totales. |
14 |
100 |
12.967 |
100 |
|
Se ha analizado una muestra de 6 contratos, adjudicados en el ejercicio 2006, por importe de 9.451 miles de euros, lo que representa, el 25% del importe contratado.
De los 6 contratos fiscalizados, 1 es de obras y 5 de consultoría y asistencia y de servicios, habiéndose remitido todos ellos de oficio por la Entidad.
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
Los PPT de un expediente hacen referencia al objeto del contrato y a los criterios definidos para su adjudicación, cuando se trata de extremos que no forman parte de su contenido, a tenor del artículo 68 del RGLCAP, sino de los PCAP, como se desprende del artículo 67 del mismo texto legal.
En un expediente los PPT se limitan a reproducir el objeto del contrato, sin desglosar los aspectos técnicos de la prestación, el precio de cada una de las unidades y demás aspectos establecidos en el artículo 68 del RGLCAP.
Los PCAP de los expedientes analizados exigen que los licitadores presenten sus propuestas en tres sobres, uno en el que se incluiría la documentación administrativa, otro que contendría la documentación técnica y otro tercero, en el que se aportaría la oferta económica. Asimismo, señalan que las calificaciones, conforme a los criterios indicados, excepto la correspondiente al precio, se realizarán con carácter previo a la apertura pública de las proposiciones. Esta práctica es contraria al carácter secreto de las proposiciones, establecido en el artículo 79 del TRLCAP, al comprender el carácter secreto de las proposiciones, no sólo a la oferta económica sino a todos los elementos susceptibles de ser valorados para la adjudicación, de acuerdo con los criterios objetivos de valoración previamente establecidos. Aunque, como señala la Entidad en alegaciones, la calificación de las ofertas técnicas sin conocer la proposición económica confiere una mayor transparencia y objetividad a la adjudicación, su apertura debe realizarse en acto público de acuerdo con el citado precepto.
Los PCAP de un expediente señalan, entre los criterios que han de servir de base para la adjudicación, las características técnicas del servicio, incluyendo, entre éstas, el perfil del grupo de trabajo. Similar circunstancia se produce en tres expedientes que incluyen como criterios de adjudicación, las características técnicas del servicio y de la empresa oferente. Como ya ha señalado el Tribunal de Cuentas en anteriores Informes, no es posible que se prevean como criterios de adjudicación requisitos establecidos como criterios de admisión de los licitadores y que deben ser tenidos en cuenta previamente para evaluar la aptitud de la empresa adjudicataria, de acuerdo con el artículo 19 del TRLCAP.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
En el cuadro siguiente se reflejan los resultados de los análisis relativos a los requisitos formales de los expedientes de contratación fiscalizados, exponiéndose a continuación del cuadro una síntesis explicativa de las principales incidencias observadas.
|
Requisitos |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
17 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Identificación del contrato |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
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2006/10001 |
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
2006/10004 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
2006/10074 |
|
|
X |
|
X |
|
|
|
|
X |
|
X |
X |
|
|
|
|
2006/10006 |
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
2006/10067 |
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
X |
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|
2006/10072 |
|
X |
X |
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
X |
|
|
|
En un expediente no consta el informe de insuficiencia, falta de adecuación o conveniencia de no ampliación de medios personales conforme al artículo 202 del TRLCAP.
En un expediente la Entidad acuerda su tramitación urgente, en virtud de lo dispuesto en el artículo 71.1 del TRLCAP. La declaración de urgencia, emitida el 19 de octubre de 2006, justifica esta tramitación en las circunstancias concurrentes en el Ente Público, al entrar en un proceso de liquidación a partir del 1 de enero de 2007, lo que obliga a que los expedientes que se tramiten sean dentro del ejercicio 2006. Las razones esgrimidas, sin embargo, no justifican la urgencia en la tramitación, en tanto que la Ley 17/2006, de 5 de junio, en sus disposiciones transitorias, prevé la sucesión de la nueva Corporación en los bienes y contratos de los que era titular el Ente Público, así como la conclusión ordenada de cuantas relaciones jurídicas quedaran pendientes a través del Consejo de liquidación del Ente. La Entidad, en alegaciones, declara que la urgencia se debe a que a partir del 1 de enero de 2007 van a coexistir seis sociedades, lo que obliga a realizar modificaciones en los sistemas informáticos. Aunque en la memoria justificativa se alude a este extremo, la declaración de urgencia expresamente, señala la necesidad de tramitar los expedientes dentro del ejercicio fiscalizado.
El informe de valoración de las ofertas de un expediente desarrolla los criterios de adjudicación, desglosándolos en otros baremos más específicos, no previstos en los PCAP. Esta actuación limita los principios de publicidad y transparencia, ya que es en los PCAP donde han de establecerse con precisión y claridad todos los criterios de adjudicación y la forma de valoración, para que puedan ser conocidos por las empresas interesadas en la licitación, y presenten sus ofertas en coherencia con los requisitos y necesidades reales de la Entidad.
No consta, en un expediente la acreditación por parte del adjudicatario de estar al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social.
La garantía definitiva de un expediente se ha constituido con posterioridad a la fecha en la que se ha producido la formalización del contrato, contrariamente a lo previsto en el artículo 54.2 del TRLCAP, que establece como requisito necesario para la formalización del contrato la prestación, por parte de la empresa adjudicataria, de las garantías previstas legalmente.
Un contrato formalizado el 27 de diciembre de 2206, prevé en su cláusula quinta, que para garantizar el cumplimiento de las obligaciones que se deriven del objeto del contrato, la empresa adjudicataria deberá acreditar la constitución de una garantía definitiva. Añade que, si en el plazo establecido en la notificación de la adjudicación definitiva, esta empresa no entregase la garantía definitiva, su importe se le retendrá del precio de los servicios, conforme a lo establecido en el artículo 41.3 del TRLCAP. Finalmente, la empresa constituye la garantía el 8 de enero de 2007, con posterioridad a la formalización del contrato, contraviniendo el artículo 54.2 del TRLCAP. Por otra parte, y en relación con la previsión de la retención del precio en caso de no constituirse la garantía definitiva, hay que señalar que los PCAP nada manifiestan al respecto, como tampoco el acuerdo de adjudicación, que expresamente señala que si no constituyera la garantía en plazo se declararía resuelto el contrato. La constitución de la garantía definitiva mediante retención de precio ha de venir previsto en los PCAP, sin que pueda concebirse como una alternativa a su falta de formalización por parte del adjudicatario.
