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Comentario

El art. 24.1 de la Constitución establece el derecho a la tutela judicial efectiva y como derechos básicos integrantes del mismo, el de libertad de acceso al proceso, el derecho a la articulación del proceso debido y el derecho al pronunciamiento sobre el fondo de la pretensión. El derecho de acceso al proceso puede verse afectado por medidas que puedan impedir o disuadir al justiciable de acudir a los tribunales en demanda de protección de sus intereses.

Para establecer si esas medidas pueden incidir en el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva hemos de acudir a la naturaleza de este derecho, encontrándonos ante un derecho de prestación y no ante un derecho de libertad, ejercitable sin más y directamente a partir de la Constitución, este derecho a la tutela sólo puede ejercerse por los cauces que el legislador establece o, dicho de otro modo, es un derecho de configuración legal. La consecuencia es que es el legislador el que, con un ámbito de libertad amplio, define y determina las condiciones del acceso a la justicia, crea la configuración de la actividad judicial y el proceso en cuyo seno se ejercita el derecho fundamental ordenado a la satisfacción de pretensiones de los ciudadanos.

Pero, aunque el legislador es quien configura el derecho no puede poner obstáculos que incidan en el derecho fundamental y que puedan atentar contra su contenido esencial. El obstáculo del acceso al proceso deberá obedecer a razonables finalidades de protección de bienes e intereses constitucionales protegidos y deberá guardar una notoria proporcionalidad con la carga de diligencia exigible a los justiciables.

Fallo: se otorga el amparo y se reconoce el derecho de la actora a una tutela judicial efectiva y, en consecuencia, a que el procedimiento judicial instado concluya por Sentencia.

Voto Particular: disidente de los Magistrados don Francisco Tomás y Valiente y don Luis Díez-Picazo y Ponce de León. No toda incongruencia tiene por si sola trascendencia constitucional, pues sólo se da ésta cuando de la incongruencia se deriva indefensión.

Comentario

El Tribunal Constitucional ha afirmado que el derecho a la tutela judicial efectiva comporta que no se obstaculice el acceso al proceso. La acción es ante todo el derecho a promover la actividad jurisdiccional. El primer contenido del derecho a obtener la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales, en un orden cronológico y lógico, es por lo tanto el acceso a la jurisdicción que se concreta en el derecho a ser parte en un proceso y poder promover la actividad jurisdiccional que desemboque en una decisión judicial sobre las pretensiones deducidas. Por ello, es claro que el rechazo de la acción basado en una interpretación restrictiva de las condiciones establecidas para su ejercicio comporta la vulneración del derecho reconocido en el art. 24.1 C.E. Una vez fijado cual es el marco del derecho para resolver si se ha producido su vulneración es preciso examinar si los órganos judiciales han aplicado las condiciones establecidas para ejercitar la acción respetando su ejercicio como medio de acceso a la jurisdicción.

Y en el derecho al acceso a la jurisdicción no se hacen distinciones por orden jurisdiccional o materia, carácter del actor o acción que se ejercite, e incluso entre personas físicas o jurídicas.

En nuestro Derecho, junto a la oficialidad de la acción encomendada al Ministerio Fiscal, se atribuye su ejercicio a los sujetos privados, a los perjudicados por del delito mediante la llamada acción particular y a todos los ciudadanos, independientemente de que hayan resultado o no ofendidos por el delito, a través de la denominada acción popular, introduciéndose distintos requisitos en función de su relación con el comportamiento delictivo. El acusador popular, en el ejercicio de la acción penal, está sujeto a determinadas particularidades, de entre las que cabe destacar la necesidad de la presentación de querella (art. 270 L.E.Crim.) y la obligación de prestar fianza para responder de las resultas del juicio.

El órgano jurisdiccional vulnera el derecho al acceso a la jurisdicción al realizar una interpretación restrictiva de los presupuestos procesales de legitimación, al considerar que no era posible ejercitar la acción popular reservada exclusivamente a los ciudadanos, concepto que a su juicio comprendía exclusivamente a las personas físicas y no a las jurídicas.

Fallo: se otorga el amparo y se reconoce el derecho de la actora a una tutela judicial efectiva y, en consecuencia, se le reconoce la legitimación para ejercitar la acción popular.

Comentario

El Tribunal Constitucional ha insistido en el diferente relieve constitucional que existe entre el derecho al acceso a la jurisdicción y el derecho de acceso a los recursos legalmente establecidos, derecho ambos integrados dentro del derecho a la tutela judicial efectiva, pues lógicamente la existencia del segundo presupone que el primero ha existido, además de que el derecho de acceder a la justicia no viene otorgado por la Ley sino por la Constitución misma. Son, por tanto, cualitativa y cuantitativamente distintos.

El significado de esta distinción repercute directamente sobre el principio pro actione y su plasmación en el derecho de acceso a la justicia, en él debe ser aplicado con toda su intensidad, pudiendo ser matizado en los siguientes grados procesales que pudiera establecer el legislador.

