Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

Comentario

La disposición adicional quinta del Estatuto de los Trabajadores (Ley 8/1980) establece una edad de jubilación máxima obligatoria, que fija en 69 años. El Magistrado de Trabajo núm. 9 de Madrid cuestiona la constitucionalidad de dicha disposición adicional por posible vulneración de los arts. 14 y 35 de la Constitución.

A pesar del tenor literal del artículo 14 (igualdad ante la ley), que hace referencia al igual sometimiento de todos ante el ordenamiento jurídico, el Tribunal Constitucional ha entendido incluida en dicha fórmula desde su primera jurisprudencia la igualdad en la ley. Esta Sentencia explica, siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, el significado y alcance de la igualdad en la ley: "La pretendida inconstitucionalidad descansa, pues, en el supuesto de que toda discriminación vulnera el principio de igualdad. Ahora bien, aunque es cierto que la igualdad jurídica reconocida en el art. 14 de la Constitución vincula y tiene como destinatario no sólo a la Administración y al Poder Judicial, sino también al Legislativo, como se deduce de los arts. 9 y 53 de la misma, ello no quiere decir que el principio de igualdad contenido en dicho artículo implique en todos los casos un tratamiento legal igual con abstracción de cualquier elemento diferenciador de relevancia jurídica. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha señalado, en relación con el art. 14 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, que toda desigualdad no constituye necesariamente una discriminación. El art. 14 del Convenio Europeo -declara el mencionado Tribunal en varias de sus Sentencias- no prohíbe toda diferencia de trato en el ejercicio de los derechos y libertades: la igualdad es sólo violada si la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable, y la existencia de dicha justificación debe apreciarse en relación a la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo darse una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida". Se declara inconstitucional la disposición adicional quinta del Estatuto de los Trabajadores interpretada como norma que establece la incapacitación para trabajar a los sesenta y nueve años y de forma directa e incondicionada la extinción de la relación laboral a esa edad.

FALLO: Que es inconstitucional la disposición adicional quinta del Estatuto de los Trabajadores interpretada como norma que establece la incapacitación para trabajar a los sesenta y nueve años y de forma directa e incondicionada la extinción de la relación laboral a esa edad.

VOTO PARTICULAR. El voto particular discrepante, que formula el magistrado Arozamena Sierra, no incide en el concepto de igualdad en la ley.

Comentario

Esta Sentencia, siguiendo la línea establecida por la STC 22/1981, define el concepto de igualdad en la ley, que posteriormente confirmará la sucesiva jurisprudencia constitucional. La igualdad del art. 14 "vincula a todos los poderes públicos porque así lo afirma taxativamente el artículo 53.1 de la Constitución, en relación a los derechos y libertades contenidos en el capítulo segundo de su título primero que comprende el artículo 14. Ninguna duda puede caber, pues, de que el legislador está obligado a observar el principio de igualdad, dado que su inobservancia puede dar lugar a la declaración de inconstitucionalidad de la ley". El TC explicita el contenido del principio de igualdad jurídica consagrado en el artículo 14, que "hace referencia, inicialmente, a la universidad de la ley, pero no prohíbe que el legislador contemple la necesidad o conveniencia de diferenciar situaciones distintas y de darles un tratamiento diverso, que puede incluso venir exigido, en un Estado social y democrático de derecho, para la efectividad de los valores que la Constitución consagra (...). Lo que prohíbe el principio de igualdad jurídica es la discriminación, como declara de forma expresa el artículo 14 de la Constitución, es decir, que la desigualdad de tratamiento legal sea injustificada por no ser razonable".

La valoración del legislador queda sometida al control constitucional: "La apreciación de en qué medida la ley ha de contemplar situaciones distintas que sea procedente diferenciar y tratar desigualmente o, desde otra perspectiva, que no deben ser tratadas igualmente, queda con carácter general confiada al legislador. Pero tal valoración tiene unos límites, ya que no puede dar lugar a un resultado que vaya contra derechos y libertades reconocidos en la Constitución (...)". El propio TC reconoce recoger así la doctrina del TEDH, en especial las Sentencias de 23 de julio de 1968 y 27 de octubre de 1975, "al señalar que se produce una discriminación cuando una distinción de trato carece de una justificación objetiva y razonable; afirmando que la existencia de tal justificación debe apreciarse en relación a la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo darse una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida".

Se declara la inconstitucionalidad sobrevenida, y consiguiente nulidad, del artículo 28.2, última parte, del texto refundido de la Ley de derechos pasivos de los funcionarios de la Administración civil del Estado, aprobado por Decreto 1120/1966, de 21 de abril, relativo a la jubilación por incapacidad permanente. Además, se declara que el art. 28.1 no puede ser interpretado en el sentido de que incluye la jubilación por incapacidad permanente.

Cita de sentencia(s) de tribunales extranjeros: Diversas Sentencias del TEDH, entre otras, Sentencia de 23 de julio de 1968 y 27 de octubre de 1975

FALLO:

1.° Declarar la inconstitucionalidad sobrevenida, y consiguiente nulidad, del art. 28.2, última parte del Texto Refundido de la Ley de Derechos Pasivos de los Funcionarios de la Administración Civil del Estado, aprobado por Decreto 1120/1966, de 21 de abril, relativo a la jubilación por incapacidad permanente, que dice así: «Sin que tampoco el que hubiere sido jubilado por esta causa pueda mejorar de clasificación por servicios prestados o haberes percibidos con posterioridad a la fecha de su primera jubilación.»

2.° Declarar que el núm. 1, del propio precepto, no puede ser interpretado en el sentido de que incluye a la jubilación por incapacidad permanente.

