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Comentario

El art. 25.1 de la Constitución constitucionaliza el principio de legalidad penal de manera tal que prohíbe que la punibilidad de una acción u omisión esté basada en normas distintas o de rango inferior a las legislativas. Se infiere también de tal precepto que la acción u omisión han de estar tipificadas como delito o falta en la legislación penal (principio de tipicidad) y, asimismo, que la Ley penal que contenga la tipificación del delito o falta y su correspondiente pena ha de estar vigente en el momento de producirse la acción u omisión.

En virtud de este art. 25.1 cualquier ciudadano tiene el derecho fundamental, susceptible de ser protegido por el recurso de amparo constitucional, a no ser condenado por una acción u omisión tipificada y penada por ley que no esté vigente en el momento de producirse aquélla (nullum crimen, nulla poena sine praevia lege).

En esta sentencia se analiza si del art. 25.1 se infiere que este precepto reconozca a los ciudadanos un derecho fundamental a la aplicación retroactiva de una Ley penal más favorable que la anteriormente vigente.

El principio de legalidad penal contenido en el art. 25.1 exige que la tipificación del delito y la fijación de la pena se hagan por norma legal y, por consiguiente, que la eventual extinción o modificación del tipo o la alteración de la pena hayan de realizarse asimismo por norma de igual rango.

Ni siquiera sucede en el presente caso que el artículo del Código Penal aplicable sea de aquellos que completan su tipo con remisión a disposiciones reglamentarias, para la integración del tipo, supuestos en los que las "disposiciones" o los "reglamentos" complementarios podrían ser alterados por otros posteriores de su misma naturaleza. Por el contrario, el delito de apropiación indebida, como autor del cual fue condenado el recurrente por la Audiencia de Córdoba, está perfectamente tipificado por el art. 535 del Código y penado por el art. 528.1, esto es, por dos preceptos de una Ley que sólo por otra norma del mismo rango puede ser modificada, pero no por un Decreto, como es el caso del de 5 de octubre de 1979 (Decreto 2299/79), cuya aplicación retroactiva pretende sin fundamento el recurrente.

Fallo: se deniega el amparo solicitado.

Comentario

El derecho fundamental objeto de análisis en esta resolución es el proclamado en el art. 25.1 C.E, por infracción del principio de legalidad, es decir, por falta de cobertura legal de las sanciones impuestas a los recurrentes por la Administración, vulneración que asume la Sala sentenciadora al confirmar las referidas sanciones en vía contencioso-administrativa.

La doctrina del Tribunal Constitucional respecto de esta cuestión parte de la constatación de que el derecho fundamental enunciado en el art. 25.1 C.E. extiende la regla nullum crimen, nulla poena sine lege al ámbito del ordenamiento administrativo sancionador y comprende una doble garantía. La primera, de alcance material y absoluto, se refiere a la imperiosa exigencia de la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurídicos (lex previa) que permitan predecir con el suficiente grado de certeza (lex certa) dichas conductas, y se sepa a qué atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y a la eventual sanción; la otra, de alcance formal, hace referencia al rango necesario de las normas tipificadoras de dichas conductas y sanciones, toda vez que el Tribunal Constitucional ha señalado reiteradamente que el término "legislación vigente" contenido en dicho art. 25.1 es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora.

Respecto de esta segunda garantía el Tribunal ha venido reconociéndole una eficacia relativa o limitada, en el sentido de permitir un mayor margen de actuación al Ejecutivo en la tipificación de ilícitos y sanciones administrativas, por razones que atañen en lo esencial al modelo constitucional de distribución de potestades públicas y al carácter, en cierto modo insuprimible, de la potestad reglamentaria en ciertas materias.

Por último, señalar que la garantía de predeterminación normativa de los ilícitos y de las sanciones correspondientes tiene "como precipitado y complemento la de tipicidad, que impide que el órgano sancionador actúe frente a comportamientos que se sitúan fuera de las fronteras que demarca la norma sancionadora", teniendo en cuenta que como quiera que dicha frontera es, en mayor o menor medida, ineludiblemente borrosa, por razones ya de carácter abstracto de la norma, ya de la propia vaguedad y versatilidad del lenguaje, el respeto del órgano administrativo sancionador al irrenunciable postulado del art. 25.1 C.E. deberá analizarse, más allá del canon de interdicción de la arbitrariedad, el error patente o la manifiesta irrazonabilidad, propio del derecho a la tutela judicial efectiva, con el prisma de la razonabilidad que imponen los principios de seguridad jurídica y de legitimidad de la configuración de los comportamientos ilícitos que son los que sustentan el principio de legalidad.

Fallo: se otorga el amparo, se declara el derecho de los recurrentes a la tutela judicial efectiva y al principio de legalidad en materia sancionadora. Se declara la nulidad de las resoluciones judiciales y Administrativas y por tanto las sanciones que se impusieron.

Comentario

El Tribunal Constitucional ha dejado sentado expresamente que no es posible exigir la reserva de Ley de manera retroactiva para anular o considerar nulas disposiciones reglamentarias reguladoras de materias y de situaciones respecto de las cuales tal reserva no existía, de acuerdo con el derecho preconstitucional.

Y, centrándose en las disposiciones sancionadoras, que el principio de legalidad, que se traduce en la reserva absoluta de Ley, no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del derecho con anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada, aun cuando las habilitaciones ilimitadas a la potestad reglamentaria y las deslegalizaciones realizadas por leyes preconstitucionales, incompatibles con el art. 25.1 CE, deben entenderse caducadas por derogación desde la entrada en vigor de ésta y no cabe, a partir de la Constitución, tipificar nuevas infracciones ni introducir nuevas sanciones, o alterar el cuadro de las existentes mediante una norma reglamentaria cuyo contenido no esté suficientemente predeterminado por otra norma de rango legal, con la estricta excepción, del supuesto en que una norma reglamentaria sancionadora constituya una "reiteración de las reglas sancionadoras establecidas en otras normas más generales, por aplicación a una materia singularizada incluida en el ámbito genérico de aquéllas", pues cuando la norma reglamentaria posconstitucional se limita, sin innovación del sistema de infracciones y sanciones en vigor, a aplicar ese sistema preestablecido al objeto particularizado de su propia regulación material, no cabe entonces hablar propiamente de remisión normativa a favor de aquella disposición, ya que la remisión implica la potestad conferida por la norma de reenvío de innovar, en alguna medida, el ordenamiento por parte de quien la utiliza.

El Tribunal Constitucional se manifiesta contundente al entender que fuera de esta excepción, permitir que se actualicen las normas reglamentarias sancionadoras preconstitucionales, por la misma vía reglamentaria, supone alterar el sistema constitucional de producción de normas jurídicas, con el perverso efecto de mantener in aeternum, después de la Constitución, infracciones que carecen de cobertura legal.

La pervivencia de normas reglamentarias sancionadoras preconstitucionales tiene como valladar infranqueable la imposibilidad de que se actualicen luego por la misma vía, no respetando así el sistema constitucional de producción de normas, hasta el punto de vedar incluso la viabilidad de un reglamento posterior a la Constitución que se redujera a reproducir el contenido de la regulación anterior. En caso contrario se produciría el efecto perverso de mantener ad calendas graecas después de la Constitución infracciones que, se mire como se mire, carecen de la necesaria cobertura legal.

Fallo: se otorga parcialmente el amparo, se declara el derecho de la sociedad recurrente a la legalidad en materia sancionadora.

Comentario

Se discute la constitucionalidad del precepto del estatuto catalán del consumidor que establece que las infracciones administrativas tipificadas en esa ley se calificarán como leves, graves o muy graves en función de unos criterios que deben ser valorados en la fase de aplicación.

Según doctrina constitucional consolidada, el derecho a la legalidad sancionadora "comprende una doble garantía. La primera, de orden material y alcance absoluto, tanto por lo que se refiere al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto, como este Tribunal ha señalado reiteradamente, el término "legislación vigente" contenido en dicho art. 25.1 es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora".

En relación con la vertiente material de este derecho, hemos puesto de relieve que "la necesidad de que la ley predetermine suficientemente las infracciones y las sanciones, así como la correspondencia entre unas y otras, no implica un automatismo tal que suponga la exclusión de todo poder de apreciación por parte de los órganos administrativos a la hora de imponer una sanción concreta", pero en modo alguno cabe encomendar por entero tal correspondencia a la discrecionalidad judicial o administrativa, "ya que ello equivaldría a una simple habilitación en blanco a la Administración por norma legal vacía de contenido material propio".

Consecuentemente, el artículo 25.1 CE limita, no ya el ejercicio administrativo de la discrecionalidad, sino su atribución misma por parte del legislador. En particular, para el caso de leyes que remiten la calificación de las infracciones como leves, graves o muy graves a un órgano administrativo, hemos declarado: "la graduación de las sanciones o calificación ad hoc de las infracciones no resulta acorde con el principio de taxatividad en cuanto que no garantiza mínimamente la seguridad jurídica de los ciudadanos, quienes ignoran las consecuencias que han de seguirse de la realización de una conducta genéricamente tipificada como infracción administrativa" (STC 252/2006, de 25 de julio, FJ 4, que remite a la STC 100/2003, de 2 de julio).

Es claro que el precepto cuestionado traslada la calificación de las infracciones a un momento aplicativo posterior y, por ende, externo a la previsión legal en contra de la vertiente material del derecho a la legalidad sancionadora recogido en el artículo 25.1 CE.

Fallo: se estima la cuestión de inconstitucionalidad y, en su virtud, se declara inconstitucional y nulo el artículo 30 de la Ley del Parlamento de Cataluña 3/1993, de 5 de marzo, del estatuto del consumidor, en el inciso que establece que las infracciones a dicha Ley "se calificarán como leves, graves o muy graves en función del riesgo que supongan para la salud o seguridad de los consumidores, con especial atención a las de los que están especialmente protegidos por la presente Ley, en función de la cuantía del beneficio obtenido como consecuencia directa o indirecta de la infracción, en función de la situación de predominio del infractor en algún sector del mercado y en función de su reincidencia".

Comentario

Constituye doctrina del Tribunal Constitucional que la existencia de una cobertura legal expresa y clara de la injerencia del poder público en la libertad individual es un requisito previo e insoslayable, de modo que si existe sólo esa previsión legal y si la misma explicita suficientemente la extensión y el contenido de la privación de libertad impuesta puede, después, valorarse si su concreta aplicación resulta proporcionada, ponderando el sacrificio generado en la esfera del recurrente con los fines públicos que se pretenden alcanzar en la regulación aplicada, todo ello de acuerdo con el principio favor libertatis o in dubio pro libertate, que lleva a la elección y aplicación, en caso de duda, de la norma menos restrictiva de la libertad.

Partiendo de esta doctrina el Tribunal para resolver la demanda planteada formuló las siguientes consideraciones:

a) Respecto del principio de legalidad en el ámbito de las medidas limitativas de derechos fundamentales: que la previsión legal de una medida limitativa de derechos fundamentales es condición de su legitimidad constitucional, proyectando este postulado sobre una serie de derechos fundamentales, específicamente también sobre el derecho a la libertad personal.

b) Que dentro del derecho a la libertad y en relación con la medida de prisión provisional: que la exigencia general de habilitación legal supone que la decisión judicial de decretar, mantener o prorrogar la prisión provisional ha de estar prevista en uno de los supuestos legales y que ha de adoptarse mediante el procedimiento legalmente regulado.

c) Para tener por cumplida la exigencia de la previa habilitación legal de toda medida restrictiva del derecho fundamental: que la ley debe definir las modalidades y extensión del ejercicio del poder otorgado con la suficiente claridad para aportar al individuo una protección adecuada contra la arbitrariedad.