Es diferente la trascendencia que cabe otorgar a los requisitos de acceso al proceso, en tanto pueden obstaculizar o eliminar el derecho de los ciudadanos a someter el caso al conocimiento y pronunciamiento de un Juez y por tanto causar indefensión, y a los requisitos de inadmisión de los recursos legalmente establecidos, en que se pretende la revisión de la respuesta judicial ya contenida en la sentencia de instancia previamente dictada.

Por ello, cuando se trate del acceso a la jurisdicción, o este acceso esté jurídicamente condicionado por la interposición de recursos administrativos previos, como ocurre particularmente en los ámbitos de la jurisdicción laboral y de lo contencioso- administrativo, la interpretación realizada por los órganos judiciales sobre la admisibilidad de la acción jurisdiccional emprendida, ha de estar orientada por el principio pro actione. Lo que, cuando se trata de actuaciones de las Administraciones Públicas, es también una consecuencia del mandato contenido en el art. 106.1 C.E., que ordena y garantiza su control jurisdiccional por parte de los Jueces y Tribunales

Fallo: se otorga el amparo y se reconoce el derecho de amparo a la tutela judicial efectiva.

Comentario

El Tribunal Constitucional no sólo ha considerado que vulneran el derecho a la tutela judicial efectiva las interpretaciones de las normas que impiden el acceso a la jurisdicción que sean manifiestamente erróneas o irrazonables sino también se produce la vulneración cuando no existe proporcionalidad en la propia creación del legislador o en su aplicación por parte del órgano jurisdiccional.

La aplicación de la proporcionalidad determina que el Tribunal Constitucional deberá analizar la existencia de la causa legal aplicada y la proporcionalidad de su aplicación en el supuesto concreto. Posteriormente, si la causa que el órgano judicial invocó para proceder a la negación del acceso podía ex lege justificarlo, y si debía ad casum determinarlo, vistos los datos ofrecidos por la regulación legal, la entidad del defecto advertido, el comportamiento y las posibilidades de subsanación de la parte demandante y los perfiles del caso.

Finalizado este análisis surge otra obligación del Tribunal Constitucional respecto de este derecho y que se refiere a los rasgos caracterizadores de la actuación judicial en el trámite de subsanación, puesto que constituye una exigencia constitucional que el órgano judicial favorezca la corrección de los defectos observados y que puedan ser reparados, garantizando, en lo posible, su subsanación.

Esta doctrina en relación con la aplicación de los plazos, ya fuera de prescripción o de caducidad, significa que los órganos jurisdiccionales ordinarios no han guardado la debida proporcionalidad entre los fines que estas instituciones persiguen de posibilitar el conocimiento temporáneo del ejercicio de la acción y los intereses que se sacrifican de impedir un pronunciamiento sobre el fondo de la pretensión deducida. La obligación del órgano jurisdiccional será procurar, siempre que sea posible, la subsanación.

Fallo: se otorga el amparo y se reconoce el derecho a la tutela judicial efectiva, retrotrayéndose las actuaciones al momento inmediatamente anterior al del pronunciamiento de la resolución judicial que vulneró el derecho.

Comentario

El Tribunal Constitucional también ha considerado que un error del órgano judicial sobre las bases fácticas que han servido para fundamentar su decisión es susceptible de producir una vulneración del derecho de acceso a la jurisdicción de los ciudadanos. Esto no significa que debe otorgarse relevancia constitucional a toda inexactitud o equivocación, sino que es necesario que concurran determinados requisitos:

Debe tratarse de un error de hecho que, además, resulta patente, manifiesto, evidente o notorio, pues su existencia es inmediatamente verificable de forma clara e incontrovertible, a partir de las actuaciones judiciales. En este caso, el documento presentado para acreditar el requisito procesal para acceder a la jurisdicción figura incorporado a las actuaciones desde el primer instante.

En segundo lugar, el error ha sido determinante de la decisión adoptada en el recurso contencioso-administrativo, ya que el órgano judicial ha fundamentado su decisión de inadmisión en que no se había aportado el mencionado documento.

En tercer lugar, la equivocación es atribuible al órgano jurisdiccional y no a la negligencia o mala fe del demandante.

Por último, el error ha producido efectos negativos en la esfera jurídica del ciudadano desde el momento en que le ha impedido obtener una respuesta motivada y fundada en Derecho sobre el fondo.

Como resumen, podemos manifestar que se produce la vulneración del derecho al acceso a la jurisdicción cuando la resolución judicial que lo impide es producto de un razonamiento equivocado, que no se corresponde con la realidad, por haber incurrido el órgano judicial en un error en la determinación y selección del material de hecho o del presupuesto sobre el que asiente su decisión, produciendo efectos negativos en la esfera jurídica del ciudadano, siempre que se trate de un error verificable, de forma incontrovertible, a partir de las actuaciones judiciales, y que sea determinante de la decisión adoptada, constituyendo el soporte único o básico de la resolución.