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
En los seis expedientes fiscalizados no se ha aportado el acta de recepción formal del objeto del contrato. La Entidad, en alegaciones, ha remitido dos modificaciones contractuales referidas a un expediente de obras, formalizadas con posterioridad a la fecha prevista para su finalización, incumpliéndose el plazo de ejecución, y sin que consten los motivos que justifiquen dichas modificaciones.
III.2.14 Universidad Nacional de Educación a Distancia.
La Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED), en el desarrollo de su actividad contractual, está sometida a las prescripciones contenidas en el TRLCAP, en cuanto Entidad en la que concurren los requisitos establecidos en su artículo 1.3.
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
De conformidad con lo previsto en el artículo 40 de la LFTCu, así como en la Instrucción aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas, que establecen la obligatoriedad a las entidades públicas de presentar anualmente una relación de los contratos adjudicados, la UNED ha remitido las relaciones certificadas comprensivas de los contratos celebrados durante los ejercicios fiscalizados.
La Entidad ha certificado la adjudicación, en el ejercicio 2006, de 93 contratos, todos ellos administrativos, por un importe global de 13.766 miles de euros.
Por lo que se refiere al ejercicio 2007, la UNED ha certificado la adjudicación de 153 contratos por importe de 26.258 miles de euros, de los que 152 son administrativos, por importe de 26.240 miles y 1 privado por importe de 18 miles. No obstante, en la relación certificada remitida no constan 4 prórrogas por importe de 2.395 miles que, sin embargo, han sido remitidas al Tribunal en cumplimiento del artículo 57 TRLCAP. Estas cifras reflejan un incremento de la contratación celebrada en el 2007 respecto del 2006 del 69% y del 108% en el importe adjudicado, a consecuencia del mayor número de contratos de consultoría y asistencia y de servicios formalizados.
Asimismo, se ha realizado un estudio comparativo entre la información de que dispone el Registro Público de Contratos y la reflejada en las relaciones remitidas al Tribunal de Cuentas por la Entidad. A este respecto, se ha comprobado que la UNED no ha comunicado al Registro, como exige el artículo 93.1 del TRLCAP, la formalización de 31 contratos celebrados en el ejercicio 2007.
La UNED ha remitido al Tribunal de Cuentas 15 contratos celebrados en el ejercicio 2006, 12 en cumplimiento del artículo 57 del TRLCAP (2 de los cuales fuera del plazo establecido en el citado precepto), por importe de 7.916 miles de euros y 3 a solicitud del Tribunal, por importe de 65 miles.
Asimismo, la Entidad ha remitido 21 contratos formalizados en el ejercicio 2007, todos ellos en cumplimiento del artículo 57 del TRLCAP, por importe de 12.809 miles de euros. No obstante, en la relación certificada figuran 6 contratos por importe de 6.062 miles, que deberían haber sido remitidos de oficio por la UNED, al superar los importes previstos en dicho precepto.
En los dos cuadros siguientes se detallan los contratos remitidos por la Entidad al Tribunal de Cuentas en cada uno de los ejercicios fiscalizados, agrupados por tipos de contratos y formas de adjudicación.
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2006)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
3 |
25 |
1.386 |
32 |
|
|
Procedimiento negociado. |
9 |
75 |
2.945 |
68 |
|
|
Total. |
12 |
100 |
4.331 |
100 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
3 |
100 |
3.650 |
100 |
|
|
Procedimiento negociado. |
|
|
|
|
|
|
Total. |
3 |
100 |
3.650 |
100 |
|
|
Totales. |
15 |
100 |
7.981 |
100 |
|
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2007)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
13 |
68 |
7.694 |
70 |
|
|
Procedimiento negociado. |
6 |
32 |
3.284 |
30 |
|
|
Total. |
19 |
100 |
10.978 |
100 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
|
|
|
|
|
|
Procedimiento negociado. |
2 |
100 |
1.832 |
100 |
|
|
Total. |
2 |
100 |
1.832 |
100 |
|
|
Totales. |
21 |
100 |
12.809 |
100 |
|
Se ha analizado una muestra de 12 contratos, de los cuales 6 han sido adjudicados en el ejercicio 2006, por importe de 2.029 miles de euros, lo que representa el 6% de los contratos celebrados por la Entidad en ese ejercicio y el 15% de su importe; y 6 en el ejercicio 2007, por importe de 2.867 miles, lo que representa el 4% de los contratos celebrados y el 11% de su importe.
De los 12 contratos fiscalizados, 11 son de consultoría y asistencia y de servicios y 1 de suministro, remitiéndose 9 de oficio por la Entidad y 3 a solicitud del Tribunal.
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
Los PCAP de tres expedientes no precisan los medios mediante los cuales los licitadores han de justificar la solvencia económica y financiera y técnica o profesional, señalando de manera genérica que podrán concurrir a la licitación las personas naturales o jurídicas, españolas o extranjeras, que tengan plena capacidad de obrar y acrediten su solvencia económica, financiera y técnica o profesional.
Los PCAP de cuatro expedientes adjudicados mediante concurso, exigen que los licitadores presenten sus propuestas en tres sobres, uno en el que se incluiría la documentación administrativa, otro que contendría la documentación técnica y otro tercero, en el que se aportaría la oferta económica. Según se indica en los pliegos, en el sobre que contiene la documentación técnica, se han de incluir la documentación acreditativa de todos los aspectos técnicos exigidos en los PPT, los documentos acreditativos de los elementos distintos de la oferta económica que constituyen criterios de adjudicación del contrato y la documentación acreditativa de la solvencia técnica y de todos los aspectos técnicos que sea necesario hacer constar de acuerdo con lo especificado en los PCAP y en los PPT. Esta previsión supone que en un mismo sobre se incluyan aquellos datos destinados a acreditar la solvencia técnica de los licitadores, y por tanto, acreditativos de la aptitud de las empresas, y aquellos dirigidos a ser valorados para la adjudicación. Asimismo, estos mismos pliegos sólo prevén la apertura pública de la oferta económica, no del resto de la documentación acreditativa de los criterios de adjudicación, lo que resulta contrario al carácter secreto de las proposiciones hasta el momento de la licitación pública, regulado en el artículo 79 del TRLCAP.