Constatada la ausencia de una norma legal orgánica (art. 81.1 CE) habilitante de la adopción de la prisión provisional, tras sentencia no firme de absolución por eximente completa con imposición de medida de seguridad de internamiento, su consecuencia no podía ser otra que la declaración de haberse vulnerado el derecho a la libertad personal (art. 17.1 CE) del recurrente, con otorgamiento del amparo solicitado.

Fallo: se otorga el amparo, se declara que se ha vulnerado el derecho y se declara la nulidad de las resoluciones judiciales.

Comentario

Esta sentencia resuelve un recurso de amparo interpuesto contra auto que desestimó el recurso de apelación interpuesto contra auto que acordó prisión provisional incondicional para el recurrente. Se alega que se han vulnerado el derecho fundamental a la legalidad penal, art. 25.1 CE, el derecho a la participación política y a la representación, art. 23 CE, derecho a la libertad personal, art. 17.1 CE, y otros derechos fundamentales

Si bien se declara la inadmisión del recurso en relación con el derecho a la legalidad penal, el Tribunal considera que dentro del análisis sobre la vulneración del derecho reconocido en el art. 17 CE debe englobarse “la denuncia relativa a la vulneración del principio de legalidad en materia penal, al entender que la lesión que realmente se denuncia es la ausencia del presupuesto sustentador de la prisión provisional acordada respecto del recurrente”.

Se argumenta que la prisión provisional se adoptó sin haber indicios verdaderos de que se participara en el delito. En primer lugar, el Tribunal indica que la motivación de la adopción de medidas cautelares como la prisión provisional puede remitir a otra resolución judicial si tiene por “presupuesto los mismos indicios racionales de criminalidad respecto de semejantes hechos delictivos, además de igual calificación jurídica provisional que la anterior” (STC 50/2019, de 9 de abril, FJ 4 a).

El Tribunal recuerda el parámetro de control establecido por su doctrina. En este sentido, el Tribunal no lleva a cabo un control de los factores y circunstancias que han tenido en cuenta los órganos jurisdiccionales, sino que el control que realiza es externo y se limita a cotejar la suficiencia y razonabilidad de la argumentación judicial, entendiendo en este caso que el razonamiento no incurre en “una inadmisible falta de individualización o en una parquedad argumental incompatible con la exigencia constitucional de motivación”, ni se aprecian quiebras lógicas en la argumentación o consideraciones manifiestamente infundadas.

El demandante entiende que no hay riesgo de reiteración delictiva y fuga, finalidad que legitima la prisión provisional. El Tribunal recuerda al respecto que deben ponderarse las circunstancias procesales del caso e individualizar en cada caso el sentido que tiene la proximidad del juicio oral. Le confiere al transcurso del tiempo un valor ambivalente, considerando el Tribunal Constitucional que la consolidación de la imputación incrementa el riesgo de fuga, e, igualmente, cuando se acerca la fecha de celebración del juicio oral puede incrementarse este riesgo. Dado que el control que realiza el Tribunal es externo, no puede profundizar más en el control de la fundamentación de la decisión que acuerde la prisión provisional, más allá de constatar que las resoluciones tienen un fin constitucionalmente legítimo y que se han ponderado de manera conjunta las circunstancias del caso (STC 35/2007, de 12 de febrero, FJ 4). El Tribunal cita la STC 50/2019 por la similitud con este caso. La medida cautelar de prisión “ha de fundarse en un juicio de pronóstico de mayor rango temporal (pues se trata de asegurar la íntegra tramitación del proceso) y ha de tener en cuenta, por ello, otros factores concurrentes que indiquen cuál puede ser la pauta plausible de comportamiento futuro” [FJ 5 a)].

Respecto a la reiteración delictiva, el demandante alega que “el referido riesgo carece de cualquier tipo de fundamento objetivo” y que “la apreciación de ese peligro se contradice con la realidad de los hechos, toda vez que durante el tiempo que ha permanecido en libertad, el demandante no ha desarrollado actividad alguna que denote el peligro de reiteración delictual apreciado” y señala que el motivo real de su encarcelamiento provisional es “la toma en consideración de la ideología independentista que profesa”, afirmando falta de neutralidad.

El Tribunal indica, en primer lugar, que habiendo peligro de fuga no es necesaria la concurrencia del riesgo de reincidencia para la privación cautelar de libertad. Nuevamente, en todo caso, el Tribunal debe limitarse a valorar si la argumentación para sustentar el riesgo de reiteración delictiva no es manifiestamente irrazonable. Tampoco es propio de la jurisdicción del Tribunal revisar los “juicios de intenciones que las partes realizan acerca de eventuales motivaciones ocultas que, en su particular opinión, pueden explicar las resoluciones judiciales más allá de lo que se exterioriza en su fundamentación jurídica”. El Tribunal indica que las resoluciones tienen una motivación externa que hace evidente que la medida cautelar tiene una finalidad constitucionalmente legítima y que no puede sostenerse sobre estas que la medida se ha adoptado debido a la ideología del demandante. Las alegaciones sobre el “motivo real” no tienen contenido argumental suficiente. El Tribunal constata que “el auto de procesamiento de 21 de marzo de 2018 es una resolución extensamente fundada” y que la imputación formal no supone que la instrucción se detenga, sino que se puede ya delimitar el ámbito objetivo y subjetivo de los hechos atribuidos. 

Respecto a la alegación del recurrente en amparo de que la medida cautelar de prisión provisional y sin fianza vulnera sus derechos políticos y los de la ciudadanía a la que representa, el Tribunal recuerda su jurisprudencia y la doctrina del TEDH, afirmando que “las decisiones judiciales que acuerden la imposición o el mantenimiento de una privación cautelar de libertad a un parlamentario o a un candidato en unas elecciones legislativas han de estar suficiente y razonablemente motivadas, en el sentido de que han de ponderar la injerencia de la medida adoptada en el derecho fundamental a acceder a los cargos públicos en condiciones de igualdad y con los requisitos que señalen las leyes”. El control que realiza el Tribunal se limita a si la resolución está motivada y a si la motivación respeta el contenido esencial del derecho fundamental [STC 155/2019, FJ 16 A)]. 

Una vez se constata que la adopción de la medida de prisión provisional cumple las exigencias del principio de legalidad y responde a fines constitucionalmente legítimos, debe valorarse la proporcionalidad de la medida cautelar en relación con el derecho fundamental al acceso y al ejercicio del cargo público, siendo uno de los factores a valorar que exista un recurso para poder impugnar la medida de prisión de manera efectiva [STC 155/2019, FJ 18 A)]. Un factor que se considera para la ponderación de la injerencia de la medida cautelar en el derecho al acceso y al ejercicio del cargo público es la duración de la prisión provisional [STC 155/2019, FJ 19 A)]. También deben considerarse las repercusiones en el ejercicio del derecho de acceso a un cargo público representativa por una medida de prisión provisional [STC 155/2019, FJ 20 A)].

Por último, se analiza si se han valorado por los órganos judiciales otras medidas alternativas; en este caso, en las resoluciones judiciales impugnadas se razona de manera concreta e individualizada la exclusión de otras medidas alternativas. Por otra parte, la argumentación de la decisión judicial satisface la exigencia de proporcionalidad.

Por otra parte, el voto particular formulado por los magistrados don Fernando Valdés Dal-Ré y don Juan Antonio Xiol Ríos y la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón expresa que “la función de este Tribunal en los procedimientos de amparo cuando se invoca un derecho sustantivo no se agota en un mero control externo del razonamiento de las resoluciones impugnadas, sino que, como máximo interprete en materia de garantías constitucionales [art. 123.1 CE, en relación con los arts. 53.2 y 161.1 b) CE, art. 5.1 LOPJ y art. 1 LOTC], tiene una plenitud de jurisdicción para establecer el parámetro de protección de ese derecho sustantivo”. Consideran los magistrados unos criterios que deberían haberse tenido en cuenta al realizar el juicio de proporcionalidad: “la relevancia en abstracto de los intereses constitucionales en conflicto”, valorándose el peso específico de los intereses; “la intensidad de la afectación al interés constitucional sacrificado”; y “la posibilidad de protección del interés constitucional prevalente con alternativas menos lesivas para el interés constitucional sacrificado”.

Comentario

Ámbito del recurso y decisión del Tribunal Constitucional:

Mediante escrito registrado ante el tribunal el 11 de julio de 2022, cincuenta y un diputados y diputadas del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso de los Diputados, promueven recurso de inconstitucionalidad contra el art. único de la Ley Orgánica 4/2022, de 12 de abril, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código penal, para penalizar el acoso a las mujeres que acuden a clínicas para la interrupción voluntaria del embarazo («Boletín Oficial del Estado» núm. 88, de 13 de abril de 2022).

El recurso tiene su origen en los siguientes antecedentes:

La disposición impugnada añade el art. 172 quater a la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código penal, que tiene la siguiente redacción:

«1. El que para obstaculizar el ejercicio del derecho a la interrupción voluntaria del embarazo acosare a una mujer mediante actos molestos, ofensivos, intimidatorios o coactivos que menoscaben su libertad, será castigado con la pena de prisión de tres meses a un año o de trabajos en beneficio de la comunidad de treinta y uno a ochenta días.

2. Las mismas penas se impondrán a quien, en la forma descrita en el apartado anterior, acosare a los trabajadores del ámbito sanitario en su ejercicio profesional o función pública y al personal facultativo o directivo de los centros habilitados para interrumpir el embarazo con el objetivo de obstaculizar el ejercicio de su profesión o cargo.

3. Atendidas la gravedad, las circunstancias personales del autor y las concurrentes en la realización del hecho, el tribunal podrá imponer, además, la prohibición de acudir a determinados lugares por tiempo de seis meses a tres años.

4. Las penas previstas en este artículo se impondrán sin perjuicio de las que pudieran corresponder a los delitos en que se hubieran concretado los actos de acoso.

5. En la persecución de los hechos descritos en este artículo no será necesaria la denuncia de la persona agraviada ni de su representación legal.»

Las alegaciones que sustentan las dudas de constitucionalidad son, en síntesis, las siguientes:

La norma impugnada vulnera el derecho a la legalidad penal [arts. 25.1 CE y 7 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH)] por falta de taxatividad del tipo previsto en el nuevo art. 172 quater del Código penal (CP). Acudiendo a la cita del fundamento jurídico 12.1.3 de la STC 46/2022, de 24 de marzo, y del fundamento jurídico 2 de la STC 14/2021, de 28 de enero, la demanda recuerda la jurisprudencia constitucional en relación con el art. 25.1 CE, invocando en particular el principio de legalidad penal en la vertiente de la obligación de taxatividad de la norma penal. La síntesis de la doctrina expuesta, según la demanda, supone que el derecho a la legalidad penal comprende, junto a la garantía formal materializada en el rango exigible a la norma sancionadora, una garantía de carácter material vinculada a la exigencia de certeza y concreción del precepto penal, que conecta con la seguridad jurídica, de modo que no basta con que la norma con rango legal delimite el tipo delictivo, sino que este ha de quedar plasmado en el texto de la disposición con tal grado de concreción y precisión en la descripción de los elementos básicos de la figura delictiva, que permita a los ciudadanos conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever así las consecuencias de sus acciones. El escrito de los recurrentes invoca en el mismo sentido la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en particular, las sentencias de 21 de octubre de 2013, asunto del Río Prada c. España, y de 11 de abril de 2013, asunto Vyerentsov c. Ucrania.