Fallo: se otorga el amparo y se reconoce el derecho a la tutela judicial efectiva, retrotrayéndose las actuaciones al momento inmediatamente anterior al del pronunciamiento de la resolución judicial que vulneró el derecho.

Comentario

En esta sentencia se examina la constitucionalidad de una aplicación rigorista, por parte de la jurisdicción ordinaria, de una causa de inadmisión del recurso contencioso-administrativo, prescindiendo del debido examen de la corrección de la notificación del acto administrativo objeto de la impugnación, lo que constituye una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva en sentido estricto, es decir, del acceso a la justicia o a la jurisdicción. Además, la sentencia es relevante porque permite al TC modificar su jurisprudencia sobre la exigibilidad del planteamiento del incidente de nulidad de actuaciones en relación con el requisito de agotamiento de la vía judicial para la presentación del recurso de amparo.

En el asunto concernido, la demandante de amparo había interpuesto un recurso contencioso-administrativo contra una resolución administrativa del director general de Planificación Sociosanitaria, Farmacia y Atención al Ciudadano, de la Conserjería de Sanidad y Política Social de la Región de Murcia que autorizó el retorno de una farmacia a su ubicación original, tras su traslado provisional por obras de rehabilitación. Sin embargo, dicho recurso fue inadmitido por sendas resoluciones del Tribunal Superior de Justicia de Murcia y del Tribunal Supremo. La inadmisión del recurso contencioso-administrativo se fundamentó en que la recurrente no había agotado la vía administrativa previa por no haber interpuesto recurso de alzada frente a la resolución administrativa ante el Consejero de Sanidad y Política Social, conforme a lo previsto en el art. 69 c) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), y el recurso de casación por carecer interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, conforme a lo previsto en el art. 90.4 d) LJCA.

El Tribunal Constitucional constata la especial trascendencia constitucional al permitir “aclarar o modificar la doctrina constitucional (STC 155/2009, FJ 2 b) en relación con la necesidad de interponer incidente de actuaciones para agotar la vía judicial previa al recurso de amparo [art. 44.1 a) LOTC] en aquellos casos en los que la vulneración del derecho fundamental no se imputa a la última resolución judicial, sino a la inmediatamente anterior y esta vulneración ha quedado imprejuzgada porque el recurso interpuesto contra la decisión judicial que se considera lesiva de derechos fundamentales ha sido inadmitido por razones procesales que no son imputables a la falta de diligencia de la parte.” (FJ 2).

Por un lado, la sentencia recuerda la doctrina constitucional consolidada en relación con la exigencia de agotamiento de la vía judicial previa que incluye la necesidad de interponer el incidente de nulidad de actuaciones que dictó la resolución lesiva de los derechos fundamentales: «Así lo ha exigido el Tribunal, entre otros casos, cuando la vulneración de derechos fundamentales se imputa a la sentencia que resuelve el recurso de suplicación y el recurso interpuesto con el fin de obtener la tutela judicial del derecho fundamental que se estima lesionado -el recurso de casación en unificación de doctrina- ha sido inadmitido. En estos supuestos, según la jurisprudencia constitucional, para poder acudir en amparo es necesario previamente interponer un incidente de nulidad de actuaciones ante el órgano judicial que resolvió el recurso de suplicación [SSTC 39/2003, de 27 de febrero, 140/2006, de 8 de mayo, FJ 2 b); 265/2006, de 11 de septiembre, FJ 6; 169/2013, de 7 de octubre, FJ 3, y 95/2018, de 17 de septiembre, FJ 2, y en los AATC 176/2003, de 2 de junio, FJ 5; 211/2005, de 12 de mayo, FJ 2, y 135/2017, de 10 de octubre, FJ 2]. Según se afirmó en la STC 39/2003, de 27 de febrero, FJ 3, en estos casos la exigencia de agotar la vía judicial, “lejos de constituir una formalidad vacía, supone un elemento esencial para respetar la subsidiariedad del recurso de amparo y, en última instancia, para garantizar la correcta articulación entre este Tribunal y los órganos integrantes del Poder Judicial”, pues es a los órganos judiciales a quienes “primeramente corresponde la reparación de las posibles lesiones de derechos invocadas por los ciudadanos”. Por esta razón, la sentencia citada sostiene que “cuando existe un recurso susceptible de ser utilizado y adecuado por su carácter y naturaleza para tutelar la libertad o derecho que se entiende vulnerado, tal recurso ha de interponerse antes de acudir a este Tribunal”» (FJ 3).

El Tribunal constata que la aplicación de dicha doctrina y jurisprudencia al presente recurso de amparo llevaría a la inadmisión por falta de agotamiento de la vía judicial ordinaria, puesto que debía haberse interpuesto incidente de nulidad de actuaciones contra la sentencia del TSJ de Murcia por parte de la demandante de amparo, tras la inadmisión del recurso de casación por falta de interés casacional. Sin embargo, la sentencia opta por modificar esta doctrina en el sentido de que no es preciso interponer el incidente de nulidad de actuaciones para cumplir el requisito de agotamiento previo de la vía judicial (art. 44. 1 a) LOTC) cuando el carácter subsidiario del recurso de amparo se respeta porque en el caso “frente a la resolución judicial que se estima lesiva de derechos fundamentales se interpuso el recurso que, de acuerdo con la legislación procesal, es, en principio, procedente para obtener esa tutela -el recurso de casación- y este recurso se ha interpuesto cumpliendo los requisitos de tiempo y forma que establece la referida normativa” (FJ 3).