Los PCAP de un expediente prevén, entre los criterios que han de servir de base para la adjudicación, las especificaciones técnicas ofertadas, entre las que se incluye la descripción de la organización, medios humanos y materiales, cualificación del personal y equipamiento ofertado, cuando estos elementos deben ser tenidos en cuenta previamente para evaluar la aptitud de la empresa adjudicataria, de acuerdo con el artículo 19 del TRLCAP. De igual modo, otro expediente determina, como criterios de adjudicación, la propuesta técnica y el planteamiento técnico propuesto.
En los PCAP de tres expedientes se incluye el precio entre los criterios para la adjudicación, sin precisar los límites para determinar que la proposición no puede ser cumplida como consecuencia de ofertas desproporcionadas o temerarias. A este respecto, los artículos 86.3 del TRLCAP y 67.2.k) del RGLCAP exigen que se establezcan estos límites, cuando el precio es uno de los criterios objetivos que han de servir de base para la adjudicación.
Asimismo, los PCAP de siete expedientes prevén las «mejoras» presentadas por los licitadores, entre los criterios que han de servir de base para la adjudicación, sin precisar su contenido y en qué condiciones queda autorizada su presentación. Por su parte, son los PPT de cuatro expedientes los que desarrollan este extremo, en contra de lo dispuesto en el artículo 68.3 del RGLCAP, que no permite que los PPT contengan declaraciones o cláusulas que deban figurar en los PCAP.
Los PCAP de un expediente incluyen la fórmula o método de valoración de la oferta económica, pero no así para el resto de los criterios de adjudicación, lo que limita los principios de publicidad y transparencia frente a los licitadores.
Los PCAP de un expediente determinan un plazo de ejecución del servicio de seis meses, sin que esté prevista su prórroga. Sin embargo, permiten la revisión de precios, contrariamente a lo dispuesto en el artículo 103 del TRLCAP, que exige que, para proceder a dicha revisión, haya transcurrido un año desde su adjudicación. A pesar de que finalmente no se han revisado los precios, como indica la Entidad en alegaciones, la previsión contenida en los pliegos al respecto es contraria al precepto citado.
Los PCAP de tres expedientes establecen un plazo de duración de un año. Asimismo, permiten la prórroga del plazo de vigencia, por mutuo acuerdo de las partes, señalando al respecto que la duración total del contrato incluidas las prórrogas no serán superior a cuatro años ni éstas serán fijadas por un plazo superior al inicial del contrato. Esta previsión es contradictoria, al establecer simultáneamente un plazo de cuatro años y el límite temporal del artículo 198.1 del TRLCAP, que no admite que las prórrogas se concierten aislada o conjuntamente por un plazo superior al fijado originalmente. De acuerdo con este precepto, la duración total de estos contratos, incluidas sus prórrogas, no podrá exceder en ningún caso de dos años.
Los PCAP de un expediente no establecen el límite temporal de la prórroga, incumpliendo el artículo 67.2.e) del RGLCAP, que dispone que los PCAP deben contener el plazo de ejecución del contrato, con determinación, en su caso, de las prórrogas de duración que serán acordadas de forma expresa.
Los PCAP de dos expedientes adjudicados mediante el procedimiento negociado sin publicidad, no determinan los aspectos económicos y técnicos que, en su caso, hayan de ser objeto de negociación con los adjudicatarios, como requiere el artículo 92.3 del TRLCAP.
Estos mismos pliegos dispensan al adjudicatario de la constitución de la garantía definitiva, sin que se haya motivado tal dispensa, como requiere el artículo 37 del TRLCAP.
Los PPT de tres expedientes contienen únicamente dos cláusulas, una referida al objeto del contrato y la otra a las funciones a realizar por los servicios profesionales de un asesor jurídico. No indican, por el contrario, los aspectos técnicos del contrato, aunque la cláusula 3.3 de los PCAP remite expresamente a los PPT para su tratamiento.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
En el cuadro siguiente se reflejan los resultados de los análisis relativos a los requisitos formales de los expedientes de contratación fiscalizados, exponiéndose a continuación del cuadro una síntesis explicativa de las principales incidencias observadas.
|
Requisitos |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
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15 |
17 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
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Identificación del contrato |
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368/2007 |
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X |
X |
X |
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X |
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369/2007 |
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X |
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X |
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370/2007 |
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X |
X |
X |
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X |
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114/2006 |
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X |
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179/2006 |
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170/2006 |
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X |
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AD 5801/2007 |
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X |
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X |
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AD 5358/2007 |
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X |
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X |
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AD 5355/2007 |
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X |
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X |
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AD 11919/2007 |
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X |
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AD 7804/2007 |
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X |
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AD 18858/2007 |
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X |
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X |
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En las memorias explicativas de tres expedientes se indica que la UNED, además de disponer de una Asesoría Jurídica propia, cuenta con el apoyo de la Abogacía General del Estado, al haber firmado en el año 2003 un convenio de asistencia jurídica por el que este Servicio presta asistencia jurídica a la Universidad con la misma extensión y en los mismos términos en que se la proporciona el Estado. Estas memorias añaden que, a pesar de disponer de estos servicios jurídicos, la elevada cifra de asuntos jurídicos así como los cambios normativos a los que la Universidad debe enfrentarse, hacen insuficiente los medios personales con que cuenta, por lo que se procede a la contratación de un letrado externo con el fin de reforzar el servicio de asesoría jurídica. La Entidad, sin embargo, no ha justificado suficientemente la no conveniencia de la ampliación de la plantilla, como exige el artículo 202 del TRLCAP.