VOTO PARTICULAR: El voto particular de Díez Picazo subraya que el art. 14 CE "impone la igual protección jurídica de las situaciones jurídicamente iguales", alertando sobre el peligro de expansión excesiva de la función del TC: "Si lo que se quiere examinar en cada caso es el carácter razonable y justificado de cualquier consecuencia jurídica que el legislador conecte con cualquier supuesto de hecho que pueda entrar en comparación con otro -cosa obviamente siempre posible- el principio de igualdad y el control de constitucionalidad que conlleva corren el riesgo de convertirse en control valorativo de la justicia de las soluciones legislativas, lo que a mi juicio no es, en puridad, competencia del tribunal". El voto particular de Rubio Llorente cuestiona asimismo el criterio de la Sentencia acerca de los límites que impone al legislador el principio de igualdad y, en consecuencia, también sobre el alcance en este punto de la jurisdicción constitucional.

Comentario

Esta Sentencia sigue la estela y confirma la jurisprudencia asentada sobre el primer inciso del art. 14 CE: "Examinada la cuestión desde la perspectiva de la cláusula general de igualdad, se hace necesario recordar que, como tiene declarado este Tribunal desde la STC 22/1981, de 2 de julio (...), el principio de igualdad no implica en todos los casos un tratamiento legal igual con abstracción de cualquier elemento diferenciador de relevancia jurídica, de manera que no toda desigualdad de trato normativo respecto a la regulación de una determinada materia supone una infracción del mandato contenido en el art. 14 CE, sino tan sólo las que introduzcan una diferencia entre situaciones que puedan considerarse iguales, sin que se ofrezca y posea una justificación objetiva y razonable para ello, pues, como regla general, el principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias jurídicas y, en consecuencia, veda la utilización de elementos de diferenciación que quepa calificar de arbitrarios o carentes de una justificación razonable".

Esta Sentencia aplica, así, también por tanto el juicio de igualdad en la ley, analizando la razonabilidad y proporcionalidad de las diferencias de trato: "De esta suerte, para que sea constitucionalmente lícita la diferencia de trato es necesario que las consecuencias jurídicas que se deriven de tal distinción sean proporcionadas a la finalidad perseguida, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos. En suma, el principio de igualdad en la ley no sólo exige que la diferencia de trato resulte objetivamente justificada, sino también que supere un juicio de proporcionalidad sobre la relación existente entre la medida adoptada, el resultado producido y la finalidad pretendida".

Según la STC, el requisito cuestionado, que exige "que el causante y el beneficiario hubieran tenido hijos comunes" para tener derecho a la pensión de viudedad cuando el hecho causante se hubiere producido antes de la entrada en vigor de la referida Ley, constituye "una directa vulneración del principio de igualdad ante la ley consagrado por el art. 14 CE, pues la diferencia de trato que se establece por la norma cuestionada entre parejas de hecho, en razón a que hubieran tenido o no hijos en común, no sólo no obedece, como se ha visto, a ninguna razón objetivamente justificada, relacionada con la propia esencia, fundamento o finalidad de la pensión de viudedad especial regulada en la referida disposición adicional de la Ley 40/2007 (...), sino que conduce además a un resultado desproporcionado, al impedir injustificadamente a determinados supérstites de parejas de hecho el acceso a la protección dispensada mediante dicha pensión, por ser de imposible cumplimiento (por razones biológicas o jurídicas) la exigencia de haber tenido hijos comunes".

Se declara así la inconstitucionalidad y nulidad de la letra c) de la disposición adicional tercera de la Ley 40/2007.

FALLO: Estimar la presente cuestión de inconstitucionalidad y, en consecuencia, declarar inconstitucional y nula la letra c) Que el causante y el beneficiario hubieran tenido hijos comunes, de la disposición adicional tercera de la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social.

VOTO PARTICULAR: El voto particular, formulado por los magistrados Pérez de los Cobos, Rodríguez Arribas,  Ollero Tassara y González Rivas, considera, en cambio, dicho requisito razonable, dado que se inscribe en el ámbito de libertad del legislador para modular el derecho de los ciudadanos en materia de Seguridad Social.

Comentario

1) Objeto, fallo y contenido de la sentencia

La STC 137/2025 objeto de este comentario resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por más de cincuenta diputados y más de cincuenta senadores de los grupos parlamentarios Popular en el Congreso de los Diputados y en el Senado, respectivamente, contra la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña. El recurso se dirige contra la totalidad de la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía y, con carácter subsidiario, se solicita que se declare la inconstitucionalidad y nulidad de los artículos 1; 2, apartados a), c) y d); 4, apartados a), b) y d); 7, apartado 2; 8, apartado 2; 10, párrafo segundo; 11, apartados 2 y 3, y 13, apartado 2 y 3, de la citada ley orgánica.

El fallo de esta sentencia estima parcialmente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña y, en consecuencia establece: 1º Declarar inconstitucional el art. 1.1, con el alcance y los efectos que se indican en el fundamento jurídico 8.3.5 de esta sentencia; 2º Declarar inconstitucional y nulo el art. 1.3, párrafo segundo; 3º Declarar que los apartados 2 y 3 del art. 13 no son inconstitucionales si se interpretan conforme a lo señalado en el fundamento jurídico 20.4.3 de esta sentencia; y 4º Desestimar el recurso en todo lo demás.

La argumentación del Tribunal Constitucional en la que se basa el fallo arriba citado se desarrolla a lo largo de 20 fundamentos jurídicos, cada uno de los cuales incluye diferentes apartados. El Tribunal Constitucional aborda, en primer lugar, si la Constitución prohíbe la amnistía y si, en su caso, hubiera hecho falta contar con una habilitación expresa para adoptar dicha ley; en segundo lugar, aborda la posible inconstitucionalidad de la ley en su integridad y, en tercer lugar, procede a la interpretación de la posible inconstitucionalidad de los preceptos específicamente recurridos.