Reflexiona el Tribunal que los arts. 24.1 y 53.2 CE exigen que se prevea una vía impugnatoria que permita la tutela de los derechos fundamentales cuando la vulneración es achacable a los órganos judiciales que resuelven en única o última instancia, y que hasta la reforma del recurso de amparo establecida por la Ley Orgánica 6/2007 esta tutela estaba asegurada por el TC. Sin embargo, tras la reforma del recurso de amparo, la naturaleza de éste ha cambiado, y ahora “ya no garantiza en todo caso la tutela de los derechos fundamentales, pues “para que este recurso sea admitido a trámite “no es suficiente la mera lesión de un derecho fundamental o libertad pública del recurrente tutelable en amparo [arts. 53.2 y 161.1 b) CE y 41 LOTC], sino que además es indispensable, en lo que ahora interesa, la especial trascendencia constitucional del recurso [art. 50.1 b) LOTC]” (STC 155/2009, FJ 2, entre otras muchas).” (FJ 3 e).

Y es por ello por lo que, para garantizar el derecho al recurso frente a las vulneraciones de derechos fundamentales imputables a los órganos judiciales que resuelven en única o última instancia, “es preciso establecer un cauce procesal en la vía judicial, pues la tutela por el Tribunal Constitucional, dada la configuración actual del recurso de amparo, solo procederá en los supuestos excepcionales en los que la cuestión planteada en el recurso tenga especial trascendencia constitucional. En este momento este cauce procesal es el incidente de nulidad de actuaciones que regula el art. 241.1 LOPJ.” (FJ e)

Así, el incidente de nulidad de actuaciones puede ser interpuesto contra la resolución que se considera lesiva de derechos fundamentales en el caso de inadmisión por razones procesales no imputables a la falta de diligencia de la parte, de forma que, inadmitido el recurso, con la excepción de que pueda calificarse de manifiestamente improcedente, se puede solicitar la tutela de los derechos fundamentales a través de un incidente de nulidad de actuaciones. No obstante, “al no derivarse de forma clara su procedencia del tenor del 241.1 LOPJ, no será un requisito necesario para agotar la vía judicial previa al amparo ante este Tribunal [art. 44.1 a) LOTC” (FJ 3 d).

En este caso, por tanto, se considera agotada correctamente la vía judicial previa (FJ 3).

Por otro lado, y entrando en el fondo del asunto, el TC considera que la inadmisión del recurso, fundamentada en una interpretación formalista, rigorista y desproporcionada de la causa de inadmisión prevista en el art. 69 c) LJCA, impidió a la recurrente el acceso a la jurisdicción, y por tanto vulneró su derecho a la tutela judicial efectiva. Así, si bien la norma prevé la inadmisión del recurso cuando tuviera por objeto actos no susceptibles de impugnación, y dentro de estas causas está que los actos no pongan fin a la vía administrativa ex art. 25 LJCA, y el tribunal consideró que al tratarse de un acto no definitivo, éste era inadmisible con independencia de la pretendida falta de notificación en forma; la sentencia del TC, en cambio, entiende que el tribunal debió examinar si el acto administrativo impugnado había sido o no debidamente notificado, en el sentido de verificar si se había ofrecido la información necesaria para poder ejercer debidamente el derecho a recurrir el acto administrativo. (FJ 4)

La relevancia de la información que debe facilitar la Administración en el acto de notificación se encuentra en la normativa, puesto que “la Ley de procedimiento administrativo impone a la administración el deber de notificar sus resoluciones indicando, entre otros extremos, si el acto es o no definitivo en la vía administrativa y los recursos que puede interponer contra el mismo y además dispone que las notificaciones que no contengan esta información no surtirán efectos hasta que el interesado interponga el recurso procedente. Así lo establecía expresamente el art. 58 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y procedimiento administrativo común, que era la norma aplicable en el supuesto ahora enjuiciado, y así lo prescribe ahora el art. 40 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas. Por ello, el órgano judicial, antes de acordar la inadmisión por este motivo, hubiera debido examinar si la resolución impugnada había sido debidamente notificada.” (FJ 4).

Y la falta de examen, antes de acordar la inadmisión, de la forma y contenido de la notificación supone, por parte del órgano judicial, desconocer las garantías establecidas en la normativa administrativa, permitiendo que la Administración se pueda beneficiar de sus propias irregularidades afectando a los derechos de los ciudadanos (por todas, STC 158/2000, de 12 de junio, FJ 6); de forma que la inadmisión del recurso impidió el acceso a la jurisdicción, por lo que procede el restablecimiento de la persona demandante de amparo en su derecho, con la declaración de nulidad de la sentencia impugnada y la retroacción de actuaciones al momento inmediatamente anterior a que se dictara. (FJ 4).