Por otra parte, las memorias explicativas de estos mismos expedientes proponen la contratación de un determinado Letrado, indicando el importe de su contratación, previamente a la tramitación del expediente y sin que conste que la UNED haya iniciado un proceso de consulta con otros profesionales, con el fin de valorar los aspectos técnicos y económicos que resulten más convenientes para la Entidad. Asimismo, se ha detectado una irregular tramitación en estos expedientes, al comprobar que el certificado de existencia de crédito hace mención al adjudicatario.
Asimismo, el acuerdo de adjudicación, al igual que los PCAP de estos expedientes, se ampara en los apartados b) y h) del artículo 210 del TRCAP, para justificar el empleo del procedimiento negociado sin publicidad. El apartado b) permite acudir a este tipo de procedimiento, cuando por razones técnicas o artísticas o con la protección de derechos exclusivos tan sólo puede encomendarse el objeto del contrato a un único empresario, sin que tal extremo conste justificado en el expediente.
En un expediente el órgano de contratación resuelve en un solo acto la autorización de la contratación y el inicio de expediente, junto con la aprobación del mismo, cuando los artículos 67 y 69 del TRLCAP los regulan como trámites temporalmente independientes.
Los informes de valoración de las ofertas de dos contratos desarrollan los criterios de adjudicación, desglosándolos en otros baremos más específicos, no previstos en los PCAP. Esta actuación limita los principios de publicidad y transparencia, ya que es en los PCAP donde han de establecerse con precisión y claridad todos los criterios de adjudicación y la forma de valoración, para que puedan ser conocidos por las empresas interesadas en las licitaciones, y presenten sus ofertas en coherencia con los requisitos y necesidades reales de la Entidad.
Un contrato se adjudica en el ejercicio 2007 a una UTE. Entre la documentación administrativa que obra en el expediente se incluye la escritura pública de constitución de la UTE, cuyo objeto y plazo de duración no coinciden con los del contrato fiscalizado, en contra de lo dispuesto en el artículo 24 del TRLCAP. Del examen de la documentación aportada se desprende que esta UTE fue adjudicataria de otro contrato, celebrado con la UNED en el ejercicio 2006, cuyo objeto se corresponde con el que figura en la escritura de constitución de la unión temporal.
En dos expedientes no figura la documentación acreditativa de la capacidad del adjudicatario, como requiere el artículo 15.2 del TRLCAP, constando únicamente la escritura de apoderamiento a favor de su representante.
Los documentos contables RC de cuatro expedientes cuentan con la firma del Jefe de contabilidad, sin que figuren las rúbricas del Gerente, del Auditor interno ni del Rector autorizando la retención.
III.2.15 Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo.
Los resultados obtenidos de la Fiscalización realizada por este Tribunal de Cuentas de los contratos adjudicados por la Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo en los ejercicios 2006 y 2007 son expuestos a continuación.
a) Cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
La Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo, en lo sucesivo FTFE, ha remitido a este Tribunal de Cuentas para su fiscalización quince contratos correspondientes a los ejercicios 2006 y 2007, por un importe total de 7.049 miles de euros.
Debe ponerse de manifiesto que la FTFE ha remitido las relaciones certificadas de contratos de los años 2006 y 2007, tal y como exige el artículo 40.2 de la LFTCu.
Asimismo, respecto del cumplimiento por parte de la FTFE de la obligación establecida en el artículo 57 del TRLCAP, en relación con lo dispuesto en la Instrucción General aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 30 de marzo de 2005, de aplicación a la contratación celebrada en los años 2006 y 2007, cabe señalar que la FTFE remitió al Tribunal de Cuentas los extractos de la totalidad de los expedientes de los contratos de consultoría y asistencia y de servicios, cuya remisión de oficio era obligatoria de conformidad con las citadas normas.
En los cuadros siguientes se reflejan los quince expedientes de contratación remitidos por la FTFE al Tribunal de Cuentas, correspondientes a los ejercicios 2006 y 2007, clasificados por tipos de contratos y por procedimientos de adjudicación.
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2006)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
- |
- |
-- |
- |
|
Concurso. |
3 |
100 |
542 |
100 |
|
|
Procedimiento negociado. |
- |
- |
-- |
- |
|
|
Total. |
3 |
100 |
542 |
100 |
|
|
Totales. |
3 |
100 |
542 |
100 |
|
Expedientes de contratos remitidos al Tribunal de Cuentas
(Ejercicio 2007)
(En miles de euros)
|
Tipo de contrato |
Procedimiento de adjudicación |
Número |
% |
Importe |
% |
|---|---|---|---|---|---|
|
Consultoría y asistencia y de servicios. |
Subasta. |
- |
- |
-- |
- |
|
Concurso. |
9 |
82 |
4.893 |
78 |
|
|
Procedimiento negociado. |
2 |
18 |
1.371 |
22 |
|
|
Total. |
11 |
92 |
6.264 |
96 |
|
|
Suministro. |
Subasta. |
|
|
|
|
|
Concurso. |
1 |
100 |
243 |
100 |
|
|
Procedimiento negociado. |
- |
- |
-- |
- |
|
|
Total. |
1 |
8 |
243 |
4 |
|
|
Totales. |
12 |
100 |
6.507 |
100 |
|
Este Tribunal ha analizado la totalidad de los contratos remitidos por la FTFE cuyo importe total fue de 7.049 miles de euros.
b) Análisis de la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
Este Tribunal de Cuentas ha analizado el contenido de los pliegos de cláusulas administrativas y de los PPT aplicados a los contratos adjudicados por la FTFE en los ejercicios 2006 y 2007, con objeto de comprobar su grado de adecuación a la legalidad y a los criterios de eficiencia durante el citado período fiscalizado.
Los resultados obtenidos del análisis del contenido de los pliegos de cláusulas administrativas aplicables a los contratos adjudicados por la FTFE mediante concurso son expuestos a continuación:
– Con carácter general, los pliegos de cláusulas administrativas incluyeron como criterios objetivos de adjudicación los medios técnicos o materiales del licitador, la disposición por éste de certificados de aseguramiento de la calidad (certificados AENOR, ISO, etc.,) o la experiencia previa, factores, todos ellos que tendrían mejor encaje como factores o requisitos de solvencia técnica o de aptitud de las empresas. En efecto, este Tribunal considera que, con carácter general, para mayor garantía de los principios de concurrencia, igualdad y no discriminación, los criterios objetivos de adjudicación deben referirse a la naturaleza de la prestación objeto del contrato o a sus condiciones de ejecución, y no a las características de las empresas.