Este comentario no incluye un análisis de todos y cada uno de los fundamentos jurídicos de la sentencia 137/2025, sino una síntesis de las consideraciones preliminares del Tribunal Constitucional y de los argumentos principalmente respecto de las alegaciones de los recurrentes. Se señala específicamente la declaración de inconstitucionalidad del artículo 1.1 por vulneración del artículo 14 CE y la interpretación del Tribunal Constitucional que evita la declaración de inconstitucionalidad de los apartados 2 y 3 del artículo 13. Pueden consultarse también los comentarios a esta misma sentencia en los artículos 24.1 CE, tutela judicial efectiva (resolución fundada en derecho) y 25.1 CE, principio de legalidad penal (principio de legalidad).

2) Consideraciones preliminares

Con carácter previo el Tribunal Constitucional se pronuncia sobre la petición de los recurrentes de que se elevara una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (FJ 1.2.2), con petición de suspensión del plazo de tramitación del propio recurso de inconstitucionalidad. El Tribunal Constitucional rechaza esta posibilidad argumentando la específica naturaleza del control de constitucionalidad que se proyecta sobre la adecuación o no de una norma de producción interna a la Constitución, sin vinculación, en este caso, con la validez del Derecho de la Unión Europea. El caso presente -dice el Tribunal Constitucional- difiere del único precedente español (Caso Melloni) pues lo que se solicita es la posibilidad de plantear cuestiones prejudiciales con motivo de un proceso de control de constitucionalidad de una ley nacional respecto del contenido de la Constitución. Reitera el Tribunal (STC 28/1991, de 14 de febrero, FJ 5) que el Derecho de la Unión Europea “no integra en sí mismo el canon de constitucionalidad bajo el que hayan de examinarse las leyes del Estado español, ni siquiera en el caso de que la supuesta contradicción sirviera para fundamentar la pretensión de inconstitucionalidad de una ley por oposición a un derecho fundamental, atendiendo a lo dispuesto en el art. 10.2 CE” [SSTC 61/2013, de 14 de marzo, FJ 5, y 140/2016, de 21 de julio, FJ 5 b)]. En consecuencia, el Tribunal rechaza esta petición.

También como cuestión preliminar el Tribunal examina si es aplicable a este caso la doctrina constitucional dictada en resoluciones previas sobre amnistías, en concreto, las previstas en el Real Decreto-ley 10/1976, de 30 de julio, sobre amnistía, y en la Ley 46/1977, de 15 de octubre, de amnistía. Sobre este punto, el Tribunal Constitucional, afirma que los precedentes citados se refieren a “una modalidad de amnistía muy concreta, la que tiene lugar en contextos transicionales y, como se acaba de indicar, la amnistía es un fenómeno complejo que puede otorgarse por motivos muy diversos” y el caso actual puede considerarse novedoso “en la medida en que la amnistía otorgada por la ley ahora impugnada es distinta en muy diversos aspectos a la concedida en el Real Decreto-ley 10/1976 y en la Ley 46/1977”. Con todo, -dice el Tribunal- “dicho carácter novedoso no impide que la doctrina recaída en las SSTC 63/1983 y 147/1986, a propósito de las consideraciones generales sobre la naturaleza jurídica de la amnistía, sea aplicable a este caso”, especialmente “su carácter excepcional y complejo, así como las diferencias que dicha institución presenta respecto del indulto” (FJ 2.2).

3) La compatibilidad de la amnistía con la Constitución. Consecuencias de la ausencia de una previsión constitucional expresa en materia de amnistía

Respecto de los motivos alegados por los recurrentes, el Tribunal Constitucional aborda, en primer lugar, si la Constitución prohíbe la amnistía y si, en su caso, hubiera hecho falta contar con una habilitación expresa para adoptar dicha ley. Los recurrentes a través de diferentes alegaciones afirman en su recurso que la Constitución no habilita el otorgamiento de una amnistía; dictarla, en su caso, requeriría una habilitación expresa en la Constitución; sería, además, contraria e incompatible con principios estructurales del Estado de Derecho y con el derecho fundamental garantizado en el art. 25.1 CE. Alegan además que de la prohibición de indultos generales prevista en el art. 62 i) CE es extensible a las amnistías. El Tribunal responde a estas alegaciones en los FFJJ 1 a 5.

Al respecto, el Tribunal Constitucional afirma que la Constitución no establece un régimen jurídico que el legislador tenga que ejecutar necesariamente, sino que lo que la Constitución determina son los límites a las diversas opciones políticas imperantes en cada momento. Es decir, la Constitución impone una suerte de “vinculación negativa” que excluye todo aquello que la contradiga. “Dentro del respeto a este marco negativo, todas las opciones son lícitas y la lógica democrática lleva a que las decisiones capitales para la colectividad sean tomadas por el legislador”. Recuerda el Tribunal su doctrina en la STC 11/1981, de 8 de abril, FJ 7 (reiterada en sentencias posteriores), en la que se afirma que “[l]a Constitución es un marco de coincidencias suficientemente amplio como para que dentro de él quepan opciones políticas de muy diferente signo. La labor de interpretación de la Constitución no consiste necesariamente en cerrar el paso a las opciones o variantes imponiendo autoritariamente una de ellas. A esta conclusión habrá que llegar únicamente cuando el carácter unívoco de la interpretación se imponga por el juego de los criterios hermenéuticos. Queremos decir que las opciones políticas y de gobierno no están previamente programadas de una vez por todas, de manera tal que lo único que cabe hacer en adelante es desarrollar ese programa previo”. Por tanto, sigue diciendo el Tribunal “el legislador puede regular toda materia que la Constitución no prohíba explícita o implícitamente. Respetando este límite, ningún contenido puede considerarse exento de la posibilidad de que el Parlamento lo atraiga hacia sí”.