La denuncia de falta de taxatividad en este caso se articula en torno a dos argumentos esenciales: a) la constatación de una incongruencia entre la finalidad declarada en el preámbulo de la Ley Orgánica 4/2022 y el tipo delictivo descrito en el nuevo art. 172 quater CP, que vulnera el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE); y b) la falta de calidad del art. único de la Ley Orgánica 4/2022, por cuanto trata de tipificar conductas delictivas incorporando conceptos jurídicos indeterminados –actos molestos, ofensivos– que vulneran la exigencia de lex certa que contiene el art. 25.1 CE.

1) Respecto del primer argumento, los recurrentes explican que la finalidad declarada de la Ley Orgánica impugnada es proteger los centros sanitarios donde se practica la interrupción voluntaria del embarazo del acoso que sufren por parte de grupos organizados, creando zonas seguras para garantizar el acceso de las mujeres a dichos establecimientos y asegurando la discreción del entorno del centro sanitario. Ahora bien, esa finalidad, a la que el legislador orgánico vincula el tipo delictivo en el preámbulo de la Ley Orgánica 4/2022, contrasta con la amplitud que muestra la norma que no restringe la conducta típica a las manifestaciones en las inmediaciones de las clínicas. Por tanto, se constata una falta de vinculación entre la finalidad de la reforma y el tipo formulado efectivamente, porque la redacción del art. 172 quater CP: (i) prescinde de elementos que se revelan esenciales para atender a la finalidad que justifica su incorporación a la norma penal, expresa y reiterada en el preámbulo de la Ley Orgánica 4/2022; (ii) resulta tan difusa e imprecisa que permite apreciar la existencia de indicios delictivos en cualquier manifestación que pudiera celebrarse en contra de la interrupción voluntaria del embarazo, prescindiendo del lugar en el que aquella se lleve a cabo; y (iii) es tan general e imprecisa que aboca a una restricción injusta e injustificada en el ejercicio de libertades y derechos constitucionalmente protegidos, por cuanto el mero hecho de manifestarse contra la interrupción voluntaria del embarazo portando fotografías, fetos de juguete o realizando proclamas, encajaría en el tipo descrito por el art. 172 quater CP aunque la manifestación se desarrolle a kilómetros de cualquier tipo de centro sanitario.

La demanda resalta que careciendo el preámbulo de valor normativo (con cita del fundamento jurídico 7 de la STC 31/2010, de 28 de junio), no puede considerarse como elemento esencial del tipo, el hecho de que las conductas que describe se desarrollen en el entorno o las cercanías de algún centro sanitario de los que facilitan la interrupción voluntaria del embarazo y, consecuentemente, el delito de acoso tipificado en el art. 172 quater CP puede cometerse en cualquier lugar de territorio nacional, encajando en el tipo cualquier manifestación contra la interrupción voluntaria del embarazo por el mero hecho de que una mujer embarazada, que se plantee una interrupción voluntaria del embarazo, se acerque o pase por las inmediaciones del lugar en que se desarrolle y se sienta ofendida, molesta o incómoda.

2) Por lo que hace al reproche de falta de calidad normativa del artículo impugnado, al incorporar al tipo conceptos jurídicos indeterminados, que concreta en los elementos actos molestos y ofensivos, los recurrentes alegan que se convierte en conducta penal cualquier manifestación, celebrada en cualquier lugar, a la que pueda acudir una persona y expresar en ella su opinión contraria a la práctica de la interrupción voluntaria del embarazo, cuando esa actuación, expresión o declaración provoque desagrado, incomodidad, molestia o simple contrariedad en los sujetos pasivos del delito. La inconstitucional apertura del tipo penal descrito en el art. 172 quater CP permitirá al aplicador de la norma entender que las manifestaciones que una persona haga en contra de la interrupción voluntaria del embarazo se incluyan dentro del ámbito de este nuevo delito, permitiendo que se decida discrecionalmente qué conductas o declaraciones se consideran o no delictivas, y resultando para el destinatario de la norma absolutamente imprevisible saber cuándo sus manifestaciones o acciones van a ser consideradas como un delito de acoso.

Si bien uno de los elementos de la conducta tipificada en el artículo impugnado es que con los actos de acoso molestos u ofensivos se menoscabe la libertad de la mujer para ejercer su derecho a la interrupción voluntaria del embarazo o se dificulte el ejercicio profesional de los trabajadores sanitarios de los centros médicos, la Ley Orgánica 4/2022 no concreta qué puede entenderse por molestia u ofensa. Se incorpora en el tipo una circunstancia puramente subjetiva para calificar como delito determinados actos, sin que tal valoración se atribuya exclusivamente a los ofendidos sino también a todos aquellos que deseen formular denuncia.

En síntesis, la generalidad e indefinición del tipo delictivo del art. 172 quater CP permite que encaje en el mismo cualquier manifestación o proclama que se realizara en contra de la interrupción voluntaria del embarazo, en cualquier parte del territorio nacional, cuando se consideren molestas para una mujer embarazada con propósito de practicar una interrupción voluntaria del embarazo o para un trabajador sanitario que ejerza su profesión en centros que practiquen la interrupción voluntaria del embarazo. Por tanto, la redacción del precepto cuestionado describe un delito que no resulta reconocible con un razonable grado de claridad, impidiendo a los ciudadanos conocer de antemano qué conductas son susceptibles de ser castigadas bajo su ámbito, y quebrantando la garantía de taxatividad que forma parte del derecho reconocido en el art. 25.1 CE.

Razonamiento del Tribunal:

Es de relevancia en este comentario considerar el FJ 3 y 4 dado que los diputados y diputadas que interponen el recurso de inconstitucionalidad, tal y como ha sido expuesto más arriba, consideran que el art. 172 quater CP, que tipifica el delito de acoso para obstaculizar el ejercicio del derecho a la interrupción voluntaria del embarazo, podría vulnerar los principios de legalidad penal (art. 25.1 CE) y de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), por cuanto el precepto impugnado adolece de falta de taxatividad, lo que acarrea déficits de certeza y previsibilidad.

Antes de sintetizar la jurisprudencia constitucional sobre la cuestión es preciso reconducir la queja sobre la vulneración del principio de seguridad jurídica a la relativa a la infracción del principio de legalidad penal. Conforme se sostuvo en la STC 136/2011, de 13 de septiembre, la seguridad jurídica «ha de entenderse como la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados (STC 15/1986, de 31 de enero, FJ 1), como la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación del Derecho (STC 36/1991, de 14 de febrero, FJ 5), o como la claridad del legislador y no la confusión normativa (STC 46/1990, de 15 de marzo, FJ 4). De tal modo, que si en el ordenamiento jurídico en que se insertan las normas, teniendo en cuenta las reglas de interpretación admisibles en Derecho, el contenido o las omisiones de un texto normativo produjeran confusión o dudas que generaran en sus destinatarios una incertidumbre razonablemente insuperable acerca de la conducta exigible para su cumplimiento o sobre la previsibilidad de sus efectos, podría concluirse que la norma infringe el principio de seguridad jurídica» (FJ 9 y jurisprudencia allí citada).

Pero cuando la queja relativa a la falta de certeza o claridad de una norma, o la falta de expectativa razonablemente fundada del ciudadano en la actuación del poder público a la hora de aplicar dicha norma, se refiere a la aplicación de una disposición penal o administrativa sancionadora, esto es, cuando se alega la falta de predeterminación normativa de infracciones y sanciones, entonces la denuncia de vulneración de la seguridad jurídica (art. 9.3 CE) se debe subsumir en la vulneración más específica del principio de legalidad penal proclamado en el art. 25.1 CE (por todas, STC 14/2021, FJ 2).

Así las cosas, refiriéndose al contenido del art. 25.1 CE, desde la STC 42/1987, de 7 de abril, el Tribunal ha venido manteniendo que el derecho incorporado en este precepto incorpora la regla nullum crimen nulla poena sine lege, a la que se asocia desde una perspectiva formal, de un lado, la garantía de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes y, de otro, el rango necesario de las normas tipificadoras de tales conductas y reguladoras de las sanciones aparejadas a su comisión (en este sentido, por todas, STC 100/2003, de 2 de junio, FJ 3. A la exigencia de ley (lex scripta), se une la de que la ley sea anterior al hecho sancionado (lex praevia), y que describa un supuesto de hecho estrictamente determinado (lex certa). Y es esta última dimensión del principio de legalidad la que centra las quejas contenidas en el recurso de inconstitucionalidad, por lo que  es conveniente detenernos exclusivamente en ella.

El mandato de taxatividad o de lex certa, «se traduce en la exigencia de predeterminación normativa de las conductas punibles y de sus correspondientes sanciones» (entre otras, SSTC 142/1999, de 22 de julio, FJ 3; 123/2001, de 4 de junio, FJ 11, o 47/2022, de 24 de marzo, FJ 8; en términos similares, STC 170/2002, de 30 de septiembre, FJ 12). Así definido, el mandato de taxatividad se considera como una garantía de la denominada vertiente subjetiva de la seguridad jurídica (según la expresión utilizada en las SSTC 273/2000, de 15 de noviembre, FJ 11, y 196/2002, de 28 de octubre, FJ 5), lo que justifica que, como se ha señalado, la queja relativa a la infracción del art. 9.3 CE quede, en este caso, subsumida en la vulneración específica del art. 25.1 CE.

Para ajustarse al mandato constitucionalidad de taxatividad, «el legislador ha de operar con tipos; es decir, con una descripción estereotipada de las acciones y omisiones incriminadas, con indicación de las simétricas penas o sanciones (SSTC 120/1994, de 25 de abril, y 34/1996, de 11 de marzo), lo que exige una concreción y precisión de los elementos básicos de la correspondiente figura delictiva; resultando desconocida esta exigencia cuando se establece un supuesto de hecho tan extensamente delimitado que no permite deducir siquiera qué clase de conductas pueden llegar a ser sancionadas (STC 306/1994, de 14 de noviembre)» [STC 133/2021, de 24 de junio, FJ 6 B) b)]. La garantía de esta vertiente subjetiva de la seguridad jurídica, hace recaer por tanto sobre el legislador el deber de configurar las leyes sancionadoras de forma concreta, precisa, clara e inteligible, de modo que «los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones» [SSTC 242/2005, de 10 de octubre, FJ 2; 162/2008, de 15 de diciembre, FJ 1; 81/2009, de 23 de marzo, FJ 4; 135/2010, de 2 de diciembre, FJ 4; 169/2021, de 6 de octubre, FJ 9, y 54/2023, de 22 de mayo, FJ 3 b)]. Esta garantía conlleva la inadmisibilidad de «formulaciones tan abiertas por su amplitud, vaguedad o indefinición, que la efectividad dependa de una decisión prácticamente libre y arbitraria del intérprete y juzgador» (SSTC 34/1996, FJ 5; 104/2009, de 4 de mayo, FJ 2, o 145/2013, de 11 de julio, FJ 4).

Por tanto, en el ámbito normativo, que es el que nos ocupa en el presente proceso comentario porque lo que se cuestiona es la actividad del legislador, la garantía de certeza puede «resultar vulnerada por la insuficiente determinación ex ante de la conducta sancionable, como defecto inmanente a la redacción legal del precepto sancionador objeto de escrutinio; vulneración que afectaría a la calidad de la ley, esto es, a la accesibilidad y previsibilidad del alcance de la norma en el ámbito penal o sancionador (SSTC 184/2003, de 23 de octubre, FJ 3, y 261/2015, de 14 de diciembre, FJ 5)» [STC 42/2022, de 21 de marzo, FJ 3 A) a)].