En atención a lo expuesto, la sentencia estima el recurso de amparo, y declara vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente del derecho de acceso a la jurisdicción (art. 24.1), así como restablecerla en su derecho, y anular la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TJS de Murcia, así como la providencia de inadmisión del recurso de casación, y retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al de dictarse la sentencia del TSJ, para que dicte una sentencia respetuosa con el derecho fundamental.

Comentario

El recurrente en amparo fue objeto de una extradición a Marruecos que posteriormente fue declarada contraria al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos por el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas.

El dictamen del Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas declaró que la extradición a Marruecos “constituyó una vulneración del art. 7 del Pacto internacional de derechos civiles y políticos, estableciendo la obligación del Estado de proporcionar al comunicante un recurso efectivo que incluya proporcionar una compensación adecuada por la violación sufrida, teniendo en cuenta los actos de tortura y malos tratos a que fue expuesto como consecuencia de su extradición a Marruecos, así como de tomar medidas de cooperación posible con las autoridades de dicho país para asegurar un monitoreo efectivo del trato dispensado (…).” (FJ 1). También es importante tener en consideración que el Estado español informó, de forma oficial, al Comité de Naciones Unidas que la vía existente para la reparación de esos daños era la de la responsabilidad patrimonial por funcionamiento anormal de la administración de justicia.

A raíz de este dictamen, el recurrente presentó solicitud de responsabilidad patrimonial por mal funcionamiento de la administración de justicia, sustentada en una incorrecta evaluación de los riesgos por parte del Estado al acordar su extradición, así como en una demora en la tramitación de la solicitud de suspensión de esta que tuvo como consecuencia, además de su extradición, que fuera sometido a torturas en dicho país.

Sin embargo, la Audiencia Nacional desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de la solicitud de responsabilidad patrimonial presentada por el interesado. La desestimación se fundamentó tanto en la carencia de fuerza ejecutiva del dictamen del Comité, del que se deriva una obligación de procurar un recurso efectivo para hacer valer sus derechos, como en la inadecuación de la acción elegida dado que, a juicio de la Audiencia, debía haberse instado la declaración de error judicial que es el procedimiento legalmente establecido para reparar el daño, y que al no hacerlo, tiene el deber jurídico de soportar los daños; decisión confirmada en casación por parte del Tribunal Supremo.

Por un lado, el Tribunal excluye que sea competente para enjuiciar los criterios de admisibilidad del sistema del Comité de Naciones Unidas (FJ 2). Y aclara “que el presente recurso de amparo no es la vía idónea para someter a juicio el modelo de cumplimiento de dictámenes de los comités de Naciones Unidas en el marco del ordenamiento jurídico español, puesto que ello excedería del objeto del propio procedimiento de amparo. El único objeto de este pronunciamiento es determinar si las resoluciones judiciales impugnadas son vulneradoras de los derechos fundamentales invocados por el recurrente en amparo.” (FJ 2)

Por otro lado, descarta que sean objeto de examen en el recurso las resoluciones que acordaron la extradición y entrega a Marruecos, toda vez, además, que ya fueron objeto de recurso de amparo y de demanda individual ante el TEDH, sin que se apreciara vulneración de derechos. Así, lo que corresponde examinar es si las resoluciones recaídas en relación con la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado por mal funcionamiento de la administración de justicia constituyen una vulneración de derechos fundamentales (FJ 2).

En relación con la exigencia de la especial trascendencia constitucional, entiende el Tribunal que el recurso goza de la misma ya que “plantea un problema iusfundamental y de articulación del sistema de fuentes sobre el que no existe doctrina constitucional y que se refiere a si, a falta de una vía procesal ad hoc, el procedimiento de responsabilidad patrimonial por mal funcionamiento de la administración de justicia es una vía adecuada e idónea para interesar la reparación de derechos fundamentales una vez que se ha declarado la contrariedad de un acto interno a los derechos garantizados en el PIDCP, que es fuente normativa del ordenamiento ex art. 96.1 CE.” (FJ 2).

La sentencia razona que el recurrente ha cumplido con el requisito de invocación del derecho a la tutela judicial efectiva en la vía judicial previa aunque no citara expresamente el artículo 24.1 CE puesto que, conforme a doctrina consolidada del tribunal “el cumplimiento del requisito de la invocación previa del derecho fundamental (…) no precisa la cita específica de un concreto precepto del texto constitucional, es decir, no se requiere una especie de editio actionis, sino que basta para entenderlo cumplido con que se ofrezca base argumental suficiente a fin de que el órgano judicial  pueda conocer la vulneración aducida y pronunciarse sobre ella”, es decir, una interpretación flexible del requisito (FJ 2).