Partiendo de estas premisas el Tribunal Constitucional rechaza la alegación de los recurrentes que señalaban que estando prohibidos en la Constitución los indultos generales tal prohibición se extendía a una posible amnistía. Dice el Tribunal que la relación existente entre el indulto y la amnistía no es cuantitativa o de grado, sino cualitativa; son instituciones que presentan diferencias esenciales, tales como que, en el indulto se exime de cumplir una condena, y la amnistía “supone excepcionar retroactivamente la aplicación de una norma punitiva y eliminar, total o parcialmente, respecto de aquellos a quienes beneficia, la responsabilidad de carácter represivo que se derive de la comisión de ese ilícito” (apart. 3.2.1). Por ello, el hecho de que la amnistía pueda ser “general” porque sus destinatarios no estén particularizados no la hace equiparable al indulto general, constitucionalmente prohibido, pues son instituciones cuya naturaleza jurídica es diferente.

También rechaza el Tribunal Constitucional que la exclusión de la iniciativa legislativa popular “en lo relativo a la prerrogativa de gracia” (art. 87.3 CE), determine que la amnistía esté excluida de la Constitución, pues tal precepto se refiere a un procedimiento en concreto, la iniciativa legislativa popular.

Respecto de las alegaciones sobre la contradicción entre amnistía y separación de poderes y reserva de jurisdicción, el Tribunal Constitucional afirma que en “un sistema como el nuestro, el Parlamento, en virtud del principio democrático, tiene una posición preeminente, pero dentro de la estructura del Estado de Derecho en la cual queda igualmente garantizada la reserva de jurisdicción. Así, pues, la “exclusividad judicial coexiste, de este modo, con la potestad legislativa de configuración del proceso. Una adecuada interpretación sistemática de los arts. 117.3 y 118 CE y del resto de la Constitución debe llevar -dice el Tribunal- al reconocimiento “tanto la independencia funcional de los jueces en la aplicación de la ley como la competencia de las Cortes Generales para establecer el marco normativo general en que aquella aplicación tiene lugar”. La reserva de jurisdicción (art. 117.3 CE) “no impide al legislador otorgar una amnistía, entendiendo por tal aquella norma que extingue las responsabilidades de carácter punitivo o represivo derivadas de la comisión de hechos ilícitos solo pro praeterito, pues las conductas amnistiadas siguen siendo punibles pro futuro”. La reserva de jurisdicción prohíbe que el Poder Legislativo juzgue o ejecute lo juzgado al ser estas las funciones que se atribuyen en exclusiva al Poder Judicial u otorgue estas potestades a órganos distintos de los jueces y tribunales, pero la concesión de una amnistía “no supone ni juzgar ni ejecutar lo juzgado. Una ley de este tipo no entra a examinar si se cometieron o no los actos tipificados como ilícitos ni si las personas fueron responsables de su comisión conforme a la ley vigente en su momento”. En consecuencia, afirma el Tribunal, debe rechazarse esta alegación.

Sobre la alegación de los recurrentes respecto de que las exigencias constitucionales (derecho a la legalidad penal y, en especial, mandato de taxatividad) de las leyes penales impiden aprobar una ley de amnistía como la que es objeto del recurso, el Tribunal Constitucional rechaza dichas alegaciones que afectaban al contenido del artículo 25.1 CE. El Tribunal afirma que del art. 25.1 CE “resulta una exigencia absoluta de ley, que ha de ser clara y precisa, no una pretensión específica de generalidad de la norma penal, que es, de partida, la misma que acompaña a toda ley y que se vincula ante todo con el principio de igualdad (art. 14 CE) y, en el ámbito penal, con la reserva de jurisdicción (art. 117.3 CE)”. El significado garantista del derecho a la legalidad penal (art. 25.1 CE) se concreta -afirma el Tribunal- en la exigencia de que sea el Poder Legislativo el que determine el ámbito de lo penalmente relevante, de forma que el ciudadano no resulte sorpresivamente penado, no en la imposición de un tratamiento penal ayuno de especialidades (FJ 5).

4) Sobre la posible inconstitucionalidad de toda la Ley 1/2004

Rechazadas las alegaciones según las cuales dictar una ley de amnistía en sí misma no es compatible con la Constitución, el Tribunal analiza los motivos por los que los recurrentes interesan la declaración de inconstitucionalidad de toda la Ley Orgánica 1/2004. La respuesta del Tribunal a estas alegaciones se contiene en los FJ 6 a 12 de la sentencia.

a) El ideal de justicia

En primer lugar, se enjuicia si la Ley de amnistía es inconstitucional debido a que su otorgamiento no responde a un ideal de justicia, como alegaron los recurrentes, ya que se trató de una transacción política para asegurar la investidura del presidente del Gobierno. A esta alegación responde el Tribunal Constitucional reiterando que esas razones no son las únicas que pueden justificar una amnistía y que, respecto de los motivos o intenciones de quienes promovieron la aprobación de la ley orgánica recurrida es una cuestión ajena a lo jurídico. Sin embargo, el Tribunal Constitucional indaga sobre si se daba o no una situación excepcional y concluye que tal situación existió como así lo refleja el propio preámbulo de la Ley orgánica al establecer que dicha norma atiende a la escalada del proceso secesionista catalán, lo cual debe ser tomado en consideración para la interpretación de la norma.