– En tres contratos de servicios, los pliegos de cláusulas administrativas no concretaron suficientemente el contenido o el método de valoración de los criterios objetivos de adjudicación, limitándose a establecer la ponderación máxima otorgada al criterio económico, al criterio técnico y al criterio mejoras o prestaciones adicionales, sin regular su contenido (qué sería valorado) o el método de valoración (cómo sería valorado). Esta insuficiente determinación previa requirió concretar la valoración por parte de la Mesa de Contratación en un momento posterior a la apertura de las proposiciones de los licitadores, introduciendo un excesivo margen de discrecionalidad y de subjetividad en el procedimiento de licitación que no resulta adecuado.
A modo de ejemplo, cabe citar un contrato de servicios, en el que el pliego de cláusulas incluyó, como criterio de adjudicación, las «prestaciones adicionales y mejoras», que pudieran ofertar los propios licitadores, que, según dispuso el propio pliego, la Fundación valoraría cuando fueran «de interés», sin mayor concreción al respecto, en perjuicio de la objetividad del procedimiento de licitación.
– En un contrato de servicios, la puntuación atribuida a las mejoras o prestaciones adicionales ofertadas por los licitadores, y cuantificables económicamente, fue desproporcionadamente elevada respecto de la valoración de las economías ofertadas por los licitadores del concurso en relación con el criterio precio, cuya ponderación en el pliego, sin embargo, era mayor.
Así, por ejemplo, con esta valoración, una reducción en la oferta económica de una empresa respecto del presupuesto de licitación por importe de 13.000 euros, respecto de la oferta económica realizada por otra empresa, fue valorada con 1,82 puntos, mientras que una mejora ofrecida por un licitador, cuantificada económicamente en 8.000 euros, obtuvo una valoración de 8 puntos. La inadecuada valoración de estos dos criterios de adjudicación resultó contraria al criterio de eficiencia que debe regir la ejecución del gasto público, incidencia que no quedó desvirtuada por el hecho de que en este contrato en particular no tuviera trascendencia ni incidencia en el resultado de la adjudicación.
– En tres contratos, el pliego de cláusulas administrativas previó la apertura previa al acto público de licitación de información y documentación relativas a determinados aspectos constitutivos de las proposiciones de los licitadores evaluables como criterios de adjudicación, lo que no garantizó suficientemente el secreto de las proposiciones en cumplimiento de los principios de transparencia y de objetividad que deben inspirar toda la contratación del Sector público.
– En dos contratos de servicios los pliegos de cláusulas administrativas establecieron un sistema de exclusión automática de los licitadores incursos en baja temeraria, que resultó contrario a lo dispuesto en el artículo 86.3 en relación con el artículo 83, ambos del TRLCAP, que exige la previa solicitud de información complementaria a los licitadores presuntamente incursos en temeridad.
c) Cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
En el cuadro siguiente se reflejan los resultados de los análisis relativos a los requisitos formales de los expedientes de contratación fiscalizados, exponiéndose a continuación del cuadro una síntesis explicativa de las principales incidencias observadas.
|
Requisitos: |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
16 |
17 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Identificación del contrato |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2006/3120002621/0545 |
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2007/3120003126/00293 |
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2007/3120003478/3120003223/0395 |
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2007/3120003135/0310 |
|
|
|
|
|
|
X |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Las incidencias observadas en los expedientes de contratación fueron las siguientes.
– La FTFE no acreditó en el expediente de contratación la publicación en el BOE de la adjudicación de cuatro contratos, en supuestos en los que dicha publicación resultaba obligatoria por razón del importe de los contratos, superior a 211 miles de euros (IVA excluido), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 93 del TRLCAP, en relación con el artículo 2 del TRLCAP, modificado por La Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2007.
d) Análisis de las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
Finalmente, por lo que respecta a la ejecución de los contratos, debe señalarse que se ha analizado, sobre una muestra de los pagos realizados, el cumplimiento por la FTFE del plazo de pago establecido en los propios contratos. En este sentido, cabe señalar que, de los diez casos analizados, únicamente en tres de ellos, la FTFE efectuó el pago con retrasos que, en ningún caso, excedieron de nueve días con respecto del citado plazo pactado.
III.2.16 Fundación para la Prevención de Riesgos Laborales.
La Fundación para la Prevención de Riesgos Laborales (en adelante FPRL) es una fundación del Sector Público estatal, sujeta durante el período fiscalizado al protectorado del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, cuya finalidad es promover la mejora de las condiciones de seguridad y salud en el trabajo, especialmente en las pequeñas empresas, a través de acciones de información, asistencia técnica, formación y promoción del cumplimiento de la normativa de prevención de riesgos.
La contratación celebrada por la FPRL se regía durante el período fiscalizado por el Derecho privado, no obstante lo cual, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 del TRLCAP, en la redacción dada al mismo por la disposición final cuarta, apartado uno, de la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2007, estuvo sujeta asimismo durante el período fiscalizado a las prescripciones del TRLCAP relativas a la capacidad de las empresas, publicidad, procedimientos de licitación y formas de adjudicación, respecto de la celebración de sus contratos de obras de cuantía igual o superior a 5.278.000 euros, excluido el Impuesto sobre el Valor Añadido, y de sus contratos de suministro, de consultoría y asistencia y de servicios de cuantía igual o superior a 211.000 euros, con exclusión, igualmente, del referido impuesto.
En todo caso, en aplicación de lo dispuesto en la disposición adicional sexta del TRLCAP, la FPRL debió ajustar su actividad contractual, en los contratos no sometidos a las previsiones del citado artículo 2.1 del TRLCAP, a los principios de publicidad y concurrencia, salvo que la naturaleza de la operación fuese incompatible con estos principios.
La FPRL ha remitido a este Tribunal las relaciones certificadas de los contratos adjudicados en los ejercicios 2006 y 2007, incluidos en el período fiscalizado, comprensivas de un total de 6 contratos por un importe total de 213 miles de euros.