Dicho lo anterior, nuestra jurisprudencia también admite la compatibilidad entre el mandato de taxatividad y el empleo de conceptos jurídicos indeterminados o la utilización de un lenguaje relativamente vago y versátil, «pues las «‘normas son necesariamente abstractas y se remiten implícitamente a una realidad normativa subyacente, y dentro de ciertos límites (por todas, STC 111/1993, de 25 de marzo), el propio legislador puede potenciar esa labilidad para facilitar la adaptación de la norma a la realidad’ (STC 129/2008, de 27 de octubre, FJ 3), que en ocasiones presenta aspectos difíciles de prever» [STC 146/2017, FJ 3 a)]» (STC 45/2022, de 23 de marzo, FJ 14). El razonamiento del tribunal en este punto es cuestionable porque una cosa es la vaguedad del lenguaje y otra su versatilidad o usabilidad y en este sentido el tribunal deja abierto el uso de tales expresiones que en materia penal deberían estar proscritos al expandir un campo semántico más allá de la certeza y seguridad jurídica que en esta rama del ordenamiento no debería admitir tales interpretaciones peligrosamente expandibles, puede haber otros ámbitos como el derecho civil, por ejemplo, donde el razonamiento que formula el tribunal podría ser de aplicación Tras las consideraciones anteriores que suponen una revisión de la doctrina constitucional sobre la taxtividad el Tribunal considera las circunstancias específicas de este recurso, así:

1) El recurso de inconstitucionalidad desarrolla un primer argumento para sustentar la invocación del art. 25.1 CE en el que se alude a una suerte de incongruencia entre la finalidad de la norma declarada en el preámbulo de la Ley Orgánica 4/2022, y el tipo delictivo descrito en el nuevo art. 172 quater CP, considerando que si la finalidad de la Ley Orgánica 4/2022 es sancionar las conductas desarrolladas en el entorno físico de las clínicas en las que se practican interrupciones voluntarias del embarazo, esa finalidad no encuentra reflejo exacto en el tipo contenido en el art. 172 quater CP.

La jurisprudencia sostiene de manera constante e incontrovertida que los preámbulos o las exposiciones de motivos de las leyes carecen de valor normativo y no pueden ser objeto directo de un recurso de inconstitucionalidad [SSTC 36/1981, de 12 de noviembre, FJ 7; 150/1990, de 4 de octubre, FJ 2; 173/1998, de 23 de julio, FJ 4; 116/1999, de 17 de junio, FJ 2; 99/2012, de 8 de mayo; 104/2015, de 28 de mayo, FJ 3; 114/2017, de 17 de octubre, FJ 2 A) b); 51/2019, de 11 de abril, FJ 2; 158/2019, de 12 de diciembre, FJ 4; 81/2020, de 15 de julio, FJ 12; 131/2020, de 22 de septiembre, FJ 6 a); 37/2021, de 18 de febrero, FJ 2 a), y 9/2023, de 22 de febrero, FJ 2 a)]. Cosa distinta es que en algunos casos los conceptos y categorías que se contienen en el preámbulo de una ley se proyecten sobre su articulado posterior, pudiendo contener elementos interpretativos que puedan incidir en la parte dispositiva de la ley [STC 51/2019, FJ 2 a), en el mismo sentido SSTC 36/1981, FJ 7; 31/2010, FJ 7, y ATC 95/2021, de 7 de octubre, FJ único]. Pero esto no sucede en el supuesto que nos ocupa. Como establece el tribunal en la STC 49/2008, de 9 de abril, «las afirmaciones más o menos explícitas sobre los motivos que han llevado al legislador a aprobar los preceptos impugnados, sobre su incapacidad de expresarlos y su voluntad de ocultarlos no pueden formar parte de un debate procesal que se desarrolla en esta sede y que tiene por objeto normas y no intenciones» (FJ 5).

Quizá los motivos expresados por el legislador para especificar el contexto justificativo de la aprobación de la norma penal no coinciden de manera total o exclusiva con la descripción de la conducta típica, que no queda limitada al entorno geográfico donde se sitúe una clínica de salud sexual y reproductiva. De ello no se deriva necesariamente que el precepto no sea taxativo, o que las afirmaciones de la exposición de motivos deban necesariamente integrar la comprensión del tipo penal cuyo contenido normativo queda concretado por los elementos incorporados al art. 172 quater CP. Por tanto, respecto de esta cuestión debe rechazarse la invocación del principio de taxatividad.

2) El recurso de inconstitucionalidad fundamenta también la invocación del art. 25.1 CE afirmando la falta de calidad normativa del precepto impugnado «por cuanto trata de tipificar conductas delictivas incorporando conceptos jurídicos indeterminados –actos molestos, ofensivos– que vulneran la exigencia de lex certa que contiene el art. 25.1 CE». A ese respecto, incide en que se omite cualquier precisión que permita la concreción de lo que puede entenderse por molestia u ofensa, desconociéndose el nivel de sensibilidad que cada mujer o trabajador afectado puede tener para recibir un consejo o comentario contrario a la interrupción voluntaria del embarazo sin resultar molesto u ofensivo y llegar en tal caso a ser constitutivo de la conducta infractora, instituyéndose una circunstancia puramente subjetiva.

En este sentido, no se puede ignorar que en la Recomendación general núm. 35 sobre la violencia por razón de género contra la mujer, por la que se actualiza la Recomendación general núm. 19 del Comité para la eliminación de la discriminación contra la mujer, se pone de manifiesto que el «abuso y el maltrato de las mujeres y las niñas que buscan información sobre salud, bienes y servicios sexuales y reproductivos, son formas de violencia por razón de género que, según las circunstancias, pueden constituir tortura o trato cruel, inhumano o degradante». Y, una vez regulado el derecho a la interrupción voluntaria del embarazo por la Ley Orgánica 2/2010, de 3 de marzo, de salud sexual y reproductiva y de la interrupción voluntaria del embarazo (modificada por la Ley Orgánica 1/2023, de 28 de febrero) se constata que desaparecidas las barreras legales al ejercicio del derecho a la interrupción voluntaria del embarazo, los obstáculos se vienen planteando, bien por una inadecuada consideración de la objeción de conciencia a practicar interrupciones voluntarias del embarazo, entendida como excepción a una obligación legal (SSTC 44/2023, de 9 de mayo, FJ 9, y 78/2023, de 3 de julio, FJ 6), o bien por la presión ejercida por quienes se oponen a esta práctica integrada en el concepto amplio del derecho a la salud sexual y reproductiva de las mujeres. Ambas consideraciones dan un contexto explicativo a la tipificación de las conductas sancionadas en el art. 172 quater CP.

Pues bien, en relación con el argumento relativo a la infracción del art. 25.1 CE, se constata que el art. 172 quater CP, en sus apartados 1 y 2, configura la conducta infractora a través del verbo rector «acosar», que queda limitado, en cuanto a los medios comisivos del acoso, a que se ejecuta mediante «actos molestos, ofensivos, intimidatorios o coactivos» y, en cuanto al resultado, a que dichos medios comisivos menoscaben la libertad del sujeto pasivo. Toda esta conducta, por otro lado, se ha de desarrollar con la finalidad, para el caso del sujeto pasivo mujer embarazada, de «obstaculizar el ejercicio del derecho a la interrupción voluntaria del embarazo» y, para los trabajadores del ámbito sanitario y el personal facultativo o directivo de los centros habilitados para la interrupción voluntaria del embarazo, de «obstaculizar el ejercicio de su profesión o cargo».

Los dos elementos incorporados al art. 172 quater CP que los recurrentes consideran excesivamente vagos y, por ello, imprevisibles para los destinatarios de la norma penal y de los operadores jurídicos encargados de su aplicación –actos molestos y ofensivos– no puede considerarse, ni en abstracto, ni en el contexto del precepto penal en el que se incorporan, que carezcan de la necesaria precisión exigida por el principio de taxatividad, ni tampoco que impongan una interpretación exclusivamente subjetiva que imposibilite una concreción objetiva de las conductas a sancionar.

El verbo típico rector de la conducta del precepto impugnado no es la ejecución, entre otros, de actos molestos u ofensivos, sino la acción de acosar. La conducta de acoso, que es sobre la que radica la ilicitud de hecho aparece de manera profusa en distintos ilícitos del Código penal (así, por ejemplo, en los arts. 172 ter; 173.1, párrafo tercero; o 184 CP) y ha generado una numerosa jurisprudencia respecto de su ámbito de comprensión. Este es un primer elemento que permite excluir los riesgos de vaguedad o subjetivización en la aprehensión del ámbito de aplicación de este delito tanto por parte de los potenciales sujetos activos como de los operadores jurídicos encargados de su aplicación.

Por otro lado, asumiendo que los actos molestos y ofensivos no son sino medios comisivos típicos de la conducta de acoso, el elemento «acto molesto» queda perfectamente delimitado y definido en el lenguaje común en tanto que, si bien la primera acepción del verbo molestar en el diccionario de la Real Academia Española es «[c]ausar fastidio o malestar a alguien»; su segunda acepción es «[i]mpedir u obstaculizar algo». De ese modo, es concreta como un elemento del tipo en plena coherencia con la finalidad, también incorporada al tipo, de que esa conducta se desarrolle «para obstaculizar» el ejercicio del derecho a la interrupción voluntaria del embarazo, en el caso del sujeto pasivo mujer embarazada, o en el del sujeto pasivo del profesional sanitario que actúa en el ejercicio de su profesión. Lo mismo puede afirmarse del elemento «actos ofensivos», ya que la primera acepción en el lenguaje común del verbo ofender es «[h]umillar o herir el amor propio o la dignidad de alguien, o ponerlo en evidencia con palabras o con hechos». En este caso, además, se constata que conductas tipificadas con derivados del verbo ofender están incorporadas al vigente Código penal tanto en los arts. 524 y 525 CP –en los que se sancionan los delitos contra los sentimientos religiosos– como en el art. 543 CP –en el que se tipifica el delito de ofensas y ultrajes a España y sus símbolos–. De ese modo, tratándose de un concepto cuyo uso jurídico-penal ya está incorporado en los citados preceptos desde la redacción originaria del Código penal por la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, y que, además, ha dado lugar a una interpretación jurisprudencial por parte de la jurisdicción ordinaria, no cabe afirmar que su ámbito de comprensión pudiera resultar imprevisible en el contexto del artículo ahora impugnado.

Además, a los efectos de valorar una eventual imprevisibilidad en la comprensión de los elementos del tipo «actos molestos y ofensivos» y, una interpretación subjetivizante, debe tenerse en cuenta que estos elementos aparecen, por un lado, integrados con otros medios comisivos como la intimidación y las coacciones y, por otro, vienen acompañados de la precisión de que dichos actos tienen que menoscabar la libertad del sujeto pasivo. Esta contextualización, acompañada de la finalidad típica de que se trata de una conducta de acoso para obstaculizar el ejercicio de determinados derechos, permiten un adecuado entendimiento de la expresión «actos molestos y ofensivos» por parte de los destinatarios y de los operadores jurídicos, parificados no solo con la intensidad lesiva del resto de medios comisivos en relación con el derecho a la libertad, sino con su efectivo menoscabo mediante la obstaculización al ejercicio de concretos derechos. Esta circunstancia también es un elemento relevante para descartar las imputaciones de falta de taxatividad alegada por los recurrentes.