b) Principio de interdicción de la arbitrariedad

A continuación, se examina la compatibilidad de la Ley Orgánica 1/2024 con el principio de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE). Recuerda el Tribunal Constitucional al respecto su doctrina según la cual se exige generalmente “dos condiciones para que prospere un reproche de arbitrariedad (art. 9.3 CE) dirigido al legislador: por un lado, que quien formule esa censura la razone en detalle, ofreciendo una justificación en principio convincente para destruir la presunción de constitucionalidad, de la ley impugnada; y, por otro, desde un punto de vista material, que la arbitrariedad denunciada sea el resultado: (i) bien de una discriminación normativa; (ii) bien de la carencia absoluta de explicación racional de la medida adoptada, sin que sea pertinente realizar un análisis a fondo de todas las motivaciones posibles de la norma y de todas sus eventuales consecuencias (entre otras, SSTC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 11; 73/2000, de 14 de marzo, FJ 4; 96/2002, de 25 de abril, FJ 6; 215/2014, de 18 de diciembre, FJ4; 118/2016, de 23 de junio, FJ 4, y 51/2018, de 10 de mayo, FJ 7).

Insiste el Tribunal en que lo relevante es analizar el texto de la Ley Orgánica y, en su caso, los trabajos parlamentarios para comprobar si carece “de toda explicación racional” (STC 108/1986, de 29 de julio, FJ 18) a partir de las razones, explícitas o no, que justifican la regulación enjuiciada (por todas, STC 181/2000, de 29 de junio, FJ 13). Sin embargo, también dice el Tribunal que no debe esperarse del mismo una suerte de “levantamiento del velo” para indagar y valorar hechos políticos subyacentes que explicarían, en última instancia, las intenciones de los parlamentarios que han votado a favor de la ley que ha sido impugnada. La voluntad del legislador no puede confundirse con la de cada parlamentario que concurre, con su voto, a la formación de la voluntad de la Cámara. Este Tribunal -sigue afirmando- juzga la ley y al contenido de la ley se atiene.

En un detenido fundamento jurídico el Tribunal termina afirmando que la Ley de amnistía cuenta con una explicación de motivos en el preámbulo que identifica el fin constitucional al que responde, de donde se deduce que la Ley no carece “de toda justificación razonable”. Aunque pueda discreparse de la norma, “no cabe duda de que no responde a capricho o mero voluntarismo, al buscar una mejora de la convivencia y de la cohesión social, así como una integración de las diversas sensibilidades políticas, para superar, como objetivo de interés general, las tensiones sociales y políticas generadas con el denominado proceso independentista en Cataluña. La justificación es clara y está muy alejada de moverse en meras referencias generales imprecisas, como sostiene el Senado”. También señala el Tribunal que no pueden destacarse otras opciones para afrontar la situación, pero, recordando su doctrina, señala que no corresponde al Tribunal interferir en el margen de apreciación que corresponde al legislador democrático ni examinar la oportunidad de la medida legal para decidir si es la más adecuada o la mejor de las posibles, sino únicamente examinar si la decisión adoptada es plenamente irrazonable o carente de toda justificación (STC 112/2021, de 13 de mayo, FJ 5, con cita de las SSTC 98/2018, de 19 de septiembre, FJ 5, y 149/2020, de 22 de octubre, FJ 6). Por tanto, el Tribunal señala que la explicación existe y resulta razonable, por lo que deben rechazarse las alegaciones de los recurrentes con relación a la prohibición de arbitrariedad (art. 9.3CE), FJ 7.

c) Principio de igualdad (art. 14 CE). Declaración de inconstitucionalidad del artículo 1.1. de la Ley Orgánica

Se alega en el recurso que la Ley de amnistía vulnera la prohibición de discriminación del art. 14 CE porque establece “una intensa diferenciación en la ley, que hace que por los mismos hechos delictivos (como los mismos atentados contra la autoridad, desórdenes públicos, desobediencias o malversaciones) unas personas deban soportar las correspondientes consecuencias penales y otras no. Ello supone que dos conductas iguales en su dimensión penal serían tratadas de manera diferente” (FJ 8).

Tras analizar las alegaciones y su propia doctrina, el Tribunal afirma que, efectivamente, la Ley de amnistía determina que un mismo supuesto de hecho -la realización de los mismos actos delictivos en el mismo período de tiempo- lleve aparejadas consecuencias jurídicas completamente dispares -exigencia o exención de responsabilidad criminal- para dos grupos de personas -los que cometen esos actos ilícitos en el contexto fáctico delimitado en el art. 1.1 de la Ley y quienes lo cometen fuera de él- de donde debe concluirse que los recurrentes aportan un término de comparación idóneo, pues los supuestos de hecho comparados son sustancialmente iguales. Siendo así, el Tribunal pasa a continuación a analizar si el factor diferencial que conduce a la Ley de amnistía a establecer una disparidad de trato resulta compatible con las exigencias del art. 14 CE.

En primer lugar, el Tribunal excluye la tesis de los recurrentes según la cual la Ley de amnistía, en su totalidad o conjunto, incluye un espacio de inmunidad penal exclusivamente basado en la ideología independentista perseguida por sus beneficiarios. Es decir, el criterio de diferenciación que utiliza la Ley para definir el ámbito global de la amnistía no es la ideología o la opinión, lo cual remite a una interpretación respecto de la cláusula general de igualdad (art. 14, inciso primero), por lo que se exige “determinar si la Ley de amnistía en su conjunto o globalidad responde a una justificación objetiva y razonable tanto en lo que se refiere a su “causa” o “finalidad” como en lo relativo a sus “efectos” o “consecuencias”. Así lo hace el Tribunal y de su análisis concluye que no se aprecia “en la norma impugnada, ni en su texto ni en su preámbulo, una razón explicativa de la exclusión de un amplio elenco de conductas que están claramente enmarcadas en el conflicto político que trata de reconducir al ámbito del diálogo, como son las realizadas por particulares o empleados públicos con la finalidad de oponerse a la secesión o independencia de Cataluña o a la celebración de consultas populares inconstitucionales. Así, pues -dice el Tribunal- el art. 1.1 de la Ley produce “una consecuencia manifiestamente desigualitaria, pues deja fuera de la amnistía a un grupo de personas que, desde el punto de vista de la causa y finalidad legitimadora de la Ley de amnistía, es perfectamente equiparable al que resulta incluido”.