No obstante, y sobre el fondo del asunto, descarta realizar un enjuiciamiento previo y autónomo de la lesión aducida a los derechos inhumanos o degradantes (art. 15 CE), puesto que lo que se enjuicia no es una negativa del órgano jurisdiccional a un derecho a indemnización o a disponer de un recurso efectivo, sino del derecho a que su pretensión pueda ser conocida precisamente a través del procedimiento de mal funcionamiento de la administración de justifica como cauce inadecuado imputable al recurrente (FJ 3 a).

Si bien se aduce vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva en términos genéricos, así como a las vertientes de motivación de las resoluciones judiciales, a obtener una resolución fundada en Derecho, y a la prohibición de indefensión, así como a disponer de un recurso efectivo, entiende la sentencia que, “en puridad”, el derecho que se ve afectado es el de acceso a la jurisdicción “por más que se considere que dichos razonamientos, adicionalmente, generan indefensión o que no están fundados en Derecho por no respetar la adecuada aplicación del sistema de fuentes y que, por ello, resultan irrazonables y arbitrarios. Es esta, en consecuencia, la vertiente del derecho a la tutela judicial efectiva sobre la que este tribunal debe realizar su enjuiciamiento en este momento, aplicando los parámetros o cánones de control de constitucionalidad que resultan inherentes a la misma.” (FJ 3 a) in fine).

A continuación, la sentencia recuerda la jurisprudencia del tribunal sobre el derecho de acceso a la jurisdicción, que si bien no impide que los órganos jurisdiccionales puedan sin entrar en el fondo del asunto denegar el acceso al proceso, si aprecian que no se cumplen los requisitos legalmente exigidos, pero estando sometidos a unos límites infranqueables que incluyen no solo que no constituyan resoluciones arbitrarias, manifiestamente irrazonables o fruto de un error patente, sino también las exigencias derivadas del principio pro actione, que incluye la interdicción de las decisiones de inadmisión que, por rigorismo, por formalismo excesivo, supongan una clara desproporción entre las causas de inadmisión y los intereses sacrificados, conforme a lo establecido, entre otras, en las SSTC 194/2015, de 21 de septiembre, FJ 5, y 91/2016, de 9 de mayo, FJ 3 (FJ 3).

Así, analiza el razonamiento de la Audiencia Nacional que se sustenta en la ausencia de carácter de título ejecutivo en los dictámenes del Comité de Naciones Unidas, así como la utilización de una acción inadecuada como sería la de solicitar responsabilidad patrimonial por mal funcionamiento de la administración de justicia que no prevé la declaración de existencia de error judicial, que es lo realmente pretendido, y está previsto un recurso efectivo en el ordenamiento, como es la declaración de error judicial, siendo imputable al recurrente la responsabilidad de no haber utilizado la acción adecuada (FJ 4 a).

Discute la sentencia los presupuestos de la Audiencia Nacional, dado que la causa de la reclamación no tiene su origen de forma exclusiva en las resoluciones judiciales que acordaron la extradición, sino también en los actos del Consejo de Ministros que no suspendió la extradición a pesar de la petición que al respecto realizó el Comité de Naciones Unidas mientras resolvía el procedimiento; al tener los procedimientos de extradición naturaleza mixta, esto es “administrativo-judicial” (FJ 4 c).

Entiende el Tribunal Constitucional que, con estos razonamientos, ya se llegaría a la conclusión de que la resolución de la Audiencia Nacional es contraria al derecho de acceso a la jurisdicción; pero es que, a mayor abundamiento, considera también relevante para la estimación del recurso el hecho de que el Estado informara de forma oficial a Comité de Naciones Unidas, en comunicaciones de la Abogacía del Estado, de que la vía existente para la reparación era la de la responsabilidad patrimonial por funcionamiento anormal de la administración de justicia, aunque se indicara que su resultado no se prejuzgaba, y no el error judicial, induciendo con esto a error a la persona demandante; no siendo relevante para el Tribunal que esto se hiciera en comunicaciones cuyo destinatario no era el demandante (FJ 4).

De forma que, la apreciación de que la vía procesal era inadecuada hizo impracticable para el recurrente la tutela de sus derechos fundamentales, lo que lleva al Tribunal a concluir que esto no es respetuoso con el derecho de acceso a la jurisdicción (FJ 4, in fine).

Sin embargo, la sentencia reconoce formalmente el derecho del demandante de amparo a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE), con carácter general, así como su restablecimiento, anulando la sentencia recurrida, la providencia que inadmitió a trámite el recurso de casación, y ordena la retroacción de actuaciones hasta el momento anterior a que se dictara la sentencia recurrida para que se dicte nueva sentencia respetuosa con el derecho fundamental vulnerado.

La sentencia cuenta con un voto particular, suscrito por cinco magistrados, Enríquez Sancho, Arnaldo Alcubilla, Espejel Jorquera, Tolosa Tribiño y Díez Bueso. El voto defiende, en contraposición a la sentencia, que el único cauce posible para la reclamación de hipotéticos daños causados por las resoluciones judiciales que acordaron la extradición es el procedimiento por error judicial. También cuestiona que no se haya recordado de forma expresa la doctrina constitucional consolidada de que los dictámenes de los comités de Naciones Unidas carecen de fuerza ejecutiva directa.