El importe de los contratos celebrados por la FPRL en ningún caso excedió de las cuantías que, según lo dispuesto en el artículo 2 del TRLCAP, determinarían su sujeción al TRLCAP, y tampoco superó en ningún caso el importe que, para cada tipo de contrato, establece el artículo 57 del TRLCAP a efectos de su remisión al Tribunal de Cuentas. En consecuencia, la muestra de contratos analizados no ha incluido ningún contrato de la FPRL.
IV. Conclusiones.
El Tribunal de Cuentas ha recibido 3.797 y 3.635 contratos celebrados durante los ejercicios 2006 y 2007, respectivamente, por las entidades sometidas al Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, adjudicados por un importe de 7.841.454 y 12.300.971 miles de euros, de los que se han fiscalizado 1.846 y 1.605 contratos, por importe de 5.245.798 y 9.126.404 miles, lo que supone el 49% y 44% de los contratos recibidos y el 67% y 74% del importe adjudicado. En relación con los resultados alcanzados en esta fiscalización es preciso poner de relieve, en primer lugar, que algunos de los defectos, omisiones o irregularidades mencionados en este informe de fiscalización responden a prácticas o deficiencias que se han venido poniendo de manifiesto por el Tribunal de Cuentas en anteriores informes y que no han sido corregidos.
A continuación se exponen las conclusiones más significativas deducidas de los resultados obtenidos en la fiscalización, recogidos en los apartados anteriores.
IV.I En relación con el cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
Primera. El análisis de las relaciones de contratos remitidas al Tribunal de Cuentas pone de manifiesto significativas omisiones, así como numerosas deficiencias en el contenido de las mismas, no incluyendo la preceptiva información o enviando ésta de forma incompleta o fuera de plazo.
Segunda. Las entidades obligadas han remitido 3.797 y 3.635 expedientes de contratos formalizados en los ejercicios 2006 y 2007, respectivamente, cifras sensiblemente inferiores a las que constan en las relaciones de contratos y en el Registro Público de Contratos. Ello implica que dichas entidades no remitieron, o lo hicieron de forma incompleta o fuera de plazo, al Tribunal o a dicho Registro Público, la información sobre la contratación realizada, por lo que no se han cumplido las previsiones del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. Este incumplimiento supone, además, una limitación al alcance de la fiscalización, al haberse seleccionado una muestra inferior a la que correspondería si se hubiera dispuesto de los expedientes de la totalidad de contratos formalizados.
Tercera. Las entidades afectadas no cumplen, o lo hacen deficientemente, la obligación de remitir al Tribunal de Cuentas información sobre las incidencias en la ejecución de los contratos, así como su finalización.
IV.2 En relación con la adecuación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas a la legalidad y a criterios de eficiencia.
Primera. Los pliegos de cláusulas administrativas particulares no establecen, de forma adecuada, la manera en la que deben acreditar su solvencia los licitadores, Tampoco resulta correcta la inclusión en los pliegos de límites máximos o «umbrales de saciedad» en la valoración del criterio precio, ya que resulta contraria a los principios de transparencia, eficiencia y economía que deben presidir la gestión de los fondos públicos, máxime existiendo un instrumento adecuado para determinar la posible inviabilidad de las ofertas económicas anormalmente bajas, mediante la inclusión en los pliegos de los parámetros para determinar la baja temeraria, en cumplimiento del artículo 86, en relación con el 83.3, ambos del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
Segunda. Frecuentemente, en los pliegos de cláusulas administrativas particulares se establece la valoración de la oferta económica en función de la proximidad a la media de las bajas, por lo que no obtiene la mejor puntuación la oferta más económica sino aquélla que se aproxime más a la media aritmética, práctica que resulta antieconómica y que distorsiona la puntuación global de las ofertas, pudiendo resultar determinante en la adjudicación del contrato.
Tercera. Los pliegos de cláusulas administrativas particulares, en muchos casos, no reflejan los criterios para fijar las ofertas incursas en bajas temerarias y tampoco recogen el importe máximo de los gastos de publicidad de licitación que debe abonar el adjudicatario, conforme establece el artículo 67.2g del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
Cuarta. Los criterios objetivos de adjudicación en los pliegos de cláusulas administrativas particulares contienen, con frecuencia, numerosas deficiencias, entre las que destacan su insuficiente concreción, tanto respecto a su contenido como a la fórmula o método de valoración y ponderación, o la utilización de criterios referidos a características de las empresas y no a cualidades intrínsecas de la prestación. En este sentido se ha comprobado su falta de ponderación, por asignar intervalos de puntuación a criterios de valoración formulados de forma muy genérica sin especificar cómo se distribuye la puntuación máxima asignada a cada uno de ellos. En otros casos, la aplicación de la fórmula para la evaluación de las ofertas económicas establecida conlleva la atribución de elevadas puntuaciones incluso a ofertas iguales al presupuesto de licitación, así como una restricción excesiva de los tramos de puntuación asignables y de las diferencias posibles entre los mismos.
Quinta. En los contratos de servicios de duración superior a un año se observa, como reiteradamente ha puesto de manifiesto este Tribunal en relación con la fiscalización de ejercicios anteriores, que los pliegos de cláusulas administrativas particulares únicamente prevén la aplicación de la revisión de precios en caso de que se produzca la prórroga del contrato, práctica que los órganos de contratación justifican con el argumento de haber contemplado, al calcular el presupuesto del contrato, todas las posibles variaciones que pudieran producirse en los precios. A juicio de este Tribunal, la exclusión de la revisión de precios fundamentada en la expresada motivación no resulta acorde con el artículo 103 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en relación con el artículo 14 del mismo texto legal, preceptos que exigen conjuntamente que el precio de los contratos sea adecuado al mercado.
Sexta. En los pliegos de cláusulas administrativas particulares, que no exigen plazo de garantía, no se justifica debidamente en el expediente tal dispensa, como requiere el artículo 110.3 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
Séptima. Los pliegos de cláusulas administrativas particulares aplicables a los procedimientos de adjudicación realizados mediante concurso, prevén la apertura por parte de la Mesa de Contratación, con carácter previo al acto público de licitación, del sobre que contiene la documentación técnica, valorable como criterio de adjudicación, lo que vulnera el carácter secreto de las proposiciones (artículo 79 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas).