Dado que dicha inconstitucionalidad no se encuentra en lo que la norma establece sino en lo que omite, no procede declarar su nulidad -dice el Tribunal- sino solo su inconstitucionalidad con los siguientes efectos señalados en el apartado 8.3.5. que dice:

“(1) El art. 1.1 de la Ley resulta inconstitucional, por lesionar el art. 14 CE, en cuanto excluye del ámbito de aplicación de la amnistía, sin una justificación objetiva y razonable, los actos ilícitos que, estando comprendidos dentro del referido precepto, se realizaron con la finalidad de oponerse a la secesión o independencia de Cataluña o a la celebración de las consultas que tuvieron lugar en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 o el 1 de octubre de 2017.

Del mismo modo que en supuestos similares abordados por nuestra doctrina (SSTC 45/1989, de 20 de febrero, FJ 11, y 222/1992, de 11 de diciembre, FJ 7), procede, por ello, declarar la inconstitucionalidad, pero no la nulidad del referido precepto, puesto que la “conexión entre inconstitucionalidad y nulidad quiebra, entre otros casos, en aquellos en los que la razón de la inconstitucionalidad del precepto reside, no en determinación textual alguna de este, sino en su omisión” (STC 45/1989, FJ 11) y, en el caso presente, una declaración de nulidad “dañaría, sin razón alguna” (STC 222/1992, FJ 7) a quienes sí han sido incluidos dentro del ámbito de aplicación de la norma.

En consecuencia, las disposiciones de la Ley han de entenderse aplicables, con las mismas condiciones, límites y requisitos que sus normas establecen, a quienes realizaron los actos amnistiables con la finalidad de oponerse a la secesión o independencia de Cataluña o a la celebración de las referidas consultas.

(2) El párrafo segundo del art. 1.3 de la Ley es, a su vez, inconstitucional y nulo al otorgar un efecto pro futuro a la amnistía que carece de justificación objetiva y razonable y que resulta, por ello, contrario al art. 14 CE.”

d) La alegada vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE)

El Tribunal aborda esta alegación en el FJ 9. Los recurrentes consideran que la Ley de amnistía es inconstitucional porque vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva en su dimensión de la ejecución de las resoluciones judiciales firmes (art. 24.1 CE), ya que se priva a los perjudicados por los delitos amnistiados de la ejecución de las sentencias condenatorias y de la reparación de los perjuicios sufridos.

Tras examinar las alegaciones el Tribunal concluye que la afirmación de los recurrentes “no se compadece con lo previsto en el art. 8.2 de la Ley, que dispone que “la amnistía otorgada dejará siempre a salvo la responsabilidad civil que pudiera corresponder por los daños sufridos por los particulares”. Destaca además el Tribunal que el art. 8.2 de la Ley de amnistía ha sido específicamente impugnado también pero que lo ha sido por la prohibición legal de que las acciones para solicitar este tipo de responsabilidad se sustancien por la jurisdicción penal.

e) La alegada vulneración del artículo 102.3 CE

La posible vulneración del artículo 102.3 CE se aborda por el Tribunal Constitucional en el FJ 10. El precepto, como es conocido, establece que la prerrogativa real de gracia no será aplicable a ninguno de los supuestos previsto en dicho artículo 102 (exigencia de responsabilidad penal del presidente del Gobierno y de los ministros). El Tribunal Constitucional afirma al respecto que no se deriva de la Ley Orgánica recurrida que el presidente o los ministros vayan a ser amnistiados. Rechaza el Tribunal igualmente el concepto de autoamnistía que se utiliza en el recurso y afirma que debe rechazarse la alegación de que la Ley Orgánica constituye una autoamnistía debido a que puede beneficiar a determinados altos cargos pertenecientes a partidos políticos independentistas motivo por el que vulneraría art.102.3 CE.

Rechaza igualmente el Tribunal la alegación de vulneración del principio Estado de Derecho (art. 1.1 CE en relación el con el art. 2 TUE) por considerar que no existen elementos de juicio que permitan afirmar que la concreta amnistía regulada en la Ley Orgánica impugnada implique presión o influencia externa en la función jurisdiccional, ni que ligue a los jueces a órdenes, instrucciones o indicaciones de ningún otro poder público, ni que, más ampliamente, sitúe a los miembros del Poder Judicial en la tesitura de ejercer la función jurisdiccional temiendo represalias o esperando favores.

f) La alegada vulneración del artículo 23 CE

Los recurrentes alegan vulneración del artículo 23 CE por falta de mayoría necesaria de la Ley Orgánica recurrida, lo que el Tribunal Constitucional rechaza al constatar que fue aprobada por las mayorías requeridas; por haberse tramitado como proposición de ley y el ejercicio de esta iniciativa estando el Gobierno en funciones, alegación igualmente rechazada por el Tribunal; y diversos vicios en el procedimiento administrativo que fueron igualmente rechazados por el Tribunal.