Además, y esto es relevante, reprocha a la mayoría el enjuiciamiento sustentado en la vulneración del derecho de acceso a la jurisdicción, puesto que el recurrente no planteó esta vulneración, sino la vulneración de la tutela judicial efectiva en la vertiente de una resolución motivada y fundada en Derecho, que es lo que debería, en opinión de estos magistrados, haber sido objeto de control constitucional. Así, consideran que, al haberse dictado un pronunciamiento judicial sobre el fondo del asunto desestimatorio, la sentencia constitucional “debería haberse limitado a comprobar si, como denuncia el recurrente, la motivación que llevó a la desestimación está fundada en Derecho”.

Comentario

En este asunto se examina, desde la perspectiva constitucional, el cómputo del plazo para el ejercicio de la acción para el reconocimiento del error judicial que, previsto en el art. 293.1 a) de la Ley Orgánica del Poder Judicial, “deberá instarse inexcusablemente en el plazo de tres meses, a partir del día en que pudo ejercitarse”.

La persona interesada en el amparo presentó una demanda de reconocimiento de error judicial contra el auto de un juzgado de violencia sobre la mujer que había suspendido el ingreso en prisión de su exmarido, quien había sido condenado por un delito de quebrantamiento de condena y que, tras dicha suspensión, apuñaló al hijo que tenían en común, que falleció, para después suicidarse. Se considera, por parte de la demandante de amparo, que el error judicial era imputable a la resolución que concedió la suspensión condicional de la ejecución de la pena privativa de libertad de quebrantamiento de condena cuando, en fechas anteriores, ya le había sido suspendida, por el mismo juzgado, la ejecución de otra pena de la misma naturaleza.

Sin embargo, la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo inadmitió a trámite la demanda al entenderla extemporánea, por preclusión, al computar el plazo de tres meses de interposición a partir del momento en que pudo ejercitarse, considerando como tal la fecha en que se notificó el auto que acordó la suspensión de la sentencia al que se achaca el error, citando jurisprudencia del mismo tribunal.

En este caso el recurso de amparo se fundamenta en que el TS habría realizado una interpretación errónea de la norma que regula el cómputo del plazo, que debe computarse desde el momento en el que el error haya derivado en un daño efectivo, puesto que es cuando el daño susceptible de resarcimiento patrimonial por error judicial se ha producido. Sin embargo, la interpretación realizada por el Supremo supondría una vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción  (FJ 1).

El Tribunal Constitucional, en primer lugar, descarta los óbices procesales planteados por Ministerio Fiscal y Abogacía del Estado, por falta de agotamiento de la vía judicial  previa por falta de planteamiento del incidente de nulidad de actuaciones puesto que aunque, conforme a la reiterada jurisprudencia constitucional, éste cumple una función institucional como instrumento de tutela de los derechos fundamentales ante la jurisdicción ordinaria, y es la última vía que permite la reparación de la vulneración denunciada, para mantener el carácter subsidiario del recurso de amparo; solo son exigibles los instrumentos cuya procedencia se desprenda “de  modo claro, terminante e inequívoco del tenor de las previsiones legales, sin dudas que hayan de resolverse con criterios interpretativos de alguna dificultad’[…], máxime, cuando, además, ‘el recurrente obra en la creencia de que hace lo correcto’ (STC 241/2006, de 20 de julio, FJ 3), absteniéndose de emplear un recurso cuya procedencia podría ser razonablemente dudosa” (STC 31/2019, de 28 de febrero, FJ 3).” (FJ 2).

Aplicando esta doctrina, la sentencia, si bien reconoce que desde el punto de vista formal podría considerarse que, al no haber invocado expresamente la vulneración de su derecho de acceso a la jurisdicción en la vía judicial, la persona recurrente no habría agotado la vía judicial previa, “desde un plano material, este tribunal no considera que la promoción del incidente de nulidad de actuación fuera claramente exigible”, y que el requisito de agotamiento de la vía judicial previa debe ser interpretado de forma flexible y finalista (por todas, SSTC 133/2001, de 13 de junio, FJ3; 190/2001, de 1 de octubre, FJ 2), y ponderando las peculiares circunstancias del caso (STC 18/2009, de 26 de enero, FJ2); llegando a la conclusión de que la demandante introdujo en la vía judicial previa que el dies a quo era el día en el que el error judicial se materializó en el daño causado, circunstancia que fue objeto de valoración por el Tribunal Supremo, y esto haría innecesario el planteamiento del incidente de nulidad de actuaciones (FJ 2).

Esta fundamentación constituye, en opinión del que comenta la sentencia, una aplicación de justicia constitucional material, atendiendo a las circunstancias concretas del caso, que debe ser puesta de manifiesto, que es objeto de crítica implícita en los votos particulares que se suscriben en la medida en que viene a soslayar la exigencia constitucional del planteamiento del incidente de nulidad de actuaciones.