De lo expuesto se concluye que los riesgos de aplicación del precepto impugnado por los recurrentes a conductas como meras sugerencias o comentarios contrarios a la interrupción voluntaria del embarazo no forman parte de una normal comprensión del ámbito de aplicación del art. 172 quater CP. Por tanto, será en el ámbito aplicativo concreto de este precepto por parte de los órganos judiciales, y no en el de su concreción legislativa, que es el objeto de análisis del presente proceso constitucional, en el que, en su caso, habrá que controlar, incluso por la vía del procedimiento de amparo ante este tribunal, cualquier eventual interpretación imprevisible de dicho precepto.

Con base en los argumentos suciamente considerados el alto tribunal falla en el sentido de desestimar íntegramente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por cincuenta y un diputados y diputadas del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso de los Diputados, contra el artículo único de la Ley Orgánica 4/2022, de 12 de abril, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código penal, para penalizar el acoso a las mujeres que acuden a clínicas para la interrupción voluntaria del embarazo.

En el caso que consideramos se produjeron tres votos particulares de los cuales, el segundo formulado por los magistrados Enrique Arnaldo Alcubilla y Concepción Espejel Jorquera reiteran la falta de la necesaria taxatividad en la descripción del nuevo tipo penal.

Comentario

El recurrente en amparo fue condenado como autor de un delito continuado de prevaricación en concurso medial con un delito continuado de malversación de caudales públicos como consecuencia de su participación, en calidad de Consejero de Innovación, Ciencia y Empresa de la Junta de Andalucía, en la elaboración y aprobación de proyectos de ley de presupuestos, así como de modificaciones presupuestarias; y, en calidad de presidente del Instituto de Fomento de Andalucía (IFA), en la toma de decisiones relativas a ayudas sociolaborales, objeto del denominado caso “ERE”.

Estas ayudas, en un contexto de crisis económica, tenían como objetivo financiar con fondos públicos las primas derivadas de la contratación de pólizas de rentas para trabajadores de empresas, para garantizar un nivel de ingresos hasta el acceso a la jubilación, de forma que complementaba a las ayudas previas a la jubilación ordinaria, y a las ayudas extraordinarias en reestructuración de empresas. Sin embargo, en algunos expedientes de tramitación, el interventor puso reparos que dificultaron y retrasaron los pagos, lo que motivó la posterior aprobación de siete modificaciones presupuestarias para el pago de las ayudas sociales y a empresas en crisis, a través del IFA. Por estas operaciones, y en el marco de una pieza específica es donde se condena al actor por los delitos antes indicados (FJ 1 y 2).

En la demanda de amparo se alega vulneración del derecho al juez predeterminado por la ley (art. 24.2 CE), dado que se cambió a la magistrada que instruyó inicialmente el asunto por un magistrado de refuerzo; del derecho a la tutela judicial efectiva por no haber dado respuesta a pretensiones esenciales; el derecho a la presunción de inocencia por inexistencia de prueba de cargo en la que se haya fundamentado la condena (art. 24.2 CE); del derecho a legalidad penal (art. 25.1 CE) por interpretación extensiva in malam partem del concepto de resolución administrativa en el tipo de prevaricación; del derecho a la tutela judicial efectiva, el derecho de defensa, el derecho a la presunción de inocencia y a un proceso justo (arts. 24.2 CE y 6.1 CEDH), puesto que las resoluciones no tomaron en consideración la prueba de descargo y por basar la condena en argumentos incriminatorios irrazonables y arbitrarios; y de los derechos de defensa e intangibilidad de las resoluciones judiciales, dado que el Tribunal Supremo, en la sentencia de casación, realizó una ampliación arbitraria del objeto de enjuiciamiento al incluir las ayudas individuales, excluidas en la sentencia de instancia.

La sentencia descarta, en primer lugar, una supuesta vulneración del derecho al juez ordinario predeterminado por la ley (art. 24.2 CE), con motivo de la asunción de la causa por un juez de refuerzo, lo que se derivó por la necesidad de gestión de las piezas separadas de la matriz en el caso ERE, lo que constituyó una decisión razonable y sin injerencia de los órganos gubernativos (FJ 3).

Sin embargo, sí va a estimar parcialmente el recurso, entendiendo a que se ha vulnerado el principio de legalidad penal (art. 25.1 CE), al realizar un control jurídico de los anteproyectos y proyectos de ley de presupuestos, desconociendo el papel central que ocupa el Parlamento en el sistema constitucional español, derivado de la configuración del Estado como “democracia constitucional y parlamentaria”, cuestión ya analizada en la STC 93/2024, de 19 de junio, FJ 4.3, en la que constata que “los anteproyectos y proyectos de leyes no pueden ser objeto de control jurídico”, sino únicamente político, de forma que, al estar el programa recogido en la ley de presupuestos no cabe su interpretación como manifiestamente ilegal (FJ 5).

Asimismo, entiende el Tribunal que no cabe calificar un proyecto de ley de presupuestos como “resolución recaída en asunto administrativo”, por lo que las sentencias recurridas “han incurrido en una interpretación extravagante e imprevisible de los elementos típicos de “resolución” y “asunto administrativo” que vulnera el derecho fundamental a la legalidad penal que garantiza el art. 25 CE”.

Tampoco considera arbitrarias las modificaciones presupuestarias amparadas en las leyes de presupuestos para los años 2005, 2006, 2007 y 2008, de forma que “las resoluciones impugnadas, en lo que se refiere a estas concretas modificaciones presupuestarias, al calificarlas como manifiestamente ilegales, han incurrido en una interpretación del todo imprevisible del tipo penal que ha determinado la condena.” (FJ 5)

Además, consecuentemente, y en relación, con carácter general, de la actuación de gestión realizada por el recurrente, conforme a lo establecido en las leyes de presupuestos, razona el Tribunal que nadie puede prever razonablemente que vaya a ser condenado por delito de malversación, esto es, por la disposición “ilícita” de caudales o efectos públicos, por realizar conductas que tienen cobertura en una norma con rango de ley. Sin embargo, desestima que se vulnere el derecho a la legalidad penal la subsunción en el delito de malversación por concretas aplicaciones de fondos públicos sin cobertura en el programa, con la asignación de fondos públicos a fines distintos y ajenos a los recogidos en el mismo (FJ 6).

En segundo lugar, si bien el recurrente había unido, en el cuarto motivo del recurso, la alegación de que las resoluciones impugnadas habían vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva por no haber dado respuesta a pretensiones esenciales y el derecho a la presunción de inocencia por inexistencia de prueba de cargo en la que pueda fundarse el pronunciamiento condenatorio (art. 24.2 CE), el Tribunal va fundamentar la estimación del segundo, sin referencia a la eventual lesión de la tutela judicial efectiva por no dar respuesta a pretensiones esenciales, en el fundamento jurídico séptimo.  Así, considera el Tribunal  que las resoluciones han lesionado el derecho a la presunción de inocencia pues la condena por delito de malversación referida a las concretas aplicaciones de fondos públicos sin la necesaria cobertura legal, realizada por las resoluciones impugnadas, no se fundamenta en una motivación suficiente en relación con la autoría que permita determinar que el recurrente en amparo tuvo el dominio funcional del hecho y realizó u omitió actos que favorecieron directamente la asignación material de los fondos públicos (FJ 7).

Así, recordando la doctrina constitucional consolidada sobre el derecho a la presunción de inocencia (art 24.2 CE), resalta la importancia de la motivación de las sentencias condenatorias ya que, siendo exigible siempre la motivación de las sentencias penales ex art. 120.3 CE, en el caso de las sentencias condenatorias el canon de motivación “es más riguroso”, puesto que los órganos jurisdiccionales deben realizar un esfuerzo dirigido a motivar la sentencia, al ser quienes tienen un conocimiento completo obtenido con todas las garantías, para que el Tribunal Constitucional pueda comprobar la coherencia de la motivación a través de una supervisión externa de la razonabilidad  que une la actividad probatoria y el relato fáctico, lo que no sería posible sin una motivación suficiente (FJ 7).

Dada la suficiencia de la estimación parcial que permite declarar la nulidad de la condena, el Tribunal entiende innecesario pronunciarse sobre la alegación de vulneración achacada al Tribunal Supremo (derecho a la tutela judicial efectiva, y derechos de defensa e intangibilidad de las resoluciones judiciales firmes), al haber considerado las ayudas individuales como soporte fáctico del delito de malversación, aunque había sido excluido por la Audiencia (FJ 7).

El fallo de la sentencia reconoce que se han vulnerado los derechos fundamentales del recurrente a la legalidad penal (art. 25.1 CE) y a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE), restableciendo en sus derechos al recurrente, con la declaración de nulidad de las sentencias impugnadas, y ordenando la retroacción de actuaciones, desestimando el recurso en todo lo demás.

La sentencia cuenta con cuatro votos particulares, uno de ellos suscrito por dos magistrados del Tribunal.

Comentario

1) Ámbito del recurso y decisión del Tribunal Constitucional

Los hechos en los que se fundamenta la demanda de amparo son, resumidamente, los siguientes:

a) Mediante sentencia de 3 de noviembre de 2020, dictada por el Juzgado de lo Penal núm. 2 de Arrecife, con sede en Puerto del Rosario, en el procedimiento abreviado núm. 397-2019, se condenó a la demandante de amparo como autora de un delito electoral previsto en el art. 139.2 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (en adelante, LOREG), consistente en el incumplimiento de las normas legalmente establecidas para la constitución de las juntas y mesas electorales, en concurso ideal con un delito cometido por funcionario público contra los derechos individuales (art. 542 del Código Penal), por impedir el legítimo ejercicio de un derecho cívico.

Se le impuso la pena principal de dieciséis meses de prisión; la pena accesoria de inhabilitación especial para empleo o cargo público como secretaria o interventora en corporaciones municipales durante el tiempo de la condena; y una multa de dieciséis meses, con cuota diaria de quince euros, con responsabilidad personal subsidiaria en caso de impago conforme al art. 53 del Código Penal.

El procedimiento se siguió inicialmente contra la demandante y otras personas; sin embargo, por auto de 21 de noviembre de 2017, el Juzgado de Instrucción núm. 6 de Puerto del Rosario (diligencias previas núm. 1617-2015) acordó el sobreseimiento provisional respecto del resto de investigados, continuando la causa únicamente contra la demandante, en su condición de secretaria accidental del ayuntamiento.

Según el relato de hechos probados, el 27 de abril de 2015 se celebró un pleno municipal en el Ayuntamiento de La Oliva cuyo orden del día incluía el sorteo de los miembros que habrían de integrar las mesas electorales para las elecciones municipales y autonómicas de Canarias. La demandante actuaba como secretaria accidental del ayuntamiento y, en tal condición, como delegada de la Junta Electoral de Zona.

Durante el sorteo, realizado mediante la aplicación informática “Elector”, que seleccionaba aleatoriamente a los candidatos entre las personas inscritas en el censo electoral correspondiente, resultó elegido un ciudadano español con nombre extranjero. Según la sentencia, la acusada, movida por el propósito de frustrar el correcto funcionamiento de la administración electoral e impedir el ejercicio de un derecho cívico, propuso su exclusión bajo el pretexto de que probablemente no dominaba suficientemente la lengua española. Pese a conocer que no podía alterar la aleatoriedad del sorteo ni decidir la exclusión de candidatos, manipuló el sistema para excluirlo, repitiendo esta conducta en dos ocasiones más respecto de ciudadanos españoles con nombres o apellidos de origen extranjero.

b) Interpuesto recurso de apelación fue parcialmente estimado por sentencia de 30 de septiembre de 2021 de la Sección Primera de la Audiencia Provincial de Las Palmas de Gran Canaria. La Audiencia dejó sin efecto la condena por el delito del art. 542 del Código Penal, absolviendo a la demandante de ese cargo, y redujo la pena por el delito electoral a seis meses de prisión y seis meses de multa con cuota diaria de quince euros, manteniendo la responsabilidad subsidiaria del art. 53 del Código Penal. Asimismo, impuso la suspensión del ejercicio del cargo público desempeñado y de cualquier otro vinculado con entidades públicas locales o con procesos electorales durante el tiempo de la condena.