5) Impugnación de preceptos concretos

Como se señaló anteriormente, después de analizar si la Ley Orgánica recurrida era incompatible con la Constitución y no cabía su aprobación y de analizar las impugnaciones a la Ley en su conjunto, el Tribunal Constitucional analizó las impugnaciones que se referían a preceptos concretos de la Ley.

a) Impugnación del artículo 1 de la Ley orgánica

Uno de dichos preceptos impugnados fue el art. 1 de la Ley (Ámbito subjetivo, temporal y material de la amnistía (FJ 13), por varios motivos, uno de los cuales es la arbitrariedad y desproporción de amnistiar a los líderes políticos del proceso secesionista (art. 1 de la Ley de amnistía). Los recurrentes consideran que la amnistía es absolutamente desproporcionada, ya que se han comprometido pública y reiteradamente a “volver a hacerlo”, de donde deducen que se incurre en arbitrariedad y desproporción. El Tribunal Constitucional no aprecia arbitrariedad ni vulneración de la igualdad (art. 9.3 y 14 CE) en la redacción de este precepto y recuerda el texto del preámbulo en lo relativo a la justificación de la Ley.

Tampoco aprecia el Tribunal indeterminación del ámbito material de aplicación de la Ley de amnistía [art. 1.1 a), b), c), d) y f)]; no se aprecia una falta de claridad o incertidumbre contrarias al art. 9.3 CE sobre la clase de conductas que son amnistiadas, sin perjuicio de la necesaria actuación judicial o administrativa para resolver sobre la aplicación al caso de la norma formulada de forma general y abstracta, concretando el enunciado legal, por todo ello el Tribunal considera que el motivo de impugnación debe desestimarse.

b) Impugnación del art. 2 de la Ley Orgánica

También son objeto de impugnación las cláusulas de exclusión de la amnistía [art. 2 a), c) y d) de la Ley] por diversos motivos que implicarían la vulneración de los artículos los arts. 9.3, 14, 15, 17.1, 24 y 25.1 CE.

Se alega vulneración del artículo 15 en la medida en la que la Constitución exige una protección penal de la vida y la integridad física de las personas frente a los delitos que atenten contra tales bienes, cualquiera que sea su grado de ejecución, incluso aunque no se haya producido el resultado lesivo. El Tribunal afirma al respecto que en la medida en que el art. 2 a) de la Ley de amnistía “discierne el tratamiento jurídico que deben recibir las acciones dolosas que desencadenan la muerte de una persona y determinados resultados lesivos en base a un criterio fundado en la gravedad del resultado, no puede afirmarse que sea arbitrario, ni que incurra en un manifiesto desequilibrio al aquilatar la necesidad de defensa de los bienes y valores amparados en el art. 15 CE con los fines perseguidos por la ley. En consecuencia, el Tribunal desestima el motivo de inconstitucionalidad y declarar que el art. 2 a) de la Ley de amnistía no vulnera el derecho a la vida y a la integridad física y moral de las personas garantizado en el art. 15 CE, en su conexión con los arts. 2 y 3 CEDH.

Se alega igualmente vulneración del artículo 25.1 CE (derecho a la legalidad penal) en la cláusula de exclusión de los delitos de terrorismo [art. 2 c) de la Ley de amnistía] con relación al art. 17.1 CE por su falta de taxatividad e imprecisión en la determinación de los delitos amnistiables y remisión a una Directiva (UE) 2017/541. El Tribunal, después de recordar que ya en el FJ 5.2.3 se explica que el parámetro de constitucionalidad de la Ley de amnistía no puede derivarse del mandato de taxatividad del art. 25.1 CE, entiende, sin embargo, que podría reconducirse el caso al amplio principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), que lo que veda es el uso en una norma jurídica de términos que puedan generar en el ciudadano, a la hora de planificar su conducta, y en los poderes públicos, a la hora de interpretarla y aplicarla, dudas irresolubles sobre su ámbito de aplicación, pero aun así -dice el Tribunal- el motivo de impugnación debe ser desestimado, ya que no se produce quiebra de la seguridad jurídica porque el art. 2 c) de la Ley de amnistía efectúe una remisión directa a la mencionada Directiva (UE) 2017/541, pues esta es la disposición comunitaria que precisamente armoniza en el espacio de la Unión Europea la definición de los delitos de terrorismo.

c) Impugnación del artículo 4 a) de la Ley Orgánica

Los recurrentes alegan también vulneración del derecho a la tutela judicial (arts. 24.1 y 117.3 CE) por el efecto de levantamiento de las medidas cautelares (art. 4 a) de la Ley de amnistía por vulneración de los arts. 24.1 y 117.3 CE, porque elimina la potestad jurisdiccional cautelar al imponer al juez el levantamiento de las medidas cautelares personales y reales, lo que anticipa la tutela judicial definitiva, impide la ponderación de los elementos fácticos y probatorios del caso y deja al juez sin margen para mantener una medida cautelar no privativa de libertad o una medida real. Comienza el Tribunal afirmando que “la tutela judicial no es tal sin medidas cautelares adecuadas que aseguren el efectivo cumplimiento de la resolución definitiva que recaiga en el proceso” (STC14/1992, de 10 de febrero, FJ 7) y que, aunque el art. 24.1 CE no haga referencia a las medidas cautelares, “de ello no puede inferirse que quede libre el legislador de todo límite para disponer o no medidas de aquel género o para ordenarlas sin condicionamiento constitucional alguno”.

Afirma el Tribunal Constitucional además que el juicio positivo de aplicación de la amnistía, emanado del órgano judicial que conoce de la causa, supone el reconocimiento de que las conductas investigadas o enjuiciadas han quedado exceptuadas de la aplicación de los tipos penales que sirvieron de fundamento a su imputación o condena, en virtud de una ley cuya constitucionalidad se presume en tanto este Tribunal no establezca lo contrario, lo que basta para afirmar que ha desaparecido el presupuesto básico que justificaba la adopción de las medidas, que su cobertura legal ha quedado desplazada por la Ley de amnistía y que, en consecuencia, la opción por la que se decanta la ley, la de que el juez se pronuncie sobre su alzamiento, es idónea para una tempestiva tutela judicial del conjunto de los derechos y libertades que se ven involucrados en el proceso penal.