De forma minuciosa resume el Tribunal la doctrina constitucional sobre la naturaleza y configuración de la responsabilidad patrimonial del Estado por error judicial, y por funcionamiento anormal de la administración de justicia, como un derecho de configuración legal que no tiene carácter de derecho fundamental y que no es susceptible de ser invocado en vía de amparo constitucional ni supone per se una concreción del derecho a la tutela judicial efectiva, y que el régimen legal ha establecido un procedimiento cuyo objeto es obtener un reconocimiento formal del error judicial, que servirá como título para realizar la reclamación indemnizatoria frente al Estado; y que dentro de sus requisitos procesales la acción judicial debe instarse de forma inexcusable en el plazo de tres meses a partir del día en que pudo ejercitarse (art. 293.1 a) LOPJ, y que conforme al Tribunal Supremo es un plazo de caducidad  de carácter sustantivo y no procesal (FJ 3).

Ahora bien, lo que adquiere relevancia constitucional es si la determinación del dies a quo para el ejercicio de la acción del error judicial, en este caso concreto, implica una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE).

Descarta la sentencia que el examen deba circunscribirse exclusivamente a controlar la existencia de motivación y su razonabilidad, puesto que el derecho afectado, puesto que, en relación con el derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción, opera el principio pro actione, existiendo una consolidada doctrina del TC que resume de forma clara la sentencia, y que recuerda, se recoge en profusión en la STC 82/2022, de 27 de junio, FJ 3 b (FJ 3). 

Por lo que aquí interesa, añade la sentencia que, si bien es también doctrina constitucional reiterada que el cómputo de los plazos es, en principio, una cuestión de legalidad ordinaria, puede adquirir relevancia constitucional cuando la decisión no sea solo fruto de un error patente en el cómputo o de una interpretación arbitraria o manifiestamente irrazonable de la legalidad “sino también cuando sea consecuencia de la utilización de un criterio interpretativo rigorista, excesivamente formalista o desproporcionado en relación con los fines que trata de proteger y los intereses que sacrifica habida cuenta de la mayor intensidad con la que se proyecta el principio pro actione cuando, como aquí sucede, se arriesga el derecho de acceso a la jurisdicción y, por tanto, la obtención de una primera respuesta judicial sobre la pretensión formulada” (SSTC 76/2012, de 16 de abril, FJ 3, y 209/2013, de 16 de diciembre, FFJJ 3 y 4).”  (FJ 3).

Y esto es lo que motiva la estimación del recurso de amparo -la ratio decidendi-, pues la sentencia entiende que, si bien el criterio de interpretación seguido es, con carácter general, conforme con las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente del derecho de acceso a la jurisdicción, a la luz del principio pro actione, dado que en el momento de la notificación de la resolución judicial a la que se imputa el error, están determinados o resultan fácilmente determinables, todos los presupuestos fácticos y jurídicos, no ocurría en este caso, donde concurrían circunstancias particulares que motivan que el criterio hermenéutico seguido, resulte excesivamente riguroso y formalista (FJ 4).

Así, la sentencia considera que el Tribunal Supremo debió fijar como dies a quo del cómputo del plazo la fecha en la que se produjo el daño, teniendo en consideración las excepcionales circunstancias del caso, puesto que la demandante no podía prever en el momento de la notificación de la resolución a la que se imputa el error, los graves perjuicios que se iban a seguir, así como la finalidad última de la acción, que es la de exigir la responsabilidad patrimonial, de forma que el auto de inadmisión no satisface el canon de control constitucional reforzado del principio pro actione, lesionando el derecho a la tutela judicial efectiva. (FJ 4).

La sentencia estima el recurso por vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso a la jurisdicción, si bien con un alcance limitado, al declarar la nulidad del auto con reposición de las actuaciones al momento inmediatamente anterior, tras descartar la extemporaneidad de la demanda (FJ 6 y fallo de la sentencia).

La sentencia cuenta con tres votos particulares. El primero de ellos, del magistrado Enríquez Sancho, entiende que debió inadmitirse el recurso por falta de cumplimiento del previo agotamiento de la vía judicial por no haber promovido el incidente de nulidad de actuaciones. El segundo está suscrito por tres magistrados, Arnaldo Alcubilla, Espejel Jorquera y Macías Castaño, que entienden que el recurso debió inadmitirse o, subsidiariamente, desestimarse. Razonan que era exigible el previo planteamiento del incidente de nulidad de actuaciones, y que, en cualquier caso, no existiría vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, dado que el auto no incurrió en ninguno de los vicios exigidos en el canon de control constitucional, y que la sentencia constitucional incurre en un tratamiento singular.  El tercero, suscrito por el magistrado Tolosa Tribiño entiende que la sentencia se aparta de la doctrina del Tribunal sobre la exigencia del incidente de nulidad de actuaciones, introduciendo una situación de incertidumbre sobre su existencia a efectos del agotamiento de la vía judicial previa.