La Audiencia aceptó parcialmente los hechos probados, matizando que la acusada no tenía un control absoluto del pleno ni dirigía formalmente el acto, pues actuaba por delegación de la Junta Electoral de Zona (art. 11.4 LOREG). No obstante, entendió que, como delegada encargada de velar por la objetividad del proceso, contaminó el sorteo con criterios subjetivos, incumpliendo sus obligaciones legales.

2) Delimitación del objeto del recurso de amparo.

La sentencia de apelación declaró que no cabía recurso de casación. Posteriormente, por auto de 15 de noviembre de 2021, se inadmitió el incidente de nulidad promovido por la demandante.

La demanda de amparo se interpuso al amparo del art. 44 LOTC contra la sentencia 305/2021 por supuesta vulneración de los derechos a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y a la legalidad penal (art. 25.1 CE).

Sin embargo, el Ministerio Fiscal consideró que las quejas debían reconducirse exclusivamente al derecho a la legalidad penal. El Tribunal Constitucional, antes de entrar en el fondo, delimita el objeto del recurso y concluye que la cuestión central se circunscribe a una eventual vulneración del art. 25.1 CE.

Además, señala que, de apreciarse dicha vulneración, la nulidad debería extenderse tanto a la sentencia de apelación como a la de instancia, por estar ambas afectadas por el mismo vicio constitucional.

3) Doctrina constitucional sobre el derecho a la legalidad penal.

El art. 25.1 CE consagra el principio de legalidad penal, que integra una doble garantía:

Formal: reserva de ley.Material: predeterminación normativa de conductas y sanciones.

La garantía material prohíbe interpretaciones irrazonables o extensivas in malam partem. El canon constitucional exige:

Respeto al tenor literal de la norma.Razonabilidad de la interpretación.Coherencia con los valores constitucionales.Argumentación jurídica no ilógica ni extravagante.

4) Relevancia constitucional de las mesas electorales.

Las mesas electorales constituyen el órgano primario de la administración electoral. Su integración mediante sorteo público entre ciudadanos censados (art. 26 LOREG) responde al principio de soberanía popular (art. 1.2 CE) y al mandato de promover la participación ciudadana (art. 9.2 CE).

La designación por sorteo garantiza neutralidad e imparcialidad. Cualquier alteración injustificada de dicho procedimiento afecta a la pureza del proceso electoral.

5) Subsunción penal y ausencia de vulneración del art. 25.1 CE.

La Audiencia Provincial interpretó que el art. 139.2 LOREG no se limita al acto formal de constitución de la mesa el día de la votación, sino que comprende todo el iter procedimental que conduce a su válida conformación, incluido el sorteo previo.

Fallo.

El Tribunal Constitucional considera que:

La interpretación no contradice el tenor literal del precepto.No supone analogía prohibida.Es coherente con el bien jurídico protegido: la pureza del proceso electoral.No resulta ilógica ni imprevisible.

Por tanto, concluye que la subsunción de los hechos en el tipo penal aplicado no vulnera el derecho a la legalidad penal del art. 25.1 CE, desestimando el recurso de amparo.

Comentario

1) Objeto, fallo y contenido de la sentencia

La STC 137/2025 objeto de este comentario resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por más de cincuenta diputados y más de cincuenta senadores de los grupos parlamentarios Popular en el Congreso de los Diputados y en el Senado, respectivamente, contra la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña. El recurso se dirige contra la totalidad de la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía y, con carácter subsidiario, se solicita que se declare la inconstitucionalidad y nulidad de los artículos 1; 2, apartados a), c) y d); 4, apartados a), b) y d); 7, apartado 2; 8, apartado 2; 10, párrafo segundo; 11, apartados 2 y 3, y 13, apartado 2 y 3, de la citada ley orgánica.

El fallo de esta sentencia estima parcialmente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña y, en consecuencia establece: 1º Declarar inconstitucional el art. 1.1, con el alcance y los efectos que se indican en el fundamento jurídico 8.3.5 de esta sentencia; 2º Declarar inconstitucional y nulo el art. 1.3, párrafo segundo; 3º Declarar que los apartados 2 y 3 del art. 13 no son inconstitucionales si se interpretan conforme a lo señalado en el fundamento jurídico 20.4.3 de esta sentencia; y 4º Desestimar el recurso en todo lo demás.

La argumentación del Tribunal Constitucional en la que se basa el fallo arriba citado se desarrolla a lo largo de 20 fundamentos jurídicos, cada uno de los cuales incluye diferentes apartados. El Tribunal Constitucional aborda, en primer lugar, si la Constitución prohíbe la amnistía y si, en su caso, hubiera hecho falta contar con una habilitación expresa para adoptar dicha ley; en segundo lugar, aborda la posible inconstitucionalidad de la ley en su integridad y, en tercer lugar, procede a la interpretación de la posible inconstitucionalidad de los preceptos específicamente recurridos.

Este comentario no incluye un análisis de todos y cada uno de los fundamentos jurídicos de la sentencia 137/2025, sino una síntesis de las consideraciones preliminares del Tribunal Constitucional y de los argumentos principalmente respecto de las alegaciones de los recurrentes. Puede consultar un comentario a esta misma sentencia en el apartado dedicado al artículo 14 (igualdad en la ley) en el que figuran más por extenso la declaración de inconstitucionalidad del artículo 1.1 por vulneración del artículo 14 CE y la interpretación del Tribunal Constitucional que evita la declaración de inconstitucionalidad de los apartados 2 y 3 del artículo 13. Igualmente puede consultarse el comentario a esta misma sentencia del artículo 24.1 CE, tutela judicial efectiva (resolución fundada en derecho).

2) Consideraciones preliminares

Con carácter previo el Tribunal Constitucional se pronuncia sobre la petición de los recurrentes de que se elevara una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (FJ 1.2.2), con petición de suspensión del plazo de tramitación del propio recurso de inconstitucionalidad. El Tribunal Constitucional rechaza esta posibilidad argumentando la específica naturaleza del control de constitucionalidad que se proyecta sobre la adecuación o no de una norma de producción interna a la Constitución, sin vinculación, en este caso, con la validez del Derecho de la Unión Europea. El caso presente -dice el Tribunal Constitucional- difiere del único precedente español (Caso Melloni) pues lo que se solicita es la posibilidad de plantear cuestiones prejudiciales con motivo de un proceso de control de constitucionalidad de una ley nacional respecto del contenido de la Constitución. Reitera el Tribunal (STC 28/1991, de 14 de febrero, FJ 5) que el Derecho de la Unión Europea “no integra en sí mismo el canon de constitucionalidad bajo el que hayan de examinarse las leyes del Estado español, ni siquiera en el caso de que la supuesta contradicción sirviera para fundamentar la pretensión de inconstitucionalidad de una ley por oposición a un derecho fundamental, atendiendo a lo dispuesto en el art. 10.2 CE” [SSTC 61/2013, de 14 de marzo, FJ 5, y 140/2016, de 21 de julio, FJ 5 b)]. En consecuencia, el Tribunal rechaza esta petición.

También como cuestión preliminar el Tribunal examina si es aplicable a este caso la doctrina constitucional dictada en resoluciones previas sobre amnistías, en concreto, las previstas en el Real Decreto-ley 10/1976, de 30 de julio, sobre amnistía, y en la Ley 46/1977, de 15 de octubre, de amnistía. Sobre este punto, el Tribunal Constitucional, afirma que los precedentes citados se refieren a “una modalidad de amnistía muy concreta, la que tiene lugar en contextos transicionales y, como se acaba de indicar, la amnistía es un fenómeno complejo que puede otorgarse por motivos muy diversos” y el caso actual puede considerarse novedoso “en la medida en que la amnistía otorgada por la ley ahora impugnada es distinta en muy diversos aspectos a la concedida en el Real Decreto-ley 10/1976 y en la Ley 46/1977”. Con todo, -dice el Tribunal- “dicho carácter novedoso no impide que la doctrina recaída en las SSTC 63/1983 y 147/1986, a propósito de las consideraciones generales sobre la naturaleza jurídica de la amnistía, sea aplicable a este caso”, especialmente “su carácter excepcional y complejo, así como las diferencias que dicha institución presenta respecto del indulto” (FJ 2.2).

3) La compatibilidad de la amnistía con la Constitución. Consecuencias de la ausencia de una previsión constitucional expresa en materia de amnistía

Respecto de los motivos alegados por los recurrentes, el Tribunal Constitucional aborda, en primer lugar, si la Constitución prohíbe la amnistía y si, en su caso, hubiera hecho falta contar con una habilitación expresa para adoptar dicha ley. Los recurrentes a través de diferentes alegaciones afirman en su recurso que la Constitución no habilita el otorgamiento de una amnistía; dictarla, en su caso, requeriría una habilitación expresa en la Constitución; sería, además, contraria e incompatible con principios estructurales del Estado de Derecho y con el derecho fundamental garantizado en el art. 25.1 CE. Alegan además que de la prohibición de indultos generales prevista en el art. 62 i) CE es extensible a las amnistías. El Tribunal responde a estas alegaciones en los FFJJ 1 a 5.

Al respecto, el Tribunal Constitucional afirma que la Constitución no establece un régimen jurídico que el legislador tenga que ejecutar necesariamente, sino que lo que la Constitución determina son los límites a las diversas opciones políticas imperantes en cada momento. Es decir, la Constitución impone una suerte de “vinculación negativa” que excluye todo aquello que la contradiga. “Dentro del respeto a este marco negativo, todas las opciones son lícitas y la lógica democrática lleva a que las decisiones capitales para la colectividad sean tomadas por el legislador”. Recuerda el Tribunal su doctrina en la STC 11/1981, de 8 de abril, FJ 7 (reiterada en sentencias posteriores), en la que se afirma que “[l]a Constitución es un marco de coincidencias suficientemente amplio como para que dentro de él quepan opciones políticas de muy diferente signo. La labor de interpretación de la Constitución no consiste necesariamente en cerrar el paso a las opciones o variantes imponiendo autoritariamente una de ellas. A esta conclusión habrá que llegar únicamente cuando el carácter unívoco de la interpretación se imponga por el juego de los criterios hermenéuticos. Queremos decir que las opciones políticas y de gobierno no están previamente programadas de una vez por todas, de manera tal que lo único que cabe hacer en adelante es desarrollar ese programa previo”. Por tanto, sigue diciendo el Tribunal “el legislador puede regular toda materia que la Constitución no prohíba explícita o implícitamente. Respetando este límite, ningún contenido puede considerarse exento de la posibilidad de que el Parlamento lo atraiga hacia sí”.

Partiendo de estas premisas el Tribunal Constitucional rechaza la alegación de los recurrentes que señalaban que estando prohibidos en la Constitución los indultos generales tal prohibición se extendía a una posible amnistía. Dice el Tribunal que la relación existente entre el indulto y la amnistía no es cuantitativa o de grado, sino cualitativa; son instituciones que presentan diferencias esenciales, tales como que, en el indulto se exime de cumplir una condena, y la amnistía “supone excepcionar retroactivamente la aplicación de una norma punitiva y eliminar, total o parcialmente, respecto de aquellos a quienes beneficia, la responsabilidad de carácter represivo que se derive de la comisión de ese ilícito” (apart. 3.2.1). Por ello, el hecho de que la amnistía pueda ser “general” porque sus destinatarios no estén particularizados no la hace equiparable al indulto general, constitucionalmente prohibido, pues son instituciones cuya naturaleza jurídica es diferente.