Respecto de los intereses privados dañados por las conductas delictivas amnistiadas, afirma el Tribunal que quedan salvaguardados en virtud de la remisión que hace el art. 4 a) de la Ley de amnistía, en el inciso final de su párrafo segundo, al art. 8.2 de la Ley, donde se dispone que “la amnistía otorgada dejará siempre a salvo la responsabilidad civil que pudiera corresponder por los daños sufridos por los particulares”.

Concluye el Tribunal que procede desestimar que el art. 4 a) de la Ley de amnistía vulnere el derecho a la tutela judicial efectiva y el principio de reserva de jurisdicción garantizados en los arts. 24.1 y 117.3 CE.

d) Impugnación del artículo 4 d) de la Ley Orgánica

También se alegaba vulneración del artículo 24.1 CE en relación con las resoluciones judiciales por la finalización de la ejecución de las penas [art. 4 d) de la Ley de amnistía. El Tribunal afirma que efectivamente así es porque es un efecto de la propia Ley de amnistía, al extinguirse la responsabilidad penal por la que aquellas personas afectadas fueron condenadas. En consecuencia, el Tribunal Constitucional declara que el art. 4 d) de la Ley de amnistía no vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE, en su vertiente de derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales en sus propios términos.

e) Impugnación del artículo 13.2 y 3 de la Ley Orgánica. Sentencia “interpretativa” respecto de estos apartados.

También fue objeto de impugnación los apartados 2 y 3 del artículo 13 de la Ley de Amnistía por vulneración del artículo 24 CE. Se alegaba vulneración de los derechos a la tutela judicial efectiva y a un proceso con todas las garantías (art. 24 CE) por no preverse la audiencia a todas las partes en el procedimiento contable regulado en los mencionados arts. 13.2 y 3 de la Ley de amnistía.

Respecto de esta impugnación, el Tribunal Constitucional determinó que no son inconstitucionales si se interpretan conforme a lo establecido en el FJ 20.4.3 de la sentencia. Los recurrentes impugnaron este precepto porque prescribe el archivo “solo ‘con la intervención del Ministerio Fiscal y de las entidades públicas perjudicadas”, sin la audiencia del resto de partes procesales, incluyendo demandantes particulares, con la correspondiente indefensión. Sin embargo, el Tribunal Constitucional entiende que la redacción de la Ley permite otra interpretación que no es la de los recurrentes, es decir, que la mención al Ministerio Fiscal excluye la de las otras partes, en particular de los actores públicos.

En el FJ 20.4.3 citado, el Tribunal Constitucional señala detalladamente la interpretación que debe darse al precepto impugnado para que resulte compatible con la Constitución (sentencia interpretativa en opinión de la doctrina) y dice: “A la luz de la redacción legal, el contexto normativo reseñado y las exigencias del art. 24 CE, debe descartarse la tacha de inconstitucionalidad formulada, en tanto cabe una interpretación conforme a la Constitución de las previsiones legales impugnadas. De forma reiterada el Tribunal ha acogido el criterio hermenéutico de la interpretación conforme según el cual, siendo posibles dos interpretaciones de un precepto, una ajustada a la Constitución y la otra no conforme con ella, debe admitirse la primera, de modo que solo se declare la inconstitucionalidad en caso de incompatibilidad indudable con ella. La salvaguarda del principio de conservación de la norma encuentra su límite en las interpretaciones respetuosas tanto de la literalidad de la norma cuestionada como de su contenido [por todas, con numerosas referencias, SSTC 185/2014, de 6 de noviembre, FJ 7, y 17/2022, de 8 de febrero, FJ 4 c)]. En especial en el marco de las regulaciones procesales y las garantías de defensa del art. 24 CE, el Tribunal ha insistido en la interpretación de los silencios legales como no excluyentes de esas garantías (SSTC 74/1987, de 25 de mayo, FJ 4, o 110/1993, de 25 de marzo, FFJJ 6, 7 y 8).

Y afirma igualmente que “el tenor del art. 13.2 y 3 de la Ley de amnistía no limita necesariamente la audiencia en el procedimiento contable al Ministerio Fiscal y a la entidad pública perjudicada, excluyendo la del resto de partes. De otro lado, la expresa mención a la intervención de ambos y la falta de referencia a otras partes no puede desconocer la previsión específica del art. 9.2 de la Ley de dar audiencia al interesado. Como tampoco la posibilidad que establece el art. 16 de la misma ley de interponer los recursos que el ordenamiento jurídico prevé para las partes del procedimiento, sin limitación alguna en cuanto a los legitimados respecto a las reglas generales, frente a las resoluciones que resuelvan sobre la extinción de la responsabilidad contable en aplicación de la Ley.”

Abunda en su argumentación el Tribunal Constitucional y concluye que “el motivo de inconstitucionalidad debe descartarse en tanto que la exégesis del precepto como no obstativa a la audiencia de todas las partes del procedimiento contable resulta posible, pues, sin forzamiento textual que lo impida y en línea con las previsiones de la Ley de amnistía, supone una comprensión respetuosa con el derecho de defensa y la prohibición de indefensión (art. 24 CE). En orden a evitar que la aplicación del art. 13.2 y 3 de la Ley pueda dar lugar a posibles interpretaciones del precepto contrarias al art. 24 CE, y dado que es posible una comprensión acorde con la Constitución, la que entiende que la referencia expresa a la audiencia del Ministerio Fiscal y las entidades del sector público perjudicadas no excluye la preceptiva audiencia al resto de partes, esta interpretación conforme se llevará al fallo.

La sentencia cuenta con cuatro votos particulares.