Octava. El pliego de prescripciones técnicas contiene declaraciones o cláusulas que deben figurar en el pliego de cláusulas administrativas particulares, en contra de lo establecido en el artículo 68.3 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
IV.3 En relación con el cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
Primera. Los expedientes remitidos y fiscalizados por el Tribunal de Cuentas presentan, como más relevantes, las siguientes carencias de documentos:
1. El informe razonado del servicio promotor de la contratación, exponiendo la necesidad, características e importe calculado de las prestaciones objeto del contrato (artículo 73.2 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas).
2. El certificado de existencia de crédito, previsto en el artículo 67.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, que en algunos casos se sustituye por el documento contable de retención de crédito.
3. La resolución motivada aprobando el expediente de contratación, el gasto y, en su caso, la apertura de procedimiento de adjudicación (artículo 69 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas).
4. Los informes técnicos solicitados por el órgano de contratación previamente a la adjudicación (artículo 89.1 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas).
5. Los informes de la asesoría jurídica, que, por otra parte, en algunos casos se sustituyen por una diligencia en la que se hace constar que los expedientes han sido informados favorablemente.
6. Los documentos fijados por los artículos 83 y 86 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas para el caso de ofertas incursas en presunción de temeridad (petición de justificación a los licitadores afectados, alegaciones de los mismos y resolución del órgano de contratación).
7. El informe de insuficiencia de medios para los contratos de consultoría y asistencia, y de servicios (artículo 202 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas).
8. La falta de publicación en el Boletín Oficial del Estado y/o en el Diario Oficial de la Unión Europea de la adjudicación de contratos, en los casos en que dicha publicidad resulta preceptiva (artículo 93 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas).
9. La solicitud de la autorización previa para contratar del titular del Departamento Ministerial, cuando resulta preceptiva, por razón del importe de los contratos (artículo 12.1 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas).
Segunda. Además de las carencias u omisiones detalladas anteriormente, se ha verificado que, con carácter general o en un número significativo de los expedientes fiscalizados, aparecen las deficiencias e insuficiencias que se relacionan seguidamente:
1. En los expedientes de contratación de servicios no se justifica adecuadamente la insuficiencia o inadecuación de los medios propios o la conveniencia de su ampliación.
2. En la adjudicación de contratos de carácter privado de compraventa y arrendamiento no se han observado los principios de publicidad y concurrencia, seleccionándose al adjudicatario mediante un sistema de contratación directa.
3. Se tramitan como contratos administrativos de consultoría y asistencia y de servicios expedientes que, a juicio del Tribunal de Cuentas, tienen el carácter de contratos privados.
4. La declaración de la improcedencia de la revisión de precios no se establece, a veces, en resolución motivada independiente, conforme establece el artículo 103 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
5. La justificación del trámite de urgencia exigida por el artículo 71 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas no ha sido motivada suficientemente.
6. En relación con las garantías hay que señalar las siguientes deficiencias:
a) Su constitución con posterioridad a la formalización del contrato, incumpliendo lo establecido en el artículo 54.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
b) Su importe se calcula sobre el importe de adjudicación en lugar de sobre el presupuesto base de licitación, conforme establece el artículo 36 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, cuando el precio del contrato se determine en función de precios unitarios.
c) Su importe, en los casos en que la adjudicación recae sobre ofertas que habían estado incursas en presunción de temeridad, no se determina de acuerdo con lo establecido en el artículo 36.4 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
7. El documento de formalización del contrato omite alguna de las menciones obligatorias establecidas por el artículo 71 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
8. En los contratos adjudicados por el procedimiento negociado no se justifica debidamente la elección de este procedimiento, como requiere el artículo 75.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas; y tampoco consta que las Entidades contratantes hayan negociado con las empresas consultadas.
9. Los informes técnicos de valoración de las ofertas no motivan suficientemente las proposiciones realizadas, restringiendo los principios de publicidad y concurrencia.
10. La aplicación de los criterios objetivos de adjudicación presenta numerosas deficiencias respecto al establecimiento, contenido y métodos de valoración. Asimismo, se han dividido en forma no prevista en los correspondientes pliegos y no consta la motivación de las puntuaciones que se atribuyen a cada una de las ofertas.
IV.4 En relación con las incidencias producidas en las distintas fases de ejecución de los contratos.
Primera. En diversos expedientes no consta el acta de comprobación del replanteo, requerida por el artículo 142 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
Segunda. Las modificaciones contractuales se realizan sin justificar debidamente que obedecen a necesidades nuevas o causas imprevistas (artículo 101.1 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas).
Tercera. Las prórrogas previstas en los pliegos de cláusulas administrativas particulares exceden del plazo permitido (artículo 198 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas). En otros casos, no precisa su límite temporal, como requiere el artículo 67.2.e) del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
Cuarta. En algunos expedientes no consta la documentación acreditativa de la realización total del contrato a satisfacción de la Administración (artículo 110 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas); y no consta que se haya aportado la documentación acreditativa de la recepción formal del objeto del contrato. En otros casos, esta documentación se sustituye por la de las recepciones parciales o provisionales en las facturas acreditativas de los pagos efectuados.
V. Recomendaciones.
El Tribunal de Cuentas, teniendo en cuenta los resultados obtenidos en la fiscalización sobre la contratación celebrada durante los ejercicios 2006 y 2007 por las Entidades sometidas al Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, considera oportuno formular las siguientes recomendaciones:
V.I En relación con el cumplimiento de las obligaciones legales de remisión de contratos al Tribunal de Cuentas.
Primera. La adopción de medidas para que el envío al Tribunal de Cuentas, tanto de las relaciones anuales de los contratos celebrados como de los expedientes de contratación, por los diferentes centros, organismos o entidades obligados a ello, se efectúe en los términos y plazos preceptuados por la normativa reguladora, siguiendo el modelo previsto en la Instrucción General de Contratación del Tribunal vigente en el ejercicio.