También rechaza el Tribunal Constitucional que la exclusión de la iniciativa legislativa popular “en lo relativo a la prerrogativa de gracia” (art. 87.3 CE), determine que la amnistía esté excluida de la Constitución, pues tal precepto se refiere a un procedimiento en concreto, la iniciativa legislativa popular.

Respecto de las alegaciones sobre la contradicción entre amnistía y separación de poderes y reserva de jurisdicción, el Tribunal Constitucional afirma que en “un sistema como el nuestro, el Parlamento, en virtud del principio democrático, tiene una posición preeminente, pero dentro de la estructura del Estado de Derecho en la cual queda igualmente garantizada la reserva de jurisdicción. Así, pues, la “exclusividad judicial coexiste, de este modo, con la potestad legislativa de configuración del proceso. La reserva de jurisdicción (art. 117.3 CE) “no impide al legislador otorgar una amnistía, entendiendo por tal aquella norma que extingue las responsabilidades de carácter punitivo o represivo derivadas de la comisión de hechos ilícitos solo pro praeterito, pues las conductas amnistiadas siguen siendo punibles pro futuro”. La reserva de jurisdicción prohíbe que el Poder Legislativo juzgue o ejecute lo juzgado al ser estas las funciones que se atribuyen en exclusiva al Poder Judicial u otorgue estas potestades a órganos distintos de los jueces y tribunales, pero la concesión de una amnistía “no supone ni juzgar ni ejecutar lo juzgado. En consecuencia, afirma el Tribunal, debe rechazarse esta alegación.

Sobre la alegación de los recurrentes respecto de que las exigencias constitucionales (derecho a la legalidad penal y, en especial, mandato de taxatividad) de las leyes penales impiden aprobar una ley de amnistía como la que es objeto del recurso, el Tribunal Constitucional rechaza dichas alegaciones que afectaban al contenido del artículo 25.1 CE. El Tribunal afirma que del art. 25.1 CE “resulta una exigencia absoluta de ley, que ha de ser clara y precisa, no una pretensión específica de generalidad de la norma penal, que es, de partida, la misma que acompaña a toda ley y que se vincula ante todo con el principio de igualdad (art. 14 CE) y, en el ámbito penal, con la reserva de jurisdicción (art. 117.3 CE)”. El significado garantista del derecho a la legalidad penal (art. 25.1 CE) se concreta -afirma el Tribunal- en la exigencia de que sea el Poder Legislativo el que determine el ámbito de lo penalmente relevante, de forma que el ciudadano no resulte sorpresivamente penado, no en la imposición de un tratamiento penal ayuno de especialidades (FJ 5).

4) Sobre la posible inconstitucionalidad de toda la Ley 1/2004

Rechazadas las alegaciones según las cuales dictar una ley de amnistía en sí misma no es compatible con la Constitución, el Tribunal analiza los motivos por los que los recurrentes interesan la declaración de inconstitucionalidad de toda la Ley Orgánica 1/2004. La respuesta del Tribunal a estas alegaciones se contiene en los FJ 6 a 12 de la sentencia.

a) El ideal de justicia

En primer lugar, se enjuicia si la Ley de amnistía es inconstitucional debido a que su otorgamiento no responde a un ideal de justicia, como alegaron los recurrentes, ya que se trató de una transacción política para asegurar la investidura del presidente del Gobierno. A esta alegación responde el Tribunal Constitucional reiterando que esas razones no son las únicas que pueden justificar una amnistía y que, respecto de los motivos o intenciones de quienes promovieron la aprobación de la ley orgánica recurrida es una cuestión ajena a lo jurídico. Sin embargo, el Tribunal Constitucional indaga sobre si se daba o no una situación excepcional y concluye que tal situación existió como así lo refleja el propio preámbulo de la Ley orgánica al establecer que dicha norma atiende a la escalada del proceso secesionista catalán, lo cual debe ser tomado en consideración para la interpretación de la norma.

b) Principio de interdicción de la arbitrariedad

A continuación, se examina la compatibilidad de la Ley Orgánica 1/2024 con el principio de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE). Insiste el Tribunal en que lo relevante es analizar el texto de la Ley Orgánica y, en su caso, los trabajos parlamentarios para comprobar si carece “de toda explicación racional” (STC 108/1986, de 29 de julio, FJ 18) a partir de las razones, explícitas o no, que justifican la regulación enjuiciada (por todas, STC 181/2000, de 29 de junio, FJ 13). Sin embargo, también dice el Tribunal que no debe esperarse del mismo una suerte de “levantamiento del velo” para indagar y valorar hechos políticos subyacentes que explicarían, en última instancia, las intenciones de los parlamentarios que han votado a favor de la ley que ha sido impugnada. La voluntad del legislador no puede confundirse con la de cada parlamentario que concurre, con su voto, a la formación de la voluntad de la Cámara. Este Tribunal -sigue afirmando- juzga la ley y al contenido de la ley se atiene.

En un detenido fundamento jurídico el Tribunal termina afirmando que la Ley de amnistía cuenta con una explicación de motivos en el preámbulo que identifica el fin constitucional al que responde, de donde se deduce que la Ley no carece “de toda justificación razonable”. Aunque pueda discreparse de la norma, “no cabe duda de que no responde a capricho o mero voluntarismo, al buscar una mejora de la convivencia y de la cohesión social, así como una integración de las diversas sensibilidades políticas, para superar, como objetivo de interés general, las tensiones sociales y políticas generadas con el denominado proceso independentista en Cataluña. La justificación es clara y está muy alejada de moverse en meras referencias generales imprecisas, como sostiene el Senado”. También señala el Tribunal que no pueden destacarse otras opciones para afrontar la situación, pero, recordando su doctrina, señala que no corresponde al Tribunal interferir en el margen de apreciación que corresponde al legislador democrático ni examinar la oportunidad de la medida legal para decidir si es la más adecuada o la mejor de las posibles, sino únicamente examinar si la decisión adoptada es plenamente irrazonable o carente de toda justificación (STC 112/2021, de 13 de mayo, FJ 5, con cita de las SSTC 98/2018, de 19 de septiembre, FJ 5, y 149/2020, de 22 de octubre, FJ 6). Por tanto, el Tribunal señala que la explicación existe y resulta razonable, por lo que deben rechazarse las alegaciones de los recurrentes con relación a la prohibición de arbitrariedad (art. 9.3CE), FJ 7.

c) Principio de igualdad (art. 14 CE). Declaración de inconstitucionalidad del artículo 1.1. de la Ley Orgánica

Se alega en el recurso que la Ley de amnistía vulnera la prohibición de discriminación del art. 14 CE porque establece “una intensa diferenciación en la ley, que hace que por los mismos hechos delictivos (como los mismos atentados contra la autoridad, desórdenes públicos, desobediencias o malversaciones) unas personas deban soportar las correspondientes consecuencias penales y otras no. Ello supone que dos conductas iguales en su dimensión penal serían tratadas de manera diferente” (FJ 8).

Tras analizar las alegaciones y su propia doctrina, el Tribunal afirma que, efectivamente, la Ley de amnistía determina que un mismo supuesto de hecho -la realización de los mismos actos delictivos en el mismo período de tiempo- lleve aparejadas consecuencias jurídicas completamente dispares -exigencia o exención de responsabilidad criminal- para dos grupos de personas -los que cometen esos actos ilícitos en el contexto fáctico delimitado en el art. 1.1 de la Ley y quienes lo cometen fuera de él- de donde debe concluirse que los recurrentes aportan un término de comparación idóneo, pues los supuestos de hecho comparados son sustancialmente iguales. Siendo así, el Tribunal pasa a continuación a analizar si el factor diferencial que conduce a la Ley de amnistía a establecer una disparidad de trato resulta compatible con las exigencias del art. 14 CE. De este análisis concluye el Tribunal que el art. 1.1 de la Ley produce “una consecuencia manifiestamente desigualitaria, pues deja fuera de la amnistía a un grupo de personas que, desde el punto de vista de la causa y finalidad legitimadora de la Ley de amnistía, es perfectamente equiparable al que resulta incluido”. No se aprecia, pues, “en la norma impugnada, ni en su texto ni en su preámbulo, una razón explicativa de la exclusión de un amplio elenco de conductas que están claramente enmarcadas en el conflicto político que trata de reconducir al ámbito del diálogo, como son las realizadas por particulares o empleados públicos con la finalidad de oponerse a la secesión o independencia de Cataluña o a la celebración de consultas populares inconstitucionales.

Dado que dicha inconstitucionalidad no se encuentra en lo que la norma establece sino en lo que omite, no procede declarar su nulidad -dice el Tribunal- sino solo su inconstitucionalidad con los efectos señalados en el FJ 8.3.5. de la sentencia.

d) La alegada vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE)

El Tribunal aborda esta alegación en el FJ 9. Los recurrentes consideran que la Ley de amnistía es inconstitucional porque vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva en su dimensión de la ejecución de las resoluciones judiciales firmes (art. 24.1 CE), ya que se priva a los perjudicados por los delitos amnistiados de la ejecución de las sentencias condenatorias y de la reparación de los perjuicios sufridos.

Tras examinar las alegaciones el Tribunal concluye que la afirmación de los recurrentes “no se compadece con lo previsto en el art. 8.2 de la Ley, que dispone que “la amnistía otorgada dejará siempre a salvo la responsabilidad civil que pudiera corresponder por los daños sufridos por los particulares”. Destaca además el Tribunal que el art. 8.2 de la Ley de amnistía ha sido específicamente impugnado también pero que lo ha sido por la prohibición legal de que las acciones para solicitar este tipo de responsabilidad se sustancien por la jurisdicción penal.

e) La alegada vulneración del artículo 102.3 CE

La posible vulneración del artículo 102.3 CE se aborda por el Tribunal Constitucional en el FJ 10. El precepto, como es conocido, establece que la prerrogativa real de gracia no será aplicable a ninguno de los supuestos previsto en dicho artículo 102 (exigencia de responsabilidad penal del presidente del Gobierno y de los ministros). El Tribunal Constitucional afirma al respecto que no se deriva de la Ley Orgánica recurrida que el presidente o los ministros vayan a ser amnistiados.

Rechaza igualmente el Tribunal la alegación de vulneración del principio Estado de Derecho (art. 1.1 CE en relación el con el art. 2 TUE) por considerar que no existen elementos de juicio que permitan afirmar que la concreta amnistía regulada en la Ley Orgánica impugnada implique presión o influencia externa en la función jurisdiccional, ni que ligue a los jueces a órdenes, instrucciones o indicaciones de ningún otro poder público, ni que, más ampliamente, sitúe a los miembros del Poder Judicial en la tesitura de ejercer la función jurisdiccional temiendo represalias o esperando favores.

f) La alegada vulneración del artículo 23 CE

Los recurrentes alegan vulneración del artículo 23 CE por falta de mayoría necesaria de la Ley Orgánica recurrida, lo que el Tribunal Constitucional rechaza al constatar que fue aprobada por las mayorías requeridas; por haberse tramitado como proposición de ley y el ejercicio de esta iniciativa estando el Gobierno en funciones, alegación igualmente rechazada por el Tribunal; y diversos vicios en el procedimiento administrativo que fueron igualmente rechazados por el Tribunal.

5)Impugnación de preceptos concretos

Como se señaló anteriormente, después de analizar si la Ley Orgánica recurrida era incompatible con la Constitución y no cabía su aprobación y de analizar las impugnaciones a la Ley en su conjunto, el Tribunal Constitucional analizó las impugnaciones que se referían a preceptos concretos de la Ley.

a) Impugnación del artículo 1 de la Ley orgánica

Uno de dichos preceptos impugnados fue el art. 1 de la Ley (Ámbito subjetivo, temporal y material de la amnistía (FJ 13), por varios motivos, uno de los cuales es la arbitrariedad y desproporción de amnistiar a los líderes políticos del proceso secesionista (art. 1 de la Ley de amnistía). Los recurrentes consideran que la amnistía es absolutamente desproporcionada, ya que se han comprometido pública y reiteradamente a “volver a hacerlo”, de donde deducen que se incurre en arbitrariedad y desproporción. El Tribunal Constitucional no aprecia arbitrariedad ni vulneración de la igualdad (art. 9.3 y 14 CE) en la redacción de este precepto y recuerda el texto del preámbulo en lo relativo a la justificación de la Ley.

Tampoco aprecia el Tribunal indeterminación del ámbito material de aplicación de la Ley de amnistía [art. 1.1 a), b), c), d) y f)]; no se aprecia una falta de claridad o incertidumbre contrarias al art. 9.3 CE sobre la clase de conductas que son amnistiadas, sin perjuicio de la necesaria actuación judicial o administrativa para resolver sobre la aplicación al caso de la norma formulada de forma general y abstracta, concretando el enunciado legal, por todo ello el Tribunal considera que el motivo de impugnación debe desestimarse.

b) Impugnación del art. 2 de la Ley Orgánica

También son objeto de impugnación las cláusulas de exclusión de la amnistía [art. 2 a), c) y d) de la Ley] por diversos motivos que implicarían la vulneración de los artículos los arts. 9.3, 14, 15, 17.1, 24 y 25.1 CE.

Se alega vulneración del artículo 15 en la medida en la que la Constitución exige una protección penal de la vida y la integridad física de las personas frente a los delitos que atenten contra tales bienes, cualquiera que sea su grado de ejecución, incluso aunque no se haya producido el resultado lesivo. El Tribunal afirma al respecto que en la medida en que el art. 2 a) de la Ley de amnistía “discierne el tratamiento jurídico que deben recibir las acciones dolosas que desencadenan la muerte de una persona y determinados resultados lesivos en base a un criterio fundado en la gravedad del resultado, no puede afirmarse que sea arbitrario, ni que incurra en un manifiesto desequilibrio al aquilatar la necesidad de defensa de los bienes y valores amparados en el art. 15 CE con los fines perseguidos por la ley. En consecuencia, el Tribunal desestima el motivo de inconstitucionalidad contra el art. 15 CE, en su conexión con los arts. 2 y 3 CEDH.

Se alega igualmente vulneración del artículo 25.1 CE (derecho a la legalidad penal) en la cláusula de exclusión de los delitos de terrorismo [art. 2 c) de la Ley de amnistía] con relación al art. 17.1 CE por su falta de taxatividad e imprecisión en la determinación de los delitos amnistiables y remisión a una Directiva (UE) 2017/541. El Tribunal, después de recordar que ya en el FJ 5.2.3 se explica que el parámetro de constitucionalidad de la Ley de amnistía no puede derivarse del mandato de taxatividad del art. 25.1 CE, entiende, sin embargo, que podría reconducirse el caso al amplio principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), que lo que veda es el uso en una norma jurídica de términos que puedan generar en el ciudadano, a la hora de planificar su conducta, y en los poderes públicos, a la hora de interpretarla y aplicarla, dudas irresolubles sobre su ámbito de aplicación, pero aun así -dice el Tribunal- el motivo de impugnación debe ser desestimado, ya que no se produce quiebra de la seguridad jurídica porque el art. 2 c) de la Ley de amnistía efectúe una remisión directa a la mencionada Directiva (UE) 2017/541, pues esta es la disposición comunitaria que precisamente armoniza en el espacio de la Unión Europea la definición de los delitos de terrorismo.

c) Impugnación del artículo 4 a) de la Ley Orgánica

Los recurrentes alegan también vulneración del derecho a la tutela judicial (arts. 24.1 y 117.3 CE) por el efecto de levantamiento de las medidas cautelares (art. 4 a) de la Ley de amnistía por vulneración de los arts. 24.1 y 117.3 CE, porque elimina la potestad jurisdiccional cautelar al imponer al juez el levantamiento de las medidas cautelares personales y reales, lo que anticipa la tutela judicial definitiva, impide la ponderación de los elementos fácticos y probatorios del caso y deja al juez sin margen para mantener una medida cautelar no privativa de libertad o una medida real. Comienza el Tribunal afirmando que “la tutela judicial no es tal sin medidas cautelares adecuadas que aseguren el efectivo cumplimiento de la resolución definitiva que recaiga en el proceso” (STC14/1992, de 10 de febrero, FJ 7) y que, aunque el art. 24.1 CE no haga referencia a las medidas cautelares, “de ello no puede inferirse que quede libre el legislador de todo límite para disponer o no medidas de aquel género o para ordenarlas sin condicionamiento constitucional alguno”.

Afirma el Tribunal Constitucional además que el juicio positivo de aplicación de la amnistía, emanado del órgano judicial que conoce de la causa, supone el reconocimiento de que las conductas investigadas o enjuiciadas han quedado exceptuadas de la aplicación de los tipos penales que sirvieron de fundamento a su imputación o condena, en virtud de una ley cuya constitucionalidad se presume en tanto este Tribunal no establezca lo contrario, lo que basta para afirmar que ha desaparecido el presupuesto básico que justificaba la adopción de las medidas, que su cobertura legal ha quedado desplazada por la Ley de amnistía y que, en consecuencia, la opción por la que se decanta la ley, la de que el juez se pronuncie sobre su alzamiento, es idónea para una tempestiva tutela judicial del conjunto de los derechos y libertades que se ven involucrados en el proceso penal. Respecto de los intereses privados dañados por las conductas delictivas amnistiadas, afirma el Tribunal que quedan salvaguardados en virtud de la remisión que hace el art. 4 a) de la Ley de amnistía, en el inciso final de su párrafo segundo, al art. 8.2 de la Ley, donde se dispone que “la amnistía otorgada dejará siempre a salvo la responsabilidad civil que pudiera corresponder por los daños sufridos por los particulares”.

Concluye el Tribunal que procede desestimar que el art. 4 a) de la Ley de amnistía vulnere el derecho a la tutela judicial efectiva y el principio de reserva de jurisdicción garantizados en los arts. 24.1 y 117.3 CE.

d) Impugnación del artículo 4 d) de la Ley Orgánica

También se alegaba vulneración del artículo 24.1 CE en relación con las resoluciones judiciales por la finalización de la ejecución de las penas [art. 4 d) de la Ley de amnistía. El Tribunal afirma que efectivamente así es porque es un efecto de la propia Ley de amnistía, al extinguirse la responsabilidad penal por la que aquellas personas afectadas fueron condenadas. En consecuencia, el Tribunal Constitucional declara que el art. 4 d) de la Ley de amnistía no vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE, en su vertiente de derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales en sus propios términos.

e) Impugnación del artículo 13.2 y 3 de la Ley Orgánica. Sentencia “interpretativa” respecto de estos apartados.

También fue objeto de impugnación los apartados 2 y 3 del artículo 13 de la Ley de Amnistía por vulneración del artículo 24 CE. Se alegaba vulneración de los derechos a la tutela judicial efectiva y a un proceso con todas las garantías (art. 24 CE) por no preverse la audiencia a todas las partes en el procedimiento contable regulado en los mencionados arts. 13.2 y 3 de la Ley de amnistía.

Respecto de esta impugnación, el Tribunal Constitucional determinó que no son inconstitucionales si se interpretan conforme a lo establecido en el FJ 20.4.3 de la sentencia. Los recurrentes impugnaron este precepto porque prescribe el archivo “solo ‘con la intervención del Ministerio Fiscal y de las entidades públicas perjudicadas”, sin la audiencia del resto de partes procesales, incluyendo demandantes particulares, con la correspondiente indefensión. Sin embargo, el Tribunal Constitucional entiende que la redacción de la Ley permite otra interpretación que no es la de los recurrentes, es decir, que la mención al Ministerio Fiscal excluye la de las otras partes, en particular de los actores públicos. Así, en el FJ 20.4.3 citado, el Tribunal Constitucional señala detalladamente la interpretación que debe darse al precepto impugnado para que resulte compatible con la Constitución (sentencia interpretativa en opinión de la doctrina) y dice: “A la luz de la redacción legal, el contexto normativo reseñado y las exigencias del art. 24 CE, debe descartarse la tacha de inconstitucionalidad formulada, en tanto cabe una interpretación conforme a la Constitución de las previsiones legales impugnadas. De forma reiterada el Tribunal ha acogido el criterio hermenéutico de la interpretación conforme según el cual, siendo posibles dos interpretaciones de un precepto, una ajustada a la Constitución y la otra no conforme con ella, debe admitirse la primera, de modo que solo se declare la inconstitucionalidad en caso de incompatibilidad indudable con ella. La salvaguarda del principio de conservación de la norma encuentra su límite en las interpretaciones respetuosas tanto de la literalidad de la norma cuestionada como de su contenido [por todas, con numerosas referencias, SSTC 185/2014, de 6 de noviembre, FJ 7, y 17/2022, de 8 de febrero, FJ 4 c)]. En especial en el marco de las regulaciones procesales y las garantías de defensa del art. 24 CE, el Tribunal ha insistido en la interpretación de los silencios legales como no excluyentes de esas garantías (SSTC 74/1987, de 25 de mayo, FJ 4, o 110/1993, de 25 de marzo, FFJJ 6, 7 y 8).

Y afirma igualmente que “el tenor del art. 13.2 y 3 de la Ley de amnistía no limita necesariamente la audiencia en el procedimiento contable al Ministerio Fiscal y a la entidad pública perjudicada, excluyendo la del resto de partes. De otro lado, la expresa mención a la intervención de ambos y la falta de referencia a otras partes no puede desconocer la previsión específica del art. 9.2 de la Ley de dar audiencia al interesado. Como tampoco la posibilidad que establece el art. 16 de la misma ley de interponer los recursos que el ordenamiento jurídico prevé para las partes del procedimiento, sin limitación alguna en cuanto a los legitimados respecto a las reglas generales, frente a las resoluciones que resuelvan sobre la extinción de la responsabilidad contable en aplicación de la Ley.”

Abunda en su argumentación el Tribunal Constitucional y concluye que “el motivo de inconstitucionalidad debe descartarse en tanto que la exégesis del precepto como no obstativa a la audiencia de todas las partes del procedimiento contable resulta posible, pues, sin forzamiento textual que lo impida y en línea con las previsiones de la Ley de amnistía, supone una comprensión respetuosa con el derecho de defensa y la prohibición de indefensión (art. 24 CE). En orden a evitar que la aplicación del art. 13.2 y 3 de la Ley pueda dar lugar a posibles interpretaciones del precepto contrarias al art. 24 CE, y dado que es posible una comprensión acorde con la Constitución, la que entiende que la referencia expresa a la audiencia del Ministerio Fiscal y las entidades del sector público perjudicadas no excluye la preceptiva audiencia al resto de partes, esta interpretación conforme se llevará al fallo.

La sentencia cuenta con cuatro votos particulares.