Segunda. La remisión, al Tribunal de Cuentas, de los contratos de adquisición centralizada por los Ministerios u Organismos que soporten el correspondiente gasto, de acuerdo con el artículo 193.6 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
Los órganos de contratación deberían extremar el rigor en la comunicación al Registro de Contratos del Sector Público de los datos básicos de los contratos que adjudiquen, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 308 de la Ley de Contratos del Sector Público. Asimismo, en aplicación de lo dispuesto en dicho artículo, sería aconsejable que el Ministerio de Economía y Hacienda estableciera las reglas de asignación de los identificadores únicos que resulten necesarios para asegurar la identificación unívoca de cada contrato dentro del Registro de Contratos del Sector Público. El establecimiento de un código identificador único, en el ámbito de competencias de cada Administración o Entidad, facilitaría además las necesarias comunicaciones con los órganos de control y, en particular, con este Tribunal de Cuentas.
Tercera. Debería exigirse el cumplimiento, por parte de las Entidades afectadas, de los requisitos y plazos marcados en la legislación de contratos del sector público para las prórrogas y notificaciones al Registro Público de Contratos.
V.2 En relación con los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los pliegos de prescripciones técnicas.
Primera. Los pliegos de cláusulas administrativas particulares, los pliegos de prescripciones técnicas y los documentos de formalización de los contratos deberían incluir los requisitos y prescripciones señalados en los artículos 67, 68, 71 y 73 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
Segunda. Debería llevarse a cabo la revisión, por los órganos de contratación, de los diversos tipos de pliegos de cláusulas administrativas particulares y de los modelos de documentos de formalización de los contratos, evitando la utilización de pliegos genéricos, aplicables a contratos de naturaleza diversa.
Tercera. En relación con el contenido de los pliegos de cláusulas administrativas particulares se recomienda lo siguiente:
1. Los órganos de contratación responsables de su redacción y aprobación deberían adoptar las medidas necesarias para incrementar el grado de objetividad en las adjudicaciones mediante una determinación más precisa del orden de preferencia de los criterios de adjudicación, de las fórmulas y métodos de valoración y de su ponderación. Igualmente, deberían establecer claramente las fases del procedimiento de valoración, distinguiendo entre el relativo a la oferta técnica y a la económica, y procediendo al examen y valoración de la primera para evitar que se vea influida por el conocimiento de la segunda.
2. Se precise correctamente en los pliegos la forma de valoración de los criterios de adjudicación, estableciendo en ellos la división en subcriterios si se estima necesaria.
3. Se establezca la manera de acreditar la solvencia de los interesados, determinando los medios de acreditación y los mínimos que ha de alcanzarse en cada uno de los medios para ser considerado solvente. Lo señalado ha de hacerse tanto en los contratos en los que no proceda exigir clasificación como en los que ésta deba requerirse.
4. Se prevean mecanismos que reduzcan la incidencia de la baja de ofertas (sin perjuicio de los adecuados límites en caso de temeridad).
Cuarta. En relación con los pliegos de prescripciones técnicas, los relativos a contratos de servicios deberían delimitar con precisión las tareas a realizar para que no puedan constituir un vehículo de ingreso en la función pública del personal de la empresa adjudicataria al margen de los procedimientos selectivos establecidos.
V.3 En relación con el cumplimiento de los requisitos formales de los expedientes de contratación.
Primera. Incrementar la planificación y análisis en las fases preparatorias de los contratos, el estudio de las necesidades y su objeto, aportando una mayor precisión, especialmente en la elaboración del proyecto en los contratos de obras, con la finalidad de evitar las modificaciones, ampliaciones de plazo, retrasos y obras complementarias que frecuentemente no están justificadas.
Segunda. Justificar suficientemente el procedimiento de adjudicación de los contratos.
Tercera. Justificar debidamente la insuficiencia, la falta de adecuación o la conveniencia de no ampliación de los medios personales y materiales con que cuentan las Entidades para cubrir las necesidades objeto de contratación.
Cuarta. Los informes técnicos de valoración de los procedimientos de adjudicación deberían ser lo suficientemente explicativos, para poder apreciar la corrección de las puntuaciones otorgadas.
Quinta. Los anuncios de la licitación en el BOE deben precisar el importe máximo de los gastos de su publicidad a asumir por el adjudicatario para que sean un fiel reflejo de la información contenida en los pliegos de cláusulas administrativas particulares, del que son una síntesis.
Sexta. Negociar, de una manera efectiva, los términos de los contratos adjudicados mediante el procedimiento negociado, y que esta circunstancia quede suficientemente acreditada en el expediente.
V.4 En relación con las incidencias producidas en la ejecución de los contratos.
Primera. Justificar debidamente las necesidades o las causas imprevistas que originan las modificaciones contractuales.
Segunda. Llevar a cabo un mayor seguimiento de la ejecución de los contratos y del cumplimiento de los plazos, haciendo efectivas las garantías en caso de incumplimiento y, si así procediera, la imposición de penalidades.
Tercera. Adoptar la medidas necesarias para el más riguroso cumplimiento de los plazos establecidos para la certificación o recepción de los contratos y, posteriormente, para su pago, máxime teniendo en cuenta la paulatina reducción hasta 30 días del plazo máximo de que dispondrá la Administración, a partir del día 1 de enero de 2013, para abonar el precio de los contratos, según establecen el articulo 200 de la LCSP, en relación con su disposición transitoria octava, añadida por la Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.
Madrid, 24 de marzo de 2011.–El Presidente, Manuel Núñez Pérez.
EJERCICIO 2006
Anexo II.1 Contratos remitidos clasificados según el tipo de contrato.
Anexo II.2 Contratos remitidos clasificados según forma de adjudicación.
Anexo II.3 Contratos fiscalizados clasificados según el tipo de contrato.
Anexo II.4 Contratos fiscalizados clasificados según forma de adjudicación.
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EJERCICIO 2007
Anexo II.1 Contratos remitidos clasificados según el tipo de contrato.
Anexo II.2 Contratos remitidos clasificados según forma de adjudicación.
Anexo II.3 Contratos fiscalizados clasificados según el tipo de contrato.
Anexo II.4 Contratos fiscalizados clasificados según forma de adjudicación